II SA/KR 809/23

II SA/Kr 809/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 385/24 - Wyrok NSA z 2025-02-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 3  ust 6 , art 29  ust 1  pkt 14 lit c  , art 30 i art 49 e  pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2023 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję nr 178/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: WOB.7721.72.2023.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. znak WOB.7721.72.2023.JKUR nr 178/2023 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania R. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 381/2022 z dnia 28 grudnia 2022 r. znak: ROIK II.5160.133.2021.MKO, którą na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz.683 ze zm.) nakazano R. W. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanej w konstrukcji drewnianej wraz z tarasem na poziomie pierwszego piętra, o powierzchni zabudowy 23,90 m, zlokalizowanej od strony podwórka nieruchomości położonej na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K..
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że przy mieszkalnym budynku jednorodzinnym zlokalizowano drewnianą konstrukcję, przylegającą bezpośrednio do budynku, o wymiarach: długość 5,90 m, szerokość 4,05 m, wysokość 2,85 m, której powierzchnia zabudowy wynosi 23,90 m2. Zdaniem inwestora powyższa konstrukcja stanowi wiatę, której wzniesienie zostało przez niego zgłoszone do organu budowlanego.
Organ I instancji potraktował natomiast powyższą konstrukcję jako rozbudowę budynku mieszkalnego i postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 r. wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego roboty budowlane dotyczące tej rozbudowy, pouczając inwestora o możliwości legalizacji. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia 2 marca 2022 r.
Decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę powyższej konstrukcji, traktując ją jako rozbudowę budynku mieszkalnego.
Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie, w którym zarzucił, że objęta obowiązkiem rozbiórki konstrukcja została niesłusznie potraktowana przez organ budowlany jako rozbudowa, podczas gdy stanowi ona wiatę, na budowę której nie jest potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę.
Odwołanie okazało się nieskuteczne, bowiem WINB podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że sporna konstrukcja nie stanowi wiaty, lecz jest samowolną rozbudową budynku mieszkalnego, do którego przylega. Sporny obiekt stanowi konstrukcję drewnianą, przytwierdzoną do budynku mieszkalnego za pomocą łączników oraz stalowych kotew. Lokalizacja konstrukcji bezpośrednio przy budynku, tj. 6 cm od płyty balkonowej, umożliwia bezpośrednie przejście z budynku mieszkalnego na dach konstrukcji drewnianej (na której wykonano taras), a także wskazuje na funkcjonalne z nim powiązanie oraz zintegrowanie rozbudowy z budynkiem mieszkalnym. Ściana budynku stanowi wsparcie drewnianej konstrukcji.
Jednak najistotniejszy jest zdaniem organu odwoławczego fakt, że wskutek rozbudowy zmianie uległy charakterystyczne parametry budynku, ponieważ zwiększyła się powierzchnia zabudowy oraz kubatura brutto budynku w rozumieniu §3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.).
Organ odwoławczy nie zgodził się z inwestorem, że sporną konstrukcję należy potraktować jako wiatę. Cechą charakterystyczną wiaty jest samodzielność konstrukcji, to jest jej fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Choć odległość przedmiotowej konstrukcji wynosi 6 cm od płyty balkonowej, to ściana budynku stanowi wsparcie dla wykonanej konstrukcji, o czym świadczą łączniki wraz z kotwami. Na marginesie zauważono, że art. 29 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji przydomowych tarasów innych niż tarasy naziemne. W analizowanej sprawie na poziomie piętra powstał natomiast taras. Jeżeli zaś chodzi o dokonane przez inwestora zgłoszenie, to przedstawiona przez niego wiata miała być usytuowana w innym miejscu i miała być odsunięta od budynku.
W konsekwencji powyższych ustaleń i kwalifikacji dokonanej rozbudowy, niezłożenie wniosku o legalizację spowodowało konieczność wydania decyzji o rozbiórce, zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.
Od powyższej decyzji inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie:
1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") w zw. z 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla zgodnego z prawdą ustalenia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że wznoszony przez odwołującego się obiekt budowlany stanowił rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w konstrukcji drewnianej, podczas gdy przedmiotowy obiekt budowlany stanowił wyłącznie wiatę o powierzchni zabudowy 23,90 m2, która nie przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie stanowi jego integralnej części;
2. art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wykonany przez inwestora obiekt budowlany stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jako takie wymaga dla swojego wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji legalizacyjnej, podczas gdy wzniesiony przez odwołującego się obiekt budowlany stanowi wyłącznie wiatę i nie wymagał on w ogóle dla jego zgodnego z prawem wzniesienia uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje, że wydanie w stosunku do takiego obiektu decyzji nakazującej jego rozbiórkę jest niedopuszczalne;
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z 49e pkt. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji I Instancji w całości, w sytuacji, gdy organ wadliwie ustalił stan faktyczny w zakresie tego że wzniesiona przez skarżącego wiata stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ powinien ustalić, że wzniesiona przez skarżącego wiata nie jest funkcjonalnie powiązana z istniejącym budynkiem, wobec czego nie powinna ona zostać zakwalifikowana jako rozbudowa istniejącego budynku doprowadzając organ odwoławczy do uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania;
4. art. 29 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i uznanie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie stanowi wiaty w rozumieniu ww. przepisu podczas gdy w rzeczywistości obiekt ten stanowi wyłącznie nieprzylegającą bezpośrednio do budynku mieszkalnego jednorodzinnego wiatę, co implikuje wniosek, że w odniesieniu do takowego obiektu budowlanego wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w ogóle nie jest wymagane.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji I Instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja rozbiórkowa, wydana w oparciu o art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Powyższe rozstrzygnięcie poprzedzało wydanie postanowienia wstrzymującego budowę, wydanego w oparciu o art. 48 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt wykonania przez inwestora konstrukcji o parametrach opisanych w zaskarżonej decyzji. Nie ulega też wątpliwości, że wzniesienie tej konstrukcji nie zostało poprzedzone uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. Zamiast tego inwestor dokonał wyłącznie w dniu 10 lutego 2020 r. zgłoszenia budowy dwóch wolnostojących altan. Spór koncentruje się natomiast na tym, czy wykonaną konstrukcję należy kwalifikować jako wiatę, czy też – jak oceniły organy nadzoru – jako rozbudowę budynku mieszkalnego.
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii jest w przedmiotowej sprawie kluczowe, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają definicji pojęcia "wiata". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (zob. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1973/20; z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 603/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Według Słownika Języka Polskiego (sjp.pwn.pl), wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach.
Należy ponadto pamiętać, że od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały wyłączone wiaty wolno stojące. Jak wyjaśnił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1522/18, określenie "wolno stojący" rozumieć należy jako samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu bowiem o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami (por. wyrok WSA w Lublinie z 20.11.2012 r., II SA/Lu 696/12, LEX nr 1241045). Termin "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia weryfikowalnych za pomocą zmysłów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 637/10, LEX nr 754501).
W kontekście powyższego orzecznictwa spornej konstrukcji nie można uznać za wiatę. Przede wszystkim, konstrukcja ta nie jest wolnostojąca, skoro ściana budynku stanowi dla niej wsparcie, a konstrukcja jest przytwierdzona do budynku za pomocą łączników i stalowych kotew. Nie zmienia powyższego faktu oddalenie konstrukcji od płyty balkonu o 6 cm. Ponadto wygląd i budowa spornego obiektu nie wskazuje na to, aby miał on pełnić funkcję głównie ochronną. Z załączonych zdjęć jednoznacznie wynika, że obiekt ma dwa poziomy, co już samo w sobie kłóci się z typową konstrukcją wiaty. Ponadto na dachu konstrukcji utworzono taras, ogrodzony typową balustradą balkonową i zapewniono możliwość przejścia z balkonu budynku bezpośrednio na nowo utworzony taras. Miało to na celu ewidentnie powiększenie przestrzeni balkonowej, a nie ochronę miejsca lub rzeczy przed działaniem atmosferycznym, jak np. wiata na samochód lub drewno. Jak ponadto wynika z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego wyłącznie budowa tarasów naziemnych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Zasadnie zatem organy nadzoru uznały, że wzniesiona przez inwestora konstrukcja nie stanowi wiaty wolnostojącej, do wzniesienia której nie jest potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę.
Sąd zgodził się również z oceną organów, że sporny obiekt stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego, do którego konstrukcja bezpośrednio przylega. Choć termin "rozbudowa" – podobnie jak "wiata" – nie ma definicji ustawowej, to jego rozumienie zostało wykształcone w orzecznictwie. Jak wynika z ukształtowanego obecnie orzecznictwa sądowego, przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego budynku budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (por. wyroki NSA z: 23 listopada 2021 r., II OSK 3537/18; 23 marca 2021 r., II OSK 1352/20; 15 czerwca 2016 r., II OSK 2484/14). Uznać zatem należy, że pojęcie "budowy" zawarte w art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego jest niezwykle pojemne i obejmuje nie tylko powstanie w sposób pierwotny nowego obiektu budowlanego ale również, gdy np. nowa substancja budowlana wynika z rozbudowy istniejącego już budynku. Zwiększenie parametrów kubatury istniejącego budynku niewątpliwie bowiem powoduje powstanie zupełnie nowego obiektu budowlanego, o nowych parametrach.
Odnosząc powyższe wskazówki do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że wskutek rozbudowy dokonanej wzdłuż ściany frontowej budynku mieszkalnego zmianie uległy charakterystyczne parametry budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny po rozbudowie posiada zwiększoną powierzchnię w rzucie poziomym - przez co zmianie uległ charakterystyczny parametr, jakim jest powierzchnia zabudowy, ponadto posiada on obecnie większą kubaturę brutto. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ilekroć w ww. rozporządzeniu jest mowa o kubaturze brutto budynku, należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:
a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,
b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.
Reasumując, wobec ustalenia, że sporna konstrukcja spowodowała ewidentnie zwiększenie powierzchni zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego oraz jego kubatury brutto, należy ją uznać za rozbudowę, na dokonanie której inwestor musi uzyskać pozwolenie. Nie jest w tym wypadku wystarczające zgłoszenie, którego dokonał inwestor, choć nawiasem mówiąc wskazana tam lokalizacja zamierzonej konstrukcji odbiega od rzeczywistości. W zgłoszeniach nie było bowiem mowy o tym, że obiekt będzie przylegał bezpośrednio do budynku, a tym bardziej, że druga konstrukcja będzie umieszczona na dachu pierwszego obiektu, tworząc obiekt piętrowy.
Skoro w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał w istocie rozbudowy budynku mieszkalnego, to wykonanie takich robót winno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Adekwatne pozwolenie nie zostało jednak uzyskane, czemu inwestor nie zaprzecza, a co automatycznie oznacza, że przedmiotową inwestycję należy traktować w kategoriach samowoli budowlanej. Prawidłowo zatem zostało wdrożone zgodnie z art. 48 ust. 3 cyt. ustawy postępowanie legalizacyjne, które dało skarżącemu możliwość złożenia odpowiedniego wniosku w tym zakresie i uniknięcia konieczności rozbiórki. Wobec bierności inwestora w tym zakresie organy były na podstawie art. 49 e wprost zobowiązane do wydania decyzji rozbiórkowej. "Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma charakter związany co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 439/21).
Wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia były zatem prawidłowe, a skarżący nie zdołał ich skutecznie podważyć. Z przyczyn opisanych powyżej bezzasadne były zarzuty naruszenia prawa materialnego, organy dokonały bowiem prawidłowej kwalifikacji wzniesionego obiektu. Oddaleniu podlegały również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wystarczający materiał dowodowy, który został oceniony w prawidłowy sposób, z resztą treść tego materiału była jednoznaczna i nie pozostawiała miejsca na odmienną interpretację. Skarżący nie wskazał na żadne konkretne zaniechania organu w tym zakresie, ograniczając się do gołosłownych zarzutów o ubogim i niepełnym materiale dowodowym, nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wyczerpujący sposób, bez wskazania jakich konkretnie dowodów organy nie przeprowadziły.
Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a