II SA/Kr 809/21

II SA/Kr 809/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 201/22 - Wyrok NSA z 2024-11-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Dnia 12 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], [...] w M. obr. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020r. znak [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 5OOzł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 10.06.2021r. strona skarżąca Firma A zaskarżyła w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 maja 2021 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy kolejno decyzję Starosty [...] z dnia 05 czerwca 2020r., znak: [...], umarzającą postępowanie dotyczące głoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], 1356 w M. obr. [...] dla wnioskodawcy Firma A - dalej "Spółka", oraz poprzedzające wydanie decyzji postanowienie z dnia 11 marca 2020r., znak: [...]
Decyzją z dnia 20 maja 2021r. znak sprawy: [...] Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735), zwanej dalej kpa, oraz art. 71 ust. 7 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333, ze zmianami), zwanej dalej Pb, po rozpatrzeniu odwołania Firma A od decyzji Starosty Myślenickiego z 5 czerwca 2020 r. , znak: [...], umarzającej w całości postępowanie, "dotyczące ogłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], [...] w M. obr. [...], dla wnioskodawcy Firma A ., [...], ul. [...] m [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471, ze zmianami), który brzmi: Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Dalej organ podał, iż zgłoszenie w przedmiotowej sprawie zostało wniesione przez Inwestora 25.02.2020 r. w Starostwie Powiatowym w Myślenicach.
Organ l instancji stwierdził, że zgłoszenie ma braki i postanowieniem z 11.03.2020 r. wezwano Inwestora do uzupełnienia złożonego zgłoszenia o brakujące dokumenty w terminie do 30.04.2020 r.
Pismem z 08.05.2020 r., znak: [...], Starosta Myślenicki poinformował pełnomocnika Inwestora, że w związku z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i pkt 6 oraz ust. 8 ustawy z dnia 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanymi nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz.374 z późn. zm.) z dniem 01.04.2020 r. termin na uzupełnienie braków i usunięcie nieprawidłowości uległ zawieszeniu, do czasu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego/stanu epidemii (akta organu l instancji, karta nr 23). W związku z powyższym, należy uznać, że termin wyznaczony w postanowieniu z 11.03.2020 r., upływa 30 dni dopiero po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego. Jednocześnie organ I instancji wskazał Inwestorowi, iż do czasu odwołania stanu zagrożenia, zaplanowana zmiana sposobu użytkowania może być wykonana wyłącznie po uzyskaniu zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu.
Pismem z 25.05.2020 r., Inwestor został poinformowany przez organ l instancji, iż ustawa z dnia 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. póz. 374, 567, 568, 695) została zmieniona 14.05.2020 r. (Dz.U. z 15.05.2020 r. póz. 875), w szczególności uchylono art. 15 zzr i art. 15 zzs, w skutek czego terminy postępowań, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzs ww. ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. od 24.05.2020 r. (niedziela), zarówno dla stron, jak i dla organu. Zatem, termin uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty i informacje, wyznaczony w postanowieniu z 11.03.2020 r. upływa 22.06.2020 r.
Do Starostwa Powiatowego w Myślenicach 01.06.2020 r. wpłynęło pismo od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach, znak: [...], [...], informujące, że 28.05.2020 r. inspektorzy PINB w M. dokonali kontroli "zmiany sposobu użytkowania w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...], [...] obr. [...] w M.". Kontrola wykazała, że część pomieszczeń parteru przedmiotowego budynku użytkowana jest jako lokale użytkowe (sklep [...]"), niezgodnie z decyzją pozwolenia na użytkowanie PINB, znak: [...] z dnia 14.02.2020 r. Do ww. pisma dołączono protokół kontroli PINB, znak: [...], zdjęcia oraz poglądowy szkic sytuacyjny parteru.
Wobec powyższego, Starosta Myślenicki, decyzją z 05.06.2020 r., umorzył w całości postępowanie, dotyczące zgłoszenia zamiaru wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dwa lokale usługowe, jako podstawę prawną wskazując art. 71 ust. 7 Pb oraz art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że cyt.: Skoro zgłoszenie należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, zatem dokonanie zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia.
W ustawowym terminie, wynikającym z art. 129 § 2 kpa, Inwestor wniósł odwołanie od ww. decyzji, w którym nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem, podnosząc naruszenie nw. przepisów, cyt.:
* naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym
rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, iż przystąpienie do użytkowania lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem zgodnym z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania złożonym w dniu 25 lutego 2020 r., nastąpiło przed upływem terminu do jego rozpatrzenia przez organ architektoniczno-budowlany,
* art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji faktu uzupełnienia braków żądanej postanowieniem z dnia 11 marca 2020 r. dokumentacji, w szerszym zakresie aniżeli tylko przedłożenia w dniu 21 kwietnia 2020 r. postanowienia Zarządu Dróg Powiatowych w Myślenicach,
* art. 12 § 1 kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie i wydania orzeczenia niezgodnego ze stanem faktycznym w dacie orzekania,
* art. 10 kpa. wobec braku poinformowania o fakcie zebrania materiału dowodowego w sprawie i wydaniu decyzji, a co za tym idzie braku zapewnienia Spółce czynnego i pełnego udziału w postępowaniu, w tym poprzez wyjaśnienie powodów przystąpienia do użytkowania,
* art. 7a kpa poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości w sprawie na korzyść strony, zwłaszcza w okoliczności stanu zagrożenia epidemii COVID -19
i dalej naruszenie prawa materialnego:
* art. 71 ust. 7 Pb, polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, gdy organ nie wniósł sprzeciwu do wniesionego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, pomimo upływu 30 dni od daty uzupełnienia żądanej dokumentacji,
* art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 71 ust. 4 Pb poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji braku wniesienia w terminie sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania,
* art. 15 zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez brak wydania z urzędu zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wobec kompletności złożonej dokumentacji,
* art. 15 zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COWD-79, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez brak uwzględnienia czynności Spółki zmierzającej do uzupełnienia braków zgłoszenia z dnia 25 lutego 2020 r.
Ponadto w oparciu o art. 142 kpa zarzucił postanowieniu z dnia 11 marca 2020 r., znak: AB [...], Starosty Myślenickiego naruszenie:
• art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego czy faktycznego dla skierowanego wezwania żądania uzupełnienie zgłoszenia z dnia 25 lutego 2020 r., w tym w szczególności dla takich żądań jak wskazanie prawidłowej powierzchni użytkowej lokalu bez precyzowania dlaczego dotychczasowe obliczenia są wadliwe, czy żądanie uzgodnienia przez projektanta budynku, który to wymóg nie wynika z brzmienia art. 71 Pbjak i żądania wskazania ile osób i ile miejsc postojowych zostanie zapewnionych dla użytkowników lokali użytkowych, bez wyjaśnienia wpływu tych okoliczności na prawidłowość dokonanego zgłoszenia,
- art. 124 § 1 kpa w zw. z art. 71 poprzez brak przywołania prawidłowej podstawy żądania uzupełnienia dokumentacji zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania i błędne wskazanie w podstawie prawnej postanowienia:
- art. 71 ust. 1 pkt 1, a więc uchylonego przepisu,
-.art. 71 ust. 2 bez przywołania jednostek redakcyjnych będących podstawą żądanych
dokumentów,
- art. 71 ust. 5 poprzez przywołanie go w postanowieniu o uzupełnienie dokumentów,
gdy w istocie stanowi on podstawę dla wniesienie sprzeciwu, co wprowadziło w błąd
inwestora,
- art. 71 ust. 2 Pb poprzez skierowanie żądania uzupełnienia zgłoszenia z dnia 25 lutego
2020 r. w zakresie nie objętym wyliczeniem wskazanym przez ustawodawcę w ust. 2 powołanej regulacji.
Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem oraz umorzenie postępowania odwoławczego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Myślenickiego. :
Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania i analizie materiału dowodowego w sprawie, stwierdził co następuje.
Mając na uwadze dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, gdzie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa, każde postępowanie administracyjne z mocy prawa polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, zadaniem organu II instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej niezależnie od rozstrzygnięcia organu l instancji. Należy także wyjaśnić, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co wynika z art. 6 kpa, zatem kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa.
Jak wynika z przedłożonej dokumentacji sprawy, zmianą sposobu użytkowania są objęte dwa lokale mieszkalne na parterze parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego, które zostaną przystosowane do pełnienia funkcji gabinetu kosmetycznego (mieszkanie nr [...]) oraz sklepu (mieszkanie nr [...]). Planowana ww. zmiana użytkowania pomieszczeń nie ingeruje w konstrukcję przedmiotowego budynku wielorodzinnego, zapewnia naturalne oświetlenie oraz wentylacje grawitacyjną. Zarówno gabinet kosmetyczny, jak i sklep posiada odrębne wejście dla klientów, prowadzące bezpośrednio z zewnątrz budynku.
Ponadto należy dodać, że Inwestor przedłożył zaświadczenie z 24.02.2020 r. Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice, znak: [...], dotyczące zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości złożonej z działki [...], [...] w Myślenicach obr. [...] na lokale usługowe (akta organu l instancji, karta nr 2), w którym zaświadczono, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania pod względem funkcji zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście Myślenice nr 208/XXVI/2012 z dnia 24 października 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego póz. 5566 z 2012 r. z dnia 6.11.2012 r.) oraz zmianą uchwała nr 254/XXXI/2013 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 26 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego póz. 2228 z 19.03.2013 r. oraz zmianą uchwała nr 105/XVII/2019 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 października 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego póz. 7814 z 13.11.2019 r.). Zmiana sposobu użytkowania winna spełniać również parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określone w§4 ww. uchwały.
Przepisy Pb wprowadzają uwarunkowania i ustalenia, jakie należy spełnić, by zgłoszenie zamiaru wykonania zmian sposobu użytkowania, nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, mogło być przyjęte bez sprzeciwu.
Zgodnie z art. 71 ust 2 Pb: Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:
1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;
3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 – ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;
6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, (...).
Zgodnie z art. 71 ust. 3 Pb: W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Zgodnie z art. 71 ust. 4 Pb: Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.
Natomiast, zgodnie z art. 71 ust. 7 Pb: Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Zatem wobec powyższych ustaleń obowiązkiem organu administracji architektoniczno - budowlanej jest sprawdzenie, czy przedmiotowe zamierzenie zmiany sposobu użytkowania spełnia ww. przepisy.
Jak wynika z przedłożonych dokumentów, organ nadzoru budowlanego, w wyniku działań kontrolnych 28.05.2020 r. stwierdził, że Inwestor przystąpił do użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na parterze budynku wielorodzinnego, jako sklepu "Żabka", niezgodnie z wydaną wcześniej tj. 14.02.2020 r. decyzją pozwolenia na użytkowanie PINB znak: [...] Zgodnie z załączonym "protokołem kontroli", stwierdzono, iż lokal oznaczony na poglądowym szkicu sytuacyjnym - nr [...], użytkowany jest jako sklep ŻABKA z zapleczem socjalno - biurowym i magazynem (akta organu l instancji, karta 33-35). Zatem, stwierdzono, że w przedmiotowym lokalu nr [...] w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dokonano zmiany sposobu użytkowania, wnioskowanej w przedmiotowym zgłoszeniu. Ww. zmiana została przeprowadzona przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ l instancji, który został wyznaczony na dzień 22.06.2020 r. Należy wskazać, że kluczowym faktem w postępowaniu administracyjnym organu l instancji, zgodnie z ww. przepisami Pb jest to, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych - a nie już wykonanych. Wykonanie zmiany sposobu użytkowania mieszkania nr [...] na lokal usługowy przez Inwestora oznacza, że organ l instancji utracił kompetencje w sprawie i zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, która wskazuje na brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do istoty. Zatem, w rozpatrywanej sprawie, brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wobec powyższych okoliczności, w ocenie organu odwoławczego, zasadna jest decyzja Starosty Myślenickiego z 05.06.2020 r., umarzająca w całości postępowanie, dotyczące przedmiotowego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], [...] w M.. Wojewoda Małopolski rozpatrzył zarzuty odwołania i zażalenia, stwierdzając co następuje.
Odnosząc się do zarzutu Inwestora w zakresie braku wniesienia sprzeciwu w ustawowym terminie tj. 30 dni po dokonaniu zgłoszenia, organ II instancji wyjaśnił, iż postanowieniem organ l instancji nałożył na Inwestora, zgodnie z ww. art. 71 ust. 3 Pb obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, wyznaczając termin jego wykonania do 30.04.2020 r. Termin ten, z powodu panującej epidemii i stosownie do niej ww. wydanych ustaw uległ przesunięciu na 22.06.2020 r. Zatem, wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji przez organ l instancji jest możliwe dopiero po upływie ww. daty. W przedmiotowej sprawie, z powodu zmiany stanu faktycznego, wcześniejsze wydanie decyzji (05.06.2020 r.) przez Starostę Myślenickiego, wykonane zostało w ustawowym terminie do wniesienia sprzeciwu. Jednocześnie, przy zachowaniu ustawowego terminu, organ zgodnie z art. 105 § 1 kpa, w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego - wykonania zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] - umorzył postępowanie wnioskowanego zgłoszenia.
W odpowiedzi na zarzuty Inwestora dotyczące: niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcia w uzasadnieniu decyzji faktu uzupełnienia braków i braku zapewnienia Spółce czynnego i pełnego udziału w postępowaniu, organ II instancji stwierdził, że przedwczesna zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] w okresie otwartym do wniesienia sprzeciwu przez Starostę Myślenickiego - przystąpienie do użytkowania lokalu, przed upływem terminu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, spowodowało, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i brak było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zatem rozstrzygnięcie wydane przez organ l instancji było w ocenie organu II instancji prawidłowe.
W odpowiedzi na zarzut braku wydania z urzędu zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wobec kompletności złożonej dokumentacji, organ wskazał, że sprawa zażalenia Inwestora na odmowę wydania ww. zaświadczenia prowadzona była odrębnie pod znakiem: [...] i została już zakończona.
W odpowiedzi na zarzut braku uwzględnienia czynności Spółki zmierzającej do uzupełnienia braków zgłoszenia z dnia 25 lutego 2020 r. na postawie art. 15 zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, organ II instancji wskazał, że w piśmie z 08.05.2020 r., znak: [...] poinformowano Inwestora, że czynności dokonane w postępowaniach, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego/stanu epidemii są skuteczne. W związku z powyższym strona ma prawo do uzupełnienia braków i usunięcia nieprawidłowości przed odwołaniem stanu zagrożenia epidemicznego/stanu epidemii (akta organu l instancji, karta nr [...]). Zatem, wobec powyższego Inwestor posiadał możliwość uzupełnienia braków w zgłoszeniu w okresie stanu epidemicznego. Uzupełnienie braków nie zostało wykonane do dnia wydania decyzji.
Odnośnie zarzutu braku uzasadnienia prawnego czy faktycznego dla skierowanego wezwania żądania uzupełnienia zgłoszenia (...), w tym szczególności wskazania prawidłowej powierzchni użytkowej lokalu (...) i ile osób i miejsc postojowych zostanie zapewnionych dla użytkowników lokali użytkowych (...), organ stwierdził iż powyższe informacje są niezbędne celem sprawdzenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na zarzut braku przywołania prawidłowej postawy żądania uzupełnienia dokumentacji zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania i błędne wskazanie w podstawie prawnej postanowienia, organ II instancji wskazał, że postanowienie Starosty Myślenickiego zostało wydane prawidłowo na podstawie art. 123 kpa oraz art. 71 ust.1 pkt 1, art. 71 ust. 2, 3, 5, art. 80 ust.lpkt 1, art.81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 Pb. Zgodnie z art. 71 ust. 3 Pb: W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Ze względu całość powyższych argumentów, organ odwoławczy uznał za właściwe utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Myślenickiego z 5 czerwca 2020 r., znak: [...], umarzającą w całości postępowanie dotyczące zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], [...] w M. obr. 2, mając na względzie brzmienie art. 105 § 1 kpa - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Strona skarżąca w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła Wojewodzie Małopolskiemu:
l. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 7, 76 § l, art. 77 § l i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, iż Inwestor nie uzupełnił dokumentacji w sposób niezgodny z wymogami art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym brak uznania za nieskutecznie dokonane zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego (w poziomie parteru) na działce nr [...], [...] w M. obr. [...]
* art. 7, 76 § l, art. 77 § l i art. 80 k.p.a., polegające na pominięciu wadliwości skierowanego postanowienia o uzupełnienie braków dokonanego zgłoszenia, w zakresie w jakim oparto się na nieaktualnej podstawie prawnej, art. 71 ust. l pkt l prawa budowlanego, braku wskazania jednostek redakcyjnych art. 71 ust. 2 prawa budowlanego, czy skierowania żądania uzupełnienia zgłoszenia z dnia 25 lutego 2020 r. w zakresie nie objętym wyliczeniem wskazanym przez ustawodawcę w ust. 2 art. 71 prawa budowlanego co skutkowało nieskutecznością postanowienia z dnia 11 marca 2020r., znak: [...] i upływem terminu do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji, przed dniem wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne,
* art. 7, 76 § l, art. 77 § l i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, a to poprzez całkowite zignorowanie faktu, iż treścią zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania objęto lokale oznaczone nr [...], a stwierdzone przystąpienie do użytkowania dotyczy jedynie lokalu nr [...],
* art. 10 k.p.a. wobec braku umożliwienia wypowiedzenia się Spółce przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie braku zapewnienia Spółce czynnego i pełnego udziału w postępowaniu,
* art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania, w tym w szczególności do braku tożsamości pomiędzy zmianą sposobu użytkowania ustaloną przez organy nadzoru budowlanego w lokalach nr [...], a treścią zgłoszenia obejmującym lokale nr [...], wad prawnych postanowienia wzywającego do uzupełnienia dokumentacji zgłoszenia, w szczególności dotyczących wezwania w zakresie nieobjętym treścią art. 71 ust. 2 prawa budowlanego czy rozpatrzenia naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 71 ust. 7 pr.bud., polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do nielegalnej imany sposobu użytkowania, gdy organ nie wniósł sprzeciwu do wniesionego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, pomimo upływu 30 dni od daty uzupełnienia żądanej, uzupełnionej dokumentacji,
- z ostrożności procesowej, art. 71 ust. 7 pr.bud., polegające na błędnej wykładni, iż przystąpienie do użytkowania części lokali objętych zgłoszeniem sprawia, iż całość zgłoszenia jest bezprzedmiotowa,
- art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez brak uwzględnienia czynności Spółki zmierzającej do uzupełnienia braków zgłoszenia z dnia 25 lutego 2020r.
- art. 105 §1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji upływu terminu do wniesienia sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania,
- z ostrożności, art. 105 §1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez umorzenie całości postępowania, w sytuacji gdy stwierdzone użytkowanie obejmowało jedynie lokal mieszkalny nr l, a więc w sytuacji braku bezprzedmiotowości całego postępowania
- art. 138 §1 pkt l k.p.a. w zw. z art. 71 ust. l pkt l, ust. 2 i ust. 5 prawa budowlanego w zw. zart. 15 k.p.a. poprzez sanowanie decyzją Wojewody Małopolskiego nieprawidłowości postanowienia skierowanego do Spółki z dnia 11 marca 2020r., znak: [...], a które to postanowienie wobec formy i braku uzasadnienia należy traktować jako nieskuteczne, a co najmniej jako wykraczające poza ustawową kompetencję organów architektoniczne - budowlanych w zakresie kierowanych żądań i nie mogące być podstawą do wniesienia sprzeciwu dla dokonanego zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła na podstawie art. 145 §3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wobec skutecznie przyjętego zgłoszenia, ewentualnie na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a)/c) p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podniosła , iż kwestionowaną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 20 maja 2021 r., znak: [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 05 czerwca 2020 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie dotyczące zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], [...] w M. obr. [...] dla wnioskodawcy Firma A, kwestionując zasadność zarzutów kierowanych przez skarżąca w stosunku do postanowienia Starosty Myślenickiego z dnia 11 marca 2020r., znak: [...], którym wezwano Spółkę do uzupełnienia braków formalnych dokonanego zgłoszenia, nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach.
Skarżąca odnosząc się do uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego, ponowiła w całości zarzuty będących przedmiotem wniesionego odwołania wraz zażaleniem niesamoistnym na rozstrzygnięcia organu I instancji, które stanowią także o wadliwości decyzji organu II instancji. Na wstępie należy zauważyć, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć szereg dokumentów wymaganych art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji (ust. 3).
Stosując się do powyższych regulacji skarżąca podniosła, iż należy zakwestionować w części prawidłowość postanowienia Starosty Myślenickiego z dnia 11 marca 2020 r., którym wezwano Spółkę do uzupełnienia dokumentacji.
Na pierwszy plan należy wysunąć kwestię podstawy prawnej przywołanego wezwania. Wskazano w nim m.in. uchylony art. 71 ust. 1 pkt 1, który nie może być podstawą kierowanych żądań. Dalej wskazano na art. 71 ust. 2, nie wskazując które z punktów redakcyjnych tej jednostki są podstawą kierowanego obowiązku uzupełnienia dokumentów - brak ten nie został także doprecyzowany w uzasadnieniu postanowienia, które ograniczyło się do wskazania, iż organ oczekuje dokumentów z uwagi na ich brak nie dając wyrazu swojego stanowiska w formie szerszej co uniemożliwiło polemikę czy rozważania nad jego zasadnością. Przywołano w podstawie także art. 71 ust. 5 będący podstawą dla wniesienia sprzeciwu, który na tym etapie postępowania nie został i nie może być wniesiony.
Braki te nie tylko nie pozwoliły Spółce na odniesienie się do nieprawidłowego wezwania, wobec lakoniczności uzasadnienia czy pełnej podstawy prawnej, ale także błędnie wskazały na wniesienie sprzeciwu w oparciu o przywołany art. 71 ust. 5 pr.bud. Tak sformułowane postanowienie, a więc z naruszeniem praw wnioskodawcy co do możliwości i wyjaśnienia motywów jakimi kierował się organ nie spełnia wymogów zarówno art. 124 k.p.a. jak i art. 126 w zw. z art. 107 §3 k.p.a. i nie może pozostać w obiegu prawnym. Zgodnie z treścią przytoczonych regulacji postanowienie powinno zawierać powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne; z kolei uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. W piśmiennictwie z zakresu teorii prawa podkreśla się, że uzasadnienie spełnia następujące funkcje: a) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja/postanowienie została podjęta, b) daje podstawę kontroli poprawności decyzji/postanowienia, c) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów oraz innych podmiotów, oraz wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym, d) inne rozmaite dalsze funkcje (element wpływający na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji/postanowienia oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających) mogą wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego, e) opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji/postanowienia przez organ orzekający (J. Wróblewski, Sądowe Masowanie..., s. 306-307).
W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji/postanowienia wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 266; por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1161/84, ONSA 1984, nr 2, póz. 97; OSP 1986, z. 3, póz. 48, z glosą J. Borkowskiego i z glosą A. Jaroszyńskiego).
I tak przykładowo organ wezwał o prawidłowe wyliczenie powierzchni użytkowej nie wskazując na czym braki w tym zakresie wynikają, co uniemożliwia odniesienie się do tak kierowanego wezwania. Zwrócono się także o uzgodnienie projektanta budynku w zakresie zmiany przeznaczenia pomieszczeń, który to wymóg w żaden sposób nie wynika z treści art. 71 ust. 2 pr.bud. Niezrozumiałe są także braki w zakresie ilości miejsc postojowych czy osób pozostających w lokalach, w których ma dokonać się zmiana sposobu użytkowania. Można domyślać się, iż wynika to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże brak w tym zakresie jakiegokolwiek wyjaśnienia przez organ, zwłaszcza iż brak jest wezwania o zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które co do zasady rozstrzyga o zgodności zmiany sposobu użytkowania z zapisami planu. Zaświadczenie to nie ma potwierdzać treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w zakresie objętym zmianą sposobu użytkowania, lecz odnosić się do zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z tym planem. Gdyby chodziło wyłącznie o treść planu, to wymienione w analizowanym przepisie zaświadczenie byłoby zupełnie zbędne, brak byłoby bowiem przeszkód, aby organ administracji zbadał treść planu we własnym zakresie. Tymczasem chodzi o to, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta mają zbadać zgodność inwestycji z planem i wydać w tym przedmiocie zaświadczenie. Organ, wydający zaświadczenie, powinien więc dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt l K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. oraz jemu podobne zaświadczenia, stanowią nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego) je kreujących (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1271/11, dostępny w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem zaświadczenia jest zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części w kontekście jej zgodności z prawem miejscowym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.04.2019 r., sygn. akt: II SA Gd 849/18).
Inwestor przedmiotowe zaświadczenie przedstawił, a więc rozstrzygnięte zostało, iż inwestycja pozostaje zgodna z planem zagospodarowania. Zapewniono także odpowiednią ilość miejsc postojowych, na działkach sąsiednich celem utworzenia tam możliwości parkowania potencjalnych klientów.
Powyższe zarzuty - zdaniem skarżącej - wyraźnie wskazują, iż skierowane do Spółki wezwanie do uzupełnienia braków, nie zawierało nie tylko podstawy prawnej i uzasadnienia, ale także wykraczało poza okres art. 71 ust. 2 pr.bud. Dlatego też Spółka przedłożyła braki, które w jej ocenie, ale przede wszystkim regulacji art. 71 ust. 2 były zasadne.
Wobec uzupełnionego zgłoszenia przyjęto, za art. 15zzs ust. 7 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. póz. 374 ze zm.), że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. l, w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w ust. l, są skuteczne. Skoro zatem uzupełniono komplet dokumentacji Spółka mogła po upływie 30 dni przystąpić do zmiany sposobu użytkowania zwłaszcza, iż w piśmie Starosty Myślenickiego z dnia 08 maja pouczającego o zawieszeniu terminów nie wskazano, iż w następstwie dotychczas dokonanych uzupełnień brak jest kompletu dokumentacji. Ponadto sam organ wskazał, że dokonane czynności są skuteczne, zatem należało przyjąć, iż wobec braku kolejnego wezwania czy chociażby pisma w terminie 30 dni, że przedłożone dokumenty nie czynią zadość wezwaniu z dnia 11 marca, Spółka pozostawała w przekonaniu, iż zgłoszenie zostało przyjęte milczącą zgodą organu. Nie można zatem za Wojewodą przyjmować, iż termin na wniesienie sprzeciwu upływał dopiero 22 czerwca 2020 r., w sytuacji gdy przedłożono komplet dokumentów i od którego to dnia ewentualnie organ powinien liczyć termin na wniesienie sprzeciwu. Rolą i celem przepisów wstrzymujących bieg terminów była ochrona inwestorów przed brakiem możliwości działania na wezwanie organów, a nie umożliwienia organom administracji publicznej nierozpatrywanie wniosków zgodnie z ich treścią i przesuwanie terminów, gdy kompletny wniosek mógł zostać rozpatrzony.
Skarżąca odniosła się także do orzecznictwa ukształtowanego na gruncie art. 30 pr.bud., gdzie wskazuje się, że wydanie przez organ postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków, podczas gdy w istocie one w ogóle nie wystąpiły, nie może być potraktowane jako skuteczne, a więc powodujące przerwę biegu terminu do wydania sprzeciwu. W takiej sytuacji 30-dniowy wcześniej, a obecnie 21-dniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5, biegnie nadal pomimo wydania wskazanego wyżej postanowienia. W konsekwencji także decyzja o sprzeciwie będzie potraktowana jako wydana po terminie uprawniającym do jej wydania (por. wyrok NSA z 20.04.2011 r., II OSK 730/10, LEX nr 1081872; podobnie K. Buliriski, Sprzeciw jako odrębna instytucja..., s. 101). Skoro zatem Spółka uzupełniła braki postanowienia, w tym zakresie w jakim były one uzasadnione, brak pozytywnego rozpatrzenia wniosku, i to pomimo zawieszenia biegu terminów nie znajduje uzasadnienia. Skoro bowiem Spółka przedłożyła kompletną dokumentację, to jakkolwiek z pouczeń organu wynikało, iż terminy administracyjne są zawieszone, to nie wykluczało to po stronie organu przyjęcia, nawet po dniu wznowienia ich biegu (26 maja), iż zgłoszenie jest skuteczne, wobec jego kompletności.
Główną konkluzją powyższych zarzutów pozostaje zatem jednoznacznie fakt, iż organ postanowieniem z dnia 11 marca przekroczył zakres art. 71 ust. 2 pr.bud. co skutkowało zarówno nieskutecznością postanowienia, ale ewentualnie w przypadku braku uwzględnienia tak sformułowanego zarzutu, przedłużeniem postępowania z naruszeniem art. 12 k.p.a., co doprowadziło do wejście inwestora w unormowania regulacji ustawy CVID-19, w wyniku czego nie mógł on dokonać zgłoszenia w terminie 30 dni licząc od dnia 25 lutego 2020 r.
Niemniej należy zauważyć z ostrożności procesowej, iż zostały przedłożone wszystkie dokumenty wymagane do dokonania skutecznej zmiany sposobu użytkowania, w tym odniesienie się do powierzchni obiektów, ilości miejsc postojowych czy dostępności z drogi publicznej, a zatem organ mógł przyjąć, iż przystąpienie do użytkowania w istocie pozostaje zgodne z kompletnym wnioskiem.
Powyższe zarzuty, będące jakkolwiek powieleniem zarzutów wniesionego odwołania, zostały całkowicie pominięte przez Wojewodę Małopolskiego w swoim rozstrzygnięciu, gdzie ograniczono się do stwierdzenia, że podstawa prawna postanowienia była prawidłowa, bez jakiegokolwiek stanowiska wskazującego, iż przywołanie uchylonej podstawy prawnej czy uzasadnienie postanowienia ograniczające się do jednego zdania jest całkowicie wyczerpujące.
Wywodząc z powyższego, iż Spółka dokonała skutecznego zgłoszenia, przez co należy rozumieć przedłożenie kompletnych dokumentów i ich uzupełnienie, umorzenie przez Starostę Myślenickiego postępowania było błędne i naruszyło art. 105 §1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 7 prawa budowlanego, w sytuacji gdy kompletność zgłoszenia miała miejsce przed dniem przystąpienia do zmienionego użytkowania lokalu nr [...].
Swoim działaniem ponadto Wojewoda Małopolski niejako próbuje sanować naruszenia proceduralne jakie miały miejsce na etapie postępowania I instancyjnego w zakresie wydanego postanowienia z dnia 11 marca 2020r., znak: [...] Nawet gdyby przyjąć, iż zakres żądanych dokumentów jakie Spółka winna była uzupełnić mieścił się w granicach art. 71 ust. 2, co skutecznie zanegowano już na etapie odwołania, wydanie postanowienia z tak daleko idącymi naruszeniami nie może być akceptowane i tolerowane w ramach zasad jakimi kierować się powinien organ administracji publicznej, w tym Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego - art. 9 k.p.a.
Kolejna kwestią zdaniem skarżącej spółki całkowicie pominiętą przez Wojewodę Małopolskiego pozostaje fakt, iż treścią zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania objęto lokale oznaczone nr [...], a stwierdzone przystąpienie do użytkowania dotyczy jedynie lokalu nr [...], zgodnie z protokołem kontroli organu nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skarżonej decyzji poprzestano na stwierdzeniu, że przyjęcie zgłoszenia może dotyczyć przyszłych zamierzeń inwestycyjnych - a nie już wykonanych. Wykonanie zmiany sposobu użytkowania mieszkania nr [...] na lokal usługowy przez Inwestora oznacza, że organ I instancji utracił kompetencje w sprawie i zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego (...). W ocenie skarżącej z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § l k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury.
Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Jak wynika z powyższego decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter wyjątkowy i ma zastosowanie tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Przyjmując zatem, na okoliczność ewentualnego braku uznania argumentacji o skutecznym przyjęciu zgłoszenia Spółki z dnia 25 lutego 2020 r., należy zauważyć, iż brak jest pełnej tożsamości pomiędzy wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania, a ustaleniami organów nadzoru budowlanego dokonanych na dzień kontroli z dnia 28 maja 2020 r. I tak przedmiotem wniosku o zmianę sposobu użytkowania pozostawał jeden lokal od frontu oraz lokal wskazany na tyłach budynku mieszkalnego - zgodnie z treścią zgłoszenia i załączniku graficznym. Natomiast organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż zmiana sposobu użytkowania miała miejsce tylko w lokalu frontowym, natomiast lokal na tyłach budynku nadal użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, jako lokal mieszkalny.
Tym samym słuszna pozostaje konkluzja, iż zmiany sposobu użytkowania dokonano jedynie w części lokali objętych zgłoszeniem. Skoro tak to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w całości jeśli w jego części nadal pozostaje przedmiot oceny jakim jest zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...].
Wojewoda Małopolski nie zapewnił także Spółce możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 10 § l k.p.a.: Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ze strony organu II instancji poza wskazywaniem terminu załatwiania sprawy brak było jakiejkolwiek informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag do postępowania. Co prawda jak wynika z uzasadnienia decyzji organ II instancji nie gromadził nowego materiału dowodowego, niemniej z treści art. 10 k.p.a. nie można wyprowadzać wniosków, iż możliwość zapoznania się z aktami sprawy ogranicza się tylko do postępowań I instancyjnych czy dowodowych przed organami odwoławczymi. Z tego względu brak poinformowania Spółki o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji ograniczył jej prawo do polemiki z wydanym rozstrzygnięciem.
Działanie to powiela i pomija całkowicie fakt, iż Starosta Myślenicki także ograniczył prawo Spółki do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie I instancyjne, a który to zarzut pozostał bez rozpatrzenia na etapie postępowania odwoławczego.
W następstwie błędnych ustaleń faktycznych, w przywołanym dotychczas zakresie, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy błędnie zastosowały w sprawie dyspozycję art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 105 §1 k.p.a.
Owe regulacje mogą być stosowane tylko gdy postępowanie w całości stało się bezprzedmiotowe, bowiem dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Jak już podniesiono na etapie dotychczasowych zarzutów. Jakkolwiek w ocenie Spółki dokonane zgłoszenie było skuteczne, a w następstwie złożonych dokumentów upływ terminu do wniesienia sprzeciwu powinien został uwzględniony z datą przedłożenia kompletnej dokumentacji, a sam organ mógł w oparciu o przepisy art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, uwzględnić czynności Spółki zmierzające do uzupełnienia braków zgłoszenia z dnia 25 lutego 2020 r., to niewątpliwie umorzenie całości postępowania, w zakresie w jakim wniosek Spółki dotyczy lokalu mieszkalnego nr [...], w którym nie zmieniono sposobu użytkowania, było przedwczesne i niezgodne z regulacją art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Przesłanka bezprzedmiotowości występuje bowiem, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją można by utożsamiać zmianę sposobu użytkowania w zakresie całości dokonanego w dniu 25 lutego zgłoszenia. Natomiast w sytuacji gdy nadal pozostaje przedmiot postępowania, a więc lokal nr [...] i jego zmiana sposobu użytkowania, umorzenie postępowania w całości jest przedwczesne i nie powinno się ostać w obrocie prawnym, gdyż w tym zakresie organ zobligowany jest wydać decyzję merytoryczną.
Strona skarżąca reasumując całość podniesionych zarzutów, w świetle zdaniem skarżącej nie dającego usunąć się naruszenia prawa zarówno procesowego jak i materialnego, wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wobec skutecznie przyjętego zgłoszenia, ewentualnie na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a)/c) p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, celem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie.
W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda Małopolski wniósł za pismem z dnia 19 lipca 2021r. o oddalenie skargi w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz 3 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę skarżącą w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze w zdecydowanej większości są niezasadne. Niemniej jednak jeden z nich okazał się trafnym i na tyle istotnym, że skutkować to musiało uchyleniem zaskarżonych decyzji. Mianowicie skarżący wskazuje, iż zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania dokonane przez inwestora dotyczyło dwóch lokali mieszkalnych zlokalizowanych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego – lokalu nr [...] oraz lokalu nr [...]. Tymczasem przeprowadzona kontrola wykazała, że tylko w jednym z tych lokali doszło już do faktycznej zmiany przeznaczenia i użytkowania lokalu.
Zgodnie z art. 71 ust. 4 Pb: zgłoszenia , o którym mowa w ust 2 – tj. zmiany sposobu użytkowania, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.
Natomiast, zgodnie z art. 71 ust. 7 Pb - dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu , że zgłoszenia o jakim mowa w art. 71 ust. 4 Pb należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych art. 71 ust 7 Pb, zatem dokonanie zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, albo dokonanie faktycznej zmiany sposobu użytkowania w trakcie trwania postępowania wniesionego w oparciu o art., 71 ust 4 Pb powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 kpa.
Z pola widzenia organu umknęło jednak, że zgłoszeniem objęte były dwa lokale, zaś zmianę sposobu użytkowania stwierdzono tylko w jednym z nich. W tej sytuacji brak było podstaw do umorzenia całego postępowania, a jednie tej części postępowania, która dotyczyła tego z lokali, w którym faktycznie dokonano już zmiany sposobu użytkowania. W takim stanie rzeczy brak było podstaw do umorzenia całego postępowania, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organu – tak I jak i II instancji.
Pozostałe zarzuty strony skarżącej są w istocie powtórzeniem zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do których odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 20 maja 2021r. Wojewoda Małopolski działający jako organ II instancji, a które to argumenty organu zostały we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia wskazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela te argumenty organu , stąd też ich powtarzanie i powielanie w tym miejscu jest zbędne i niecelowe.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzając naruszenie wskazanych przepisów postępowania , sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej poniesione koszty postępowania, tj. kwotę opłaty sądowej uiszczonej od skargi.