II SA/Kr 808/25

II SA/Kr 808/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 15 ust. 1, art. 20 i art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. Ł. na uchwałę nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA – MAŁE ŻYWCZAŃSKIE" oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Kr 808/25
UZASADNIENIE
A. L. (współwłaścicielka na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej działki nr [...] o pow. 926 mkw. zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w Z. ; teren 5.MN) wniosła o stwierdzenie nieważności – uchwały nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA – MAŁE ŻYWCZAŃSKIE" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r. nr 206 poz. 1670, dalej "Plan") – w całości albo w części:
- § 3 ust. 1 pkt 6 ("budownictwo pensjonatowe") oraz pkt 7 ("apartamenty");
- § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 8 ust. 2 pkt 6 lit. b (w zakresie "budownictwa pensjonatowego", "domów wczasowych" i dopuszczenia dla budynków pensjonatowych i domów wczasowych zabudowy "zwartej w tym bliźniaczej" i realizacji tej zabudowy w granicach działki);
- § 8 ust. 2 pkt 6 lit. c i lit. f oraz ust. 2 pkt 10 (w zakresie "budynków pensjonatowych" i "domów wczasowych")
oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 2a Pb w zw. z § 3 pkt 5 rozporządzenia WT przez niejasne, wzajemnie sprzeczne i niezgodne z definicjami legalnymi sformułowanie, które nie gwarantuje pewności prawa w zakresie ustaleń co do zabudowy nieruchomości skarżącej i sąsiednich (5.MN):
a. § 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 tak definiują "budownictwo pensjonatowe" i "apartamenty", że pozwalają na dowolność interpretacji i w konsekwencji na terenach zabudowy jednorodzinnej zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c pod pozorem "pensjonatu" mogą być realizowane budynki wielorodzinne (turystyczne jako apartamenty na wynajem albo mieszkalne na stały pobyt ludzi);
b. § 8 ust. 2 pkt 6 lit. b jest sprzeczny z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c, bo ten pierwszy stanowi o budynkach wolnostojących, a ten drugi stanowi o budynkach pensjonatowych i domach wczasowych w zwartej i bliźniaczej zabudowie na kilku połączonych działkach, co stwarza możliwość realizacji zabudowy intensywnej i wielkogabarytowej;
c. w § 8 ust. 2 pkt 6 lit. b, lit. c, lit. f, pkt 8 lit. a i pkt 10 występuje niezdefiniowany "dom wczasowy", który może być dowolnie interpretowany i w konsekwencji pod pozorem "domu wczasowego" mogą powstawać budynki zawierające "apartamenty" na terenie rozproszonej zabudowy jednorodzinnej;
2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 1, pkt 4, pkt 9 i pkt 11-13, art. 20 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 u.p.z.p. przez brak publicznego udostępnienia studium podczas postępowania planistycznego wbrew zasadzie jawności i prawu składania uwag;
3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.:
a. § 8 ust. 2 pkt 6 lit. b dopuszcza nowe budownictwo pensjonatowe i domy wczasowe w zabudowie zwartej w tym bliźniaczej, a także w granicach działki, a tymczasem studium dla strefy peryferyjnej OP1 ustala standardy dla nowej zabudowy (niewielkie gabaryty, intensywność zabudowy netto nie większa niż 0,3 a 0,35 w przypadkach szczególnych; utrzymanie otwarć widokowych na Tatry/Pasmo Gubałowskie);
b. brak precyzyjnej definicji zabudowy pensjonatowej, wprowadzenie wadliwej definicji budynków zawierających "apartamenty" oraz wprowadzenie niezdefiniowanego pojęcia "domów wczasowych" (brak określenia, że budynki te mogą spełniać funkcje wyłącznie dla okresowego pobytu ludzi oraz zawierać lokale, które nie mogą stanowić samodzielnych lokali mieszkalnych) prowadzi do utożsamiania tych różnych rodzajów zabudowy i w konsekwencji do realizacji na terenach zabudowy jednorodzinnej budownictwa wielorodzinnego oraz zawierającego apartamenty na wynajem (samodzielne lokale mieszkalne na pobyt stały), co narusza ustalenia studium dla strefy peryferyjnej OP1 (wyłącznie zabudowa jednorodzinna oraz pensjonatowa niewielkich gabarytów z utrzymaniem zachowanych otwarć widokowych).
W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W szczególności wskazała, że studium nigdy nie zostało publicznie udostępnione (BIP, strony www, w trakcie procedury planistycznej), zaś w bezpośrednim sąsiedztwie na terenie zabudowy jednorodzinnej może być realizowana zabudowa uciążliwa (budownictwo wielorodzinne, obiekty apartamentowe oraz pensjonatowe w zabudowie zwartej i intensywnej), która obniża wartość nieruchomości i przesłania otwarcia widokowe. Na podstawie nieprecyzyjnego i sprzecznego (wewnętrznie i ze studium) planu miejscowego wydano już pozwolenie na budowę. Na działkach graniczących od strony południowej ma powstać inwestycja deweloperska składająca się z czerech budynków określanych w projekcie jedynie dla pozoru jako pensjonatowe, ale w istocie stanowiących budynki wielorodzinne zawierające apartamenty oraz lokale mieszkalne na stały pobyt ludzi (3 budynki w zabudowie zwartej w granicach działek; 2 budynki w zabudowie zwartej zasłaniają otwarcie widokowe na Tatry). Co do definicji "budownictwa pensjonatowego" (obiekty posiadające co najmniej 7 pokoi na wynajem, świadczące dla swoich klientów całodzienne wyżywienie) skarżąca podniosła, że z przepisów Pb i rozporządzenia WT wynika, że pensjonat jest budynkiem usługowym (a nie mieszkalnym), jest przeznaczony do okresowego pobytu ludzi (a nie stałego pobytu i stałego zamieszkania) i nie może zawierać samodzielnych lokali mieszkalnych, toteż w pensjonacie nie może być "apartamentu" (§ 3 ust. 1 pkt 7). Plan miejscowy wbrew Zasadom Techniki Prawodawczej nie posługuje się więc określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw. Nie sposób zweryfikować na podstawie projektu budowlanego, czy właściciel obiektu będzie świadczył całodzienne wyżywienie, czy też nie. W praktyce inwestorzy wskazują, że wyżywienie będzie świadczone w postaci cateringu, co jest nieweryfikowalne. Definicja "apartamentów" odpowiada definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego, zaś plan miejscowy nie zawiera żadnych ustaleń odnośnie do zabudowy w postaci "apartamentów". Plan miejscowy i przepisy Pb nie definiują "domu wczasowego", co przy definicji "apartamentów" jako samodzielnych lokali mieszkalnych w budynkach hotelarskich, pozwala na dowolną interpretację tych pojęć i realizację budynków zawierających apartamenty (samodzielne lokale mieszkalne) na terenie rozproszonej zabudowy jednorodzinnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o oddalenie skargi, eksponując przy tym konieczność uwzględnienia upływu czasu od uchwalenia planu miejscowego (prawie 14 lat).
Definicja "budownictwa pensjonatowego" jest tożsama z ustawową (art. 36 pkt 3 ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych) i ma charakter porządkowy. Funkcjonalna całość obiektu pensjonatowego została zdefiniowana w akcie wyższego rzędu. Ustawodawca uznał, że przepisy obowiązujące w dniu uchwalenia planu miejscowego (lp. 1 w załączniku nr 2 do rozporządzenia w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie) zbyt mało precyzyjnie odnosiły się do kwestii wyodrębniania lokalu mieszkalnego w pensjonatach i dlatego zgodnie z obecnym brzmieniem pensjonat to "obiekt stanowiący odrębny budynek lub wydzieloną część budynku stanowiącą funkcjonalnie całość, lub zespół budynków", więc budynek pensjonatowy nie może funkcjonować jako odrębne mieszkanie. Plan miejscowy nie może zakazywać realizowania apartamentu w pensjonacie, skoro rozporządzenie warunkuje uzyskanie kategorii pięciogwiazdkowej posiadaniem jednostki apartamentowej. Jeżeli budynek pensjonatowy użytkowany jest jako wielorodzinny, to nie można mówić o celach pensjonatowych. Rozporządzenie wprowadza dla pensjonatów wymóg funkcjonalnej całości, co wyklucza wynajem poszczególnych części budynku pensjonatowego jako niezależnych jednostek mieszkalnych lub użytkowych. Polskie prawo nie definiuje "apartamentów", więc plan miejscowy wprowadza definicję, która ze względu na węższe niż w potocznym języku znaczenie, odnosi się w sposób niebudzący wątpliwości do usług hotelarskich.
Słownik języka polskiego wymienia "dom wypoczynkowy" jako synonim "domu wczasowego". Domy wypoczynkowe i pensjonaty mają inną niż budynki mieszkalne kategoryzację. Ustawodawca nie przewidział definicji "domu wczasowego", ale organ uchwałodawczy nie mógł zignorować istnienia od blisko 80 lat domów wczasowych (powszechnie budowanych dawniej przez zakłady pracy jako własna baza wypoczynkowa dla pracowników). Pojęcie domu wczasowego nie zostało wprowadzone przez plan miejscowy, gdyż w rzeczywistości funkcjonowało ono już długo przed jego uchwaleniem. Współcześnie dom wczasowy ma charakter ośrodka wypoczynkowego oferującego kompleksową ofertę rekreacyjną i usług dodatkowych, np. aktywności sportowe, animacje, czy imprezy tematyczne. O ile pensjonat i hotel zazwyczaj świadczą usługi noclegowe w większym stopniu, to dom wczasowy koncentruje się na zapewnieniu pełnego wypoczynku, w tym atrakcji i usług rekreacyjnych.
Jeśli chodzi o publikację studium, to bezzasadny jest zarzut braku zastosowania współczesnych technologii elektronicznych do dokumentów planistycznych sporządzonych w przeszłości. Z wprowadzonego w 2020 r. (wiele lat pod uchwaleniu w 1999 r. studium sporządzonego techniką ręczną) obowiązku utworzenia i udostępnienia zbioru danych przestrzennych organ wykonawczy wywiązał się, podobnie jak z obowiązku udostępniania na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.z.p.
Kierunkiem zagospodarowania przestrzennego obszaru OP1 jest utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz obsługi turystyki, z ograniczeniem funkcji zagrodowej (§ 12 ust. 4 pkt 1 studium). Teren 5.MN (w tym działka skarżącej) nie są położone na terenie "podwyższonej ochrony wartości kulturowych" (§ 12 ust. 4 pkt 2 studium). W terenie 5.MN oznaczono trzy obiekty o cechach zabytkowych (dla dwóch wyznaczono dodatkowo strefy ochrony konserwatorskiej). § 8 ust. 2 pkt 6 lit. c i lit. f planu miejscowego wypełnia standard stosowania niewielkich gabarytów zabudowy (§ 12 ust. 5 studium), zaś § 8 ust. 2 pkt 6 lit. d, e, g, h , j, k oraz l planu miejscowego wypełnia standard preferowania form architektury regionalnej nawiązujących do tradycji Podtatrza. W ustalonych dla obszaru OS1 oraz OP1 kierunkach zagospodarowania przestrzennego wskaźniki urbanistyczne podano wyłącznie dla nowej zabudowy lokalizowanej na wolnych działkach, nie odnosząc się do terenów zabudowanych – kwestia ta była już sądownie rozstrzygana (II SA/Kr 1476/15). § 8 ust. 2 pkt 6 lit. b rozszerza § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c w zakresie realizacji zabudowy zwartej i bliźniaczej – studium nie rozstrzyga, w której strefie ma być realizowana zabudowa wolnostojąca, zwarta, bliźniacza oraz w granicy działek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga nie okazała się być zasadna.
Tytułem uwag wstępnych należy wskazać, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, zmieniono treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma norma art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 446 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarżąca przed wniesieniem skargi skierowała za pismem do Rady Miasta Zakopane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa /k.26 akt sąd/, które nie odniosło skutku.
Co się tyczy interesu prawnego, skarżąca wywodzi go z faktu bycia współwłaścicielką nieruchomości składającej się z działki nr ew. [...] o pow. 926 m2 płożonej w Z. , przy ul. [...], na terenie ujętym w Planie jako 5.MN. Najistotniejszym jest, że w bezpośrednim sąsiedztwie Jej nieruchomości znajdują się działki, gdzie realizowana zabudowa wedle twierdzeń skarżącej narusza Jej prawo własności. To naruszenie polegać ma na tym, że Plan przez swoje zapisy, sprzeczne z ustaleniami Studium, nieprecyzyjne i sprzeczne wewnętrznie pozwala na sytuację inwestycyjną, która prowadzi do:
1/ pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości przez realizację zabudowy uciążliwej ( art. 140 i 144 k.c.)
2/ obniżenia wartości rynkowej nieruchomości;
3/ zasłonięcia otwarć widokowych na Tatry, niezgodnie z ustaleniami Studium.
Skarżąca w związku z tym powiada, że na rzecz A. Spółki z o.o. w W. Starosta Tatrzański wydał w dniu 31.01.2025r., znak [...] decyzję o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę /k. 27 akt sąd./. Inwestycja, która ma powstać, to 4 budynki pensjonatowe zawierające apartamenty i lokale; przy czym 3 budynki mają być zrealizowane w zabudowie zwartej w granicach działek, w tym dwa z nich – zaprojektowano od strony południowej działki skarżącej, co zasłoni otwarcie widokowe na Tatry z nieruchomości skarżącej. Co więcej, skarżąca twierdzi, że w istocie będą to budynki wielorodzinne.
Sąd uznał, że kwestia rodzaju zabudowy na sąsiedniej działce przez pryzmat zapisów planistycznych może być podstawą do wnoszenia skargi na Plan, który na taką zabudowę zezwala.
Natomiast kwestia otwarć widokowych w rozumieniu tzw. indywidualnego "prawa widoku" w ocenie Sądu nie przekłada się na rozwiązania planistyczne w sprawie ( o czym będzie jeszcze mowa ). Z kolei problematyka obniżenia wartości nieruchomości w ogóle nie jest kwestią naruszenia interesu prawnego, tylko faktycznego; ponadto problem obniżenia wartości nieruchomości z powodu ewentualnych zmian w sposobie korzystania w związku z rozwiązaniami planistycznymi z niej zyskał uregulowanie w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z tego względu tylko pierwszy element zadecydował o pozytywnej ocenie względem istnienia interesu prawnego, przy czym wyraźnie wskazać trzeba, że wszystkie uwagi krytyczne skargi dotyczą zabudowy sąsiedniej i nie dotyczą działki skarżącej.
W dalszej kolejności dostrzec trzeba, że skarżąca w skardze zarzuca naruszenie trybu ( procedury) uchwalenia Planu poprzez brak publicznego udostępnienia Studium ( przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane Nr XV/140/99 z 15.12.1999r.).
Zauważyć należy, że dokumentacja planistyczna zawiera zarówno wypis z tekstu Studium, jak i wyrys z rysunku Studium w zakresie objętym Planem. Oznacza to, że każdy mógł się zapoznać z tymi dokumentami. Podkreślenia wymaga, że na czas procedowania i uchwalenia Planu ( 20.04.2011r.) nie było jeszcze obowiązku cyfrowego udostępniania dokumentów planistycznych. Obowiązek publikowania ich w formie cyfrowej wprowadziła ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.782), która w art. 5 wskazała m.in.:
Art. 5. W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) po rozdziale 5 dodaje się rozdział 5a w brzmieniu:
Rozdział 5a Zbiory danych przestrzennych
Art. 67a. 1. Organy właściwe do sporządzania projektów aktów, o których mowa w ust. 2, tworzą oraz prowadzą, w tym aktualizują i udostępniają, zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 177 i 284), zwane dalej "zbiorami".
2. Zbiory obejmują dane przestrzenne tworzone dla następujących aktów:
1) planów zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym planów zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego;
2) ramowych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego;
3) studiów;
4) planów miejscowych
Zgodnie z ust. 3 pkt 3 jedną ze składowych danych przestrzennych jest część graficzna aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Ustawa wskazywała też termin utworzenia poszczególnych zbiorów danych, który w przypadku studium przypadał na 31.10.2022r. Tak czy inaczej obowiązki powyższe powstały w kilkanaście lat po uchwaleniu Planu.
Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.09.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. nr 164, poz. 1587), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Jak to już wskazano, takie dane projekt rysunku planu zawierał.
Niezależnie od tego zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j., dalej "u.p.z.p.") każdy ma prawo wglądu do planu ogólnego lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów i nie ma powodu do twierdzenia, że organy Gminy Zakopane czyniły przeszkody w ich uzyskaniu.
Idąc dalej: trzeba wskazać, co bardzo istotne, że uchwała nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA – MAŁE ŻYWCZAŃSKIE" była już czterokrotnie przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w sprawach II SA/Kr 1458/11, II SA/Kr 554/15, II SA/Kr 1476/15, II SA/Kr 202/24 – w różnych aspektach i z różnym skutkiem.
Natomiast w kwestii dopełnienia procedury ocena Sądu w tych sprawach zawsze była tożsama. W drugiej w kolejności sprawie II SA/Kr 554/15 Sąd wskazał: "Na wstępie należy wskazać, że przedmiotowy plan miejscowy był przedmiotem rozpoznania przez WSA w Krakowie i prawomocnym wyrokiem z 28 listopada 2011 r. Sąd badając zachowanie procedury planistycznej w związku z jego uchwaleniem ustalił, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., tylko istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Ta okoliczność nie pozostaje bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy ,ponieważ stosownie do treści art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za prawidłowe, względnie błędne Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś to, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać należy, iż przepis art. 153 ww. ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane ( por. wyrok 30 12. 2014 r., sygn. akt VII Sa/Wa 912/14) .Kierując się powyższym, WSA w Krakowie w wyroku z 28. 11. 2011 r. uznawał, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu istotnym. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że procedura uchwalania przedmiotowego planu miejscowego została dochowana".
Dodać należy, że procedura ta w sprawie II SA/Kr 1458/11, do której powyższym cytatem odnosi się Sąd w sprawie II SA/Kr 554/15 – została bardzo drobiazgowo i szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu. W efekcie jest oczywistym, że w sprawie II SA/Kr 202/24 Sąd w kwestii procedury konkludował, że na gruncie tejże sprawy, w związku z uprzednim już zweryfikowaniem prawidłowości przeprowadzonej procedury sporządzania planu miejscowego, Sąd nie badał po raz kolejny tej procedury.
Podobne stanowisko wyraża Sąd w sprawie niniejszej.
W kontekście natomiast wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości.
Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej też jako "u.p.z.p.), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w u.p.z.p. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.
Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 u.p.z.p.). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.
W tym miejscu trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Podobnie w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały..
W kontekście art. 20 ust. 1 u.p.z.p., należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 130, poz. 871) zmieniono brzmienie art. 20 ust. 1, przy czym zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe
Na gruncie niniejszej sprawy uchwała o przystąpieniu została podjęta w dniu 31 lipca 2008 roku (por. uchwała Nr XXVII/347/2008 Rady Miasta Zakopanego z dnia 31 lipca 2008 r.), w związku z czym zastosowanie ma art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zacytowanym powyżej brzmieniu pierwotnym. Z przytoczonych powyżej przepisów (art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, że treść planu miejscowego jest determinowana zapisami studium. Plan miejscowy musi być bowiem zgodny ze studium.
Jak wynika zatem z treści uchwały Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 roku w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane (dalej "Studium"), nieruchomość Skarżącej składająca się z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z. , położona jest w strefie peryferyjnej o dominującej funkcji mieszkaniowo usługowej – obszary zabudowy oznaczonej symbolem OP1; podobnie jest, jak chodzi o nieruchomości sąsiednie.
Sporne w ocenie skarżącej zagadnienie dotyczy zarzutu niezgodności Planu ze Studium w zakresie jego wytycznych dla strefy OP1, w kontekście zamierzonej zabudowy na działkach sąsiednich.
W ocenie skarżącej ustalenia Studium nie dopuszczają w tej strefie zabudowy w postaci pensjonatów, apartamentowców czy domów wczasowych w zabudowie zwartej, w tym bliźniaczej, gdy nie uwzględnia to uwarunkowań krajobrazowych i kulturowych. Ponadto plan miejscowy dopuszczając zabudowę, która zasłania widoki, nie uwzględnia ustaleń Studium dotyczących ochrony obszarów widokowych i ekspozycji panoramy Tatr.
Na wstępie wymaga zaznaczenia, że w § 4 Studium, gdzie wskazuje się na główny cel rozwoju Zakopanego, na równi z zapewnieniem przyjaznych warunków życia i rozwoju społeczności lokalnej, wymienia się utrzymanie i rozwinięcie Zakopanego jako ośrodka turystyczno – wypoczynkowego i ośrodka sportu amatorskiego. Co więcej, jako główną funkcję ekonomiczną - uznaje się funkcję turystyczno – wypoczynkową (§ 5), a wymieniony na pierwszym miejscu jeden z podstawowych kierunków rozwoju Zakopanego to ochrona i wzbogacenie wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz rozwijanie urządzeń obsługi turystów – jako warunek podniesienia atrakcyjności miasta dla turystyki i wypoczynku (§ 6 pkt 1).
Przechodząc do strefy OP - zgodnie z zapisami § 12 studium (por. s. 16 studium – akta planistyczne – oznaczone jako Tom I z I) strefa OP – peryferyjna pełni funkcję mieszkaniową z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej i obsługi turystyki. Polityka przestrzenna w strefie OP polega na porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażenia zespołów zabudowy, głównie w zakresie mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, usług podstawowych związanych z mieszkalnictwem, a także na uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące (zieleń, komunikacyjna, infrastruktura techniczna).
W związku ze wskazaniem na obsługę turystyki, w strefie OP dozwolone są budynki obsługi turystycznej, a więc m.in. budownictwo pensjonatowe.
W obrębie strefy OP wyróżniono ogółem 7 różnych obszarów od OP1 do OP7 (por. 12 § ust. 3 studium). Nieruchomość Skarżącej znajduje się w obszarze OP1 – "Krzeptówki".
Zgodnie z zapisami § 12 ust. 4 studium:
Ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OP1 - "Krzeptówki", o którym mowa w ust. 3 pkt 1
1) utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz obsługi turystyki, z ograniczeniem funkcji zagrodowej,
2) ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień; ochrona obiektów obejmuje przeprowadzanie remontów modernizacyjnych, z ewentualnymi zmianami funkcji obiektów oraz dostosowaniem standardów użytkowych i wyposażenia tych obiektów do współczesnych potrzeb, a w szczególności:
a) na terenie "podwyższonej ochrony wartości kulturowych" ("A") – konserwowanie i rewaloryzowanie pozostałości dawnej wsi podhalańskiej oraz innych elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych,
b) na pozostałym terenie - utrzymanie charakteru krajobrazu tradycyjnego
3) korygowanie, przy remontach modernizacyjnych formy architektonicznej obiektów trwałych dysharmonijnych z otoczeniem, poprawa ich detalu i kolorystyki,
4) eliminowanie (prowadzące do odzyskiwania wolnych terenów i obiektów):
a) zagospodarowania terenu kolidującego w sposób istotny z funkcjami strefy bądź z generalnymi dyspozycjami studium dotyczącymi zagospodarowania strefy (dotyczy to w szczególności zagospodarowania otoczenia cieków, innego niż zagospodarowanie zielenią),
b) zabudowy, która straciła wartość techniczną i użytkową, a nie przedstawia wartości kulturowych, zwłaszcza w otoczeniu cieków,
c) obiektów tymczasowych, zwłaszcza dysharmonijnych z otoczeniem, bądź blokujących tereny cenne z punktu widzenia możliwości ich efektywniejszego wykorzystania,
d) w obiektach istniejących, funkcji kolidujących w sposób istotny z funkcjami strefy i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne,
5) wprowadzanie - na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (zabudowy pensjonatowej), przy zachowaniu następujących standardów
a) preferowania form architektury regionalnej, nawiązujących do tradycji Podtatrza,
b) stosowania niewielkich gabarytów zabudowy,
c) kształtowania brył budynków w układzie horyzontalnym,
d) intensywność zabudowy netto, tj. stosunek powierzchni całkowitej budynków (rozumianej jak w §10 ust. 4 pkt 7 lit. d) do powierzchni obszaru zainwestowania, nie powinna być większa niż 0,3 (0,35 w przypadkach szczególnych),
6) w zagospodarowaniu wolnych działek - utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie,
7) rezerwowanie - wskazanych w studium nowych, wolnych terenów nadających się do zabudowy - głównie na cele związane z modernizacją i porządkowaniem miasta, z zachowaniem zasad określonych w § 6 pkt 6,
8) odpowiednie kształtowanie zielem w otoczeniu zabudowy z udziałem zadrzewień i zakrzewień, ze szczególnym uwzględnieniem obiektów o wysokich wartościach kulturowych, w celu wyeksponowania tych obiektów,
9) wprowadzanie i utrzymywanie zieleni w otoczeniu cieków, z ewentualnymi pieszymi ciągami spacerowymi,
10) wprowadzanie zieleni osłonowej przy obiektach dysharmonijnych z otoczeniem, zwłaszcza w rejonach otwarć widokowych,
11) wyposażenie obszarów strefy w niezbędne urządzenia z zakresu komunikacji, w tym:
a) uzupełnienie sieci ulicznej, głównie w zakresie ulic lokalnych i dojazdowych, z zachowaniem wymaganych parametrów,
b) modernizacja i uzupełnianie urządzenia ulic (poszerzanie jezdni, urządzanie chodników, wprowadzanie zieleni towarzyszącej),
12) uzupełnianie istniejących braków w zakresie wyposażenia terenów i obiektów w komunalną infrastrukturę techniczną, w tym w szczególności podłączenie do miejskiego systemu odprowadzania i oczyszczania ścieków terenów dotychczas nieskanalizowanych.
Analiza wskazanych zapisów Studium prowadzi do wniosku, że na tym obszarze zasadniczym i dominującym jest kierunek zagospodarowania, który przewiduje rozwijanie funkcji mieszkaniowej, oraz związanej z obsługą ruchu turystycznego, a więc co do zasady zabudowy tych terenów. A zatem w ocenie Sądu nie jest sprzeczne ze Studium wprowadzenie na tym terenie zabudowy pensjonatowej, w tym zawierającej apartamenty dla turystów, czy domów wczasowych. Wszystko to mieści się w ramach wspomnianej obsługi ruchu turystycznego. Studium, co powyżej przytoczono, wręcz powiada, że ustala dla strefy OP1 wprowadzanie - na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (zabudowy pensjonatowej), przy zachowaniu następujących standardów
a) preferowania form architektury regionalnej, nawiązujących do tradycji Podtatrza,
b) stosowania niewielkich gabarytów zabudowy,
c) kształtowania brył budynków w układzie horyzontalnym,
d) intensywność zabudowy netto, tj. stosunek powierzchni całkowitej budynków (rozumianej jak w §10 ust. 4 pkt 7 lit. d) do powierzchni obszaru zainwestowania, nie powinna być większa niż 0,3 (0,35 w przypadkach szczególnych).
Z powyższego nie wynika także, że wszystkie nowe obiekty mają być nawiązaniem do architektury regionalnej, gdyż jest to tylko preferencja. Niemniej dla właściwego opowiadania się inwestorów za tą preferencją ustalono w Planie § 8 ust. 2 pkt 6 lit. d,e,g,h,j,k,l, gdzie wskazano zasady realizacji nowych budynków w terenach zabudowy jednorodzinnej, w tym 5.MN, odnośnie budynków jednorodzinnych, pensjonatowych, usługowych ( włączając odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę), w tym co do sposobu realizacji dachów czy nawiązania elewacją do tradycji lokalnych).
Co do niewielkich gabarytów zabudowy, to oczywiście Studium pozostawiło tę kwestię do ustalenia w ramach Planu. Plan wspomniany standard wprowadził w § 8 ust. 2 pkt 6 lit. c i f, zgodnie z którym w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym oznaczonych symbolem 5.MN ( obejmujących działkę skarżącej):
- kubatura nadziemna budynku pensjonatowego, domu wczasowego i budynków realizujących usługi komercyjne jako wynajem pokoi dla turystów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych ograniczona została do 3000 m3 ( w jednorodzinnych – do 1500 m3);
-wysokość budynków pensjonatowych, domów wczasowych oraz budynków realizujących usługi komercyjne jako wynajem pokoi dla turystów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych nie może przekroczyć 13 m ( dla jednorodzinnych – 11m, w terenie 10.MN – 16 m).
Co się tyczy wskaźnika intensywności, określonego w Studium, (wskazanego wyżej pod lit."d") – to na ten temat wypowiedział się tutejszy Sąd w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 23 września 2016r. sygn. akt II SA/Kr 1476/15 w sprawie, gdzie badał ten sam Plan oraz między innymi strefę OP1 w Studium – jak niżej: "Przechodząc bezpośrednio do zagadnień dotyczących uchwalania prawa miejscowego, w kontrolowanym przypadku prawodawca lokalny pominął element opisowy własnego aktu polityki administracyjnej nieprzewidziany przez ustawę i co więcej: zastrzeżony wyraźnie w ustawie dla materii aktu prawa miejscowego. W związku z powyższym, Sąd wyjątkowo, mając na uwadze podniesioną powyżej specyfikę kontrolowanej sprawy/zgodność z prawem przedmiotowego planu w myśl postanowień art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że w tym przypadku nie można mówić o niezgodności miejscowego planu ze Studium i istotnym naruszeniu zasady sporządzania planu, gdyż eksponowany jako wzorzec kontroli element opisowy aktu w postaci wskaźnika intensywności zabudowy zawarty w akcie polityki/Studium - został wprowadzony w sposób wyraźnie sprzeczny z prawem, stanowiąc przy tym zarazem treść, której zgodnie z prawem nie powinno być w Studium i która nie powinna stanowić wzorca dla norm planu.
W związku z tym trudno wymagać, aby zastosowanie tej ww. zasady materialnej o zgodności planu miejscowego ze Studium, polegało na wprowadzeniu zgodności z wypowiedzią aktu polityki nieprzewidzianą przez prawo i zarazem jednoznacznie zarezerwowaną dla aktu prawa miejscowego. W konsekwencji mamy do czynienia z sytuacją, w której Studium poprzez wprowadzenie przedmiotowego wskaźnika faktycznie i prawnie przez instytucję/zasadę związania planu przez studium kształtuje sytuację prawną podmiotów posiadających kwalifikowany tytuł prawny do nieruchomości objętych przedmiotowym planem. Jednocześnie, niezależnie od tego, że zdaniem składu orzekającego w tym wyjątkowym nietypowym przypadku rada gminy miała kompetencje do pominięcia tego ww. wskaźnika w rozstrzygnięciach planu, Sąd jako działający na podstawie konstytucji i ustaw, przy badaniu legalności działania organu prawotwórczego według wzorca, czy plan jest zgodny ze studium (skoro postanowienia studium są wiążące dla planu) ma prawo ocenić legalność wzorca (tekst jedn.: Studium) zakresie normatywnym, a więc odchodzącym od materii właściwej aktowi polityki administracyjnej jaką jest Studium. Trzeba zarazem zauważyć, że Sąd dokonuje tej oceny jedynie na potrzeby kontrolowanej sprawy, co zarazem powoduje, że ocena prawna Sądu mieści się w granicach kontrolowanej sprawy. (...)Sąd nie podziela jednak zdania strony skarżącej, że w sprawie istnieje kwalifikowana prawem niezgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeni skutkująca stwierdzeniem nieważności przedmiotowego planu miejscowego całości. W ocenie Sądu, wypowiedzi Studium w przedmiocie wskaźnika intensywności zabudowy nie stanowią wzorca, który powinien być brany pod uwagę przy badaniu zgodności planu ze studium, gdyż ta wypowiedź jednoznacznie wychodzi poza zakres upoważnienia do uchwalania Studium. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że ustalone w studium Kierunki zagospodarowania przestrzennego dla obszaru OS1 "Zamoyskiego - Kościeliska" oraz obszaru OP1 "Krzeptówki" w zakresie wskaźników urbanistycznych dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów odnoszą się wyłącznie do: "nowej zabudowy" wprowadzanej na "wolnych działkach". Zapisy studium odnoszą się zatem do standardów, jakie należy stosować przy lokalizacji tzw. zabudowy plombowej w obszarach już zainwestowanych, lub zabudowy lokalizowanej na wyznaczonych na rysunku studium "nowych terenach budowlanych". A zatem, obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Zakopane nie ustala żadnych wskaźników urbanistycznych dla terenów zabudowanych, które w wypadku obszaru objętego planem Strążyska - Małe Żywczańskie obejmują większość przeznaczonych do zabudowy terenów. Nie bez znaczenia dla sprawy w jej okolicznościach prawnych i faktycznych jest fakt, że jak podaje organ, a co uprawdopodabnia dokumentacja sprawy, z ogólnej powierzchni terenów przeznaczonych w planie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynoszącej 40.91 ha, łączna powierzchnia występujących w ich obrębie pojedynczych wolnych i niezabudowanych działek wynosi 2,71 ha, co stanowi zaledwie 6,6% z ogólnej powierzchni terenów przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że nie ma racji Strona skarżąca, iż można uznać, że organ planistyczny uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dokonał modyfikacji dopuszczalnej powierzchni zabudowy, zmieniając w sposób istotny ustalenia dokonane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego, gdyż do wprowadzenia tych treści w postaci wskaźnika intensywności zabudowy do postanowień Studium/wzorca organ uchwałodawczy bezsprzecznie i oczywiście nie posiadał kompetencji. Kwestie te były bezsprzecznie objęte materią aktu planu miejscowego/aktu prawa miejscowego.
Przywołaną argumentację Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pełni podziela i uznaje za własną.
Co się tyczy ochrony historycznej struktury przestrzennej, działka nr [...], jak i całość terenów 5.MN – nie są położone w Studium na terenie "podwyższonej ochrony wartości kulturowych ("A"). Niezależnie od tego - należy dodać, że w terenie 5.MN oznaczono 3 obiekty o cechach zabytkowych, w tym dla dwóch wyznaczono dodatkowo strefy ochrony konserwatorskiej.
W kwestii otwarć widokowych – skarżaca wskazuje w skardze, że dwa budynki projektowane na działce sąsiedniej od strony południowej ("C i D") w zabudowie zwartej – zasłaniać będą otwarcie widokowe na Tatry z nieruchomości skarżącej i w tym upatruje niezgodność Planu ze Studium.
W § 9 Studium rozwija podstawowe kierunki ochrony krajobrazu jako:
1/ utrzymanie dalekich otwarć widokowych z pozatatrzańskiej części miasta na Tatry oraz z terenów Kotliny Zakopiańskiej na Pasmo Gubałowskie w drodze:
a/ utrzymania dotychczas zachowanych terenów otwartych, zwłaszcza nie zabudowanych i niezalesionych wzniesień - w pasie "u podnóża Tatr" z dominującymi widokami na Pasmo Gubałowskie i kameralnymi wycinkowymi widokami na Tatry, - w pasie wzniesień w Kotlinie Zakopiańskiej, z szerszymi ( jak np. z Bachledzkiego czy Olczańskiego Woerchu) bądź bardziej kameralnymi ( np. z Lipek) otwarciami widokowymi na Tatry i Pasmo Gubałowskie, - w pasie terenów na grzbiecie i południowych stokach Gubałówki z szerokimi panoramami Tatr;
b/ utrzymania dotychczas zachowanych otwarć widokowych z terenów zabudowanych na Tatry i Pasmo Gubałowskie; dotyczy to przede wszystkim otwarć widokowych z Równi Krupowej a także z niektórych ciągów ulicznych.
Dalsza część § 9 Studium poświęcona jest m.in. utrzymaniu bliskich otwarć widokowych, w drodze przywracania walorów krajobrazów naturalnych na obrzeżach terenów otwartych i przywracania krajobrazu kulturowego w obrębie terenów zabudowanych, ale także kształtowania harmonijnego krajobrazu współczesnego w drodze umiejętnego wkomponowywania nowej zabudowy w środowisko naturalne i kulturowe.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że skarżąca nie wskazuje, jaki przepis Planu powoduje sprzeczność ze Studium w tym zakresie. Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że § 12 ust. 4 pkt 6 Studium mówi o utrzymaniu dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry, co definiowane jest w § 9 Studium. Tamże, przy określaniu "dalekich otwarć widokowych" wskazuje się na takież otwarcia z pozatatrzańskiej części miasta na Tatry w drodze utrzymania dotychczas zachowanych terenów otwartych, zwłaszcza niezabudowanych i niezalesionych wzniesień w pasie "u podnóża Tatr". Lektura Studium w tym zakresie wskazuje że nie chodzi tutaj o zagwarantowanie każdej działce zabudowanej niezakłóconego widoku, ale o zachowanie historycznie ukształtowanych otwartych przestrzeni widokowych, bliższych i dalszych. Zauważyć należy, że dalsze to właśnie owe "dalekie otwarcia widokowe", a bliższe dotyczą zachowania struktury i kompozycji krajobrazu kulturowego w obrębie terenów zabudowanych, przy czym wprowadzenie nowych elementów kompozycyjnych ma wiązać w całość krajobraz całego zespołu. Stąd też Sąd nie dostrzega sprzeczności ze Studium rozwiązań planistycznych, a zarzut skarżącej traktuje w kategoriach zarzutu w sferze przyszłych faktów ( w związku z projektowaną inwestycją sąsiednią), a nie prawa.
Końcowo należy jeszcze wskazać, że w materiałach planistycznych, w prognozie oddziaływania na środowisko zauważono /T.III-1, str. 64/, że o ile projekt planu realizuje ochronę terenów zielonych przedstawiających większą wartość przyrodniczą, to "zdecydowanie brak jest argumentów prawnych do ochrony w istniejących terenach zabudowanych miejsc widokowych przez odmowę możliwości uzupełnienia istniejącej zabudowy".
Kolejna kwestia dotyczy definicji budownictwa pensjonatowego, apartamentów oraz braku definicji "domów wczasowych". W ocenie skarżącej, wprowadzenie wadliwej definicji dwóch pierwszych pojęć oraz brak definicji domu wczasowego stwarzają możliwość realizacji pod tymi pojęciami budynków wielorodzinnych (zasadniczo nie dozwolonych w Planie). Jak wywodzi skarżąca, prawo zabrania, aby w pensjonacie zostały wydzielone samodzielne lokale mieszkalne, gdy tymczasem na skutek wadliwej definicji czy jej braku (dom wczasowy) wydziela się takie lokale.
W tym zakresie Sąd w pełni akceptuje wyjaśnienia Gminy Zakopane zawarte w odpowiedzi na skargę.
Rozpocząć trzeba od definicji wskazanych w Planie.
Otóż w § 3 ust. 1 pkt 6 i 7 wskazano, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o:
6) budownictwie pensjonatowym - należy przez to rozumieć obiekty posiadające co najmniej 7 pokoi na wynajem, świadczące dla swoich klientów całodzienne wyżywienie;
7) apartamentach - należy przez to rozumieć zespół mieszkalny składający się co najmniej z jednej lub kilku sypialni, salonu, zaplecza kuchennego i łazienki, realizowanych w obiekcie usług hotelarskich.
Pojęcie pensjonatu występuje w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j.), w § 3 pkt 5: Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:
5) budynku zamieszkania zbiorowego - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.
Zatem, pensjonat został określony jako jeden z rodzajów budynku zamieszkania zbiorowego, przeznaczony do okresowego pobytu ludzi.
Natomiast zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz.U.2023.1944 t.j.), a w szczególności jej art. 36 pkt 3 – pensjonaty to obiekty posiadające co najmniej 7 pokoi, świadczące dla swoich klientów całodzienne wyżywienie.
Jak widać, definicja pensjonatu w Planie odpowiada definicji w ustawie o usługach hotelarskich, stanowi jej powtórzenie i trudno zarzucać, że odwołuje się do kwestii wyżywienia, skoro czyni tak definicja ustawowa.
Co się tyczy apartamentów, odnośnie których skarżąca zarzuca, że ich umieszczenie w Planie stanowi drogę dla budownictwa wielorodzinnego – to wskazać trzeba, że w istocie nie istnieje definicja apartamentu. Niemniej okoliczność zdefiniowania tego pojęcia na potrzeby Planu narzuciło Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz.U.2017.2166 t.j.), które wskazało:
§ 1. Rozporządzenie określa:
1) wymagania dla poszczególnych rodzajów i kategorii obiektów hotelarskich co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, w tym usług gastronomicznych;
2) minimalne wymagania co do wyposażenia innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie;
3) warunki dopuszczenia odstępstw od wymagań, o których mowa w pkt 1;
4) sposób dokumentowania spełnienia wymagań budowlanych, przeciwpożarowych i sanitarnych;
5) szczegółowe zasady i tryb zaliczania obiektów hotelarskich do poszczególnych rodzajów i kategorii;
6) tryb sprawowania kontroli nad przestrzeganiem w poszczególnych obiektach wymagań co do wyposażenia i świadczenia usług odpowiadających rodzajowi i kategorii obiektu;
7) sposób prowadzenia ewidencji obiektów hotelarskich oraz innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie.
§ 2. 1. Ustala się wymagania co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, w tym usług gastronomicznych, dla poszczególnych rodzajów i kategorii obiektów hotelarskich.
2. Wymagania, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 4, dla:
1) hoteli i moteli - określa załącznik nr 1 do rozporządzenia;
2) pensjonatów - określa załącznik nr 2 do rozporządzenia;
W załączniku nr 2 określono wymagania co do wyposażenia oraz zakresu
świadczonych usług, w tym usług gastronomicznych, dla pensjonatów. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że wskazane tamże wymagania dla pensjonatów podkreślają wagę usług gastronomicznych. Jednocześnie powiedziano w załączniku nr 1, że chodzi o obiekt stanowiący odrębny budynek lub wydzieloną część budynku wraz z infrastrukturą (brzmienie na moment stanowienia Planu) lub wydzieloną część budynku stanowiącą funkcjonalnie całość lub zespół budynków wraz z infrastrukturą towarzyszącą ( brzmienie obecne). Załącznik nr 1 został zmieniony w przedstawionym kierunku przez § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 16 listopada 2011 r. (Dz.U.11.259.1553) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 15 grudnia 2011 r. czyli niedługo po wejściu w życie Planu). Trafnie wskazuje Gmina, że przepisy te wykluczały przyjęcie możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu. Funkcjonalna całość lub część budynku wraz z infrastrukturą będąca pensjonatem - nie zezwala w prosty sposób na sprzedaż lub wynajem "wydzielonej trwałymi ścianami w obrębie budynku izby lub zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych lub użytkowych" (definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego z ustawy o własności lokali z art. 2 ust. 2). Biorąc pod uwagę określenie pensjonatu jako "część budynku wraz z infrastrukturą" z momentu wejścia w życie Planu – to stoi to w sprzeczności z powyższą definicją jako "wydzielonej trwałymi ścianami w obrębie budynku izby lub zespołu izb". Pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność. (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2025 r. II OSK 2123/23 LEX nr 3849637
W załączniku nr 2 co cytowanego wyżej Rozporządzenia wskazano wymagania oraz przyporządkowane im kategorie obiektów pensjonatowych. Uzyskanie kategorii pięciogwiazdkowej w pensjonacie warunkowane było posiadaniem apartamentu określonego jako "jednostka apartamentowa obejmująca co najmniej: salon o powierzchni minimum 25 m2, sypialnię z łazienką, część wejściową z wydzielonym dodatkowo węzłem higieniczno – sanitarnym".
Tak więc słusznie zauważa Gmina, że sam ustawodawca postawił wymóg dla pensjonatu pięciogwiazdkowego - posiadania apartamentu, zatem dla umożliwienia postawienia takich pensjonatów - zaistniała potrzeba zdefiniowania go w Planie. Definicja zawarta w planie ( § 3 pkt 7) wyraźnie zaś określa, że wskazany jako apartament zespół mieszkalny ma być realizowany w obiekcie usług hotelarskich, a zatem na zasadach i w oparciu o przywołane wyżej akty prawne. Zatem zamysł umieszczenia takiej definicji w Planie był jasny i nie miał nic wspólnego z budownictwem wielomieszkaniowym.
Reasumując, zdaniem Sądu zarówno wprowadzenie i zdefiniowanie pojęcia pensjonatu, jak i jego kategorii czyli apartamentu – nie zezwalało w zamyśle Planu na powstawanie w tych ramach budownictwa wielomieszkaniowego.
Jak chodzi o wprowadzenie do zapisów planu nieprecyzyjnego, w ocenie skarżącej, pojęcia "domu wczasowego" bez zdefiniowania go – to w ocenie Sądu taki fakt, sam w sobie, nie jest naganny. Trzeba bowiem wskazać, że co do zasady nie jest możliwe wykluczenie z tekstu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszelkich zwrotów języka potocznego, nie zdefiniowanych. Natomiast odpowiedź na pytanie, czy jest to w danej sytuacji dozwolone, czy też będzie skutkować nieważnością zapisów uchwały, zależy w dużej mierze od możliwości łatwego prawidłowego odczytania i łatwego rozumienia kwestionowanego zapisu.
W ocenie Sądu wyrażenie to, choć niezdefiniowane, nie może być poczytane za nieprecyzyjne w stopniu pozwalającym na stwierdzenie nieważności Planu w tym zakresie. Jak już wyżej cytowano – z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika ( § 3 pkt 5), że budynkiem zamieszkania zbiorowego, czyli budynkiem przeznaczonym do okresowego pobytu ludzi jest w szczególności dom wycieczkowy. Ergo - dom wycieczkowy nie jest przeznaczony do stałego pobytu ludzi ( np. w wyodrębnionych lokalach w domach wielorodzinnych). Z kolei "wczasy" według Słownika PWN (publ. el..) to "zorganizowany wielodniowy wypoczynek poza miejscem zamieszkania". Tak więc można powiedzieć, że dom wczasowy – to dom służący zorganizowanemu wielodniowemu wypoczynkowi poza miejscem zamieszkania. Wprowadzenie w definicji "wczasów" słowa "wypoczynek" powoduje, że są to określenia bliskoznaczne. Tak więc "dom wczasowy" oznacza tyle, co "dom wypoczynkowy", a więc jest także rodzajem budynku przeznaczonym do okresowego pobytu ludzi z § 3 pkt 5 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem trzeba pamiętać, że wyliczenie w tym przepisie jest przykładowe. W ocenie Sądu z uwagi na powszechne użycie przez dziesięciolecia wyrazów "dom wczasowy" - pojęcie to jako odnoszące się do domów wypoczynkowych, gdzie odbywa się "wczasy" – pozostaje jednoznaczne w świadomości zbiorowej i wyklucza rozumienie tego wyrażenia w inny sposób ( np. jako domy mieszkalne). Gmina wskazuje, że uchwałodawca zdecydował się na użycie określenia ":dom wczasowy" z uwagi na częstotliwość użycia tego wyrażenia np. w ofertach wypoczynku na terenie Zakopanego i jest to wyjaśnienie dla Sądu w pełni racjonalne. W efekcie na tle tego sformułowania ani nie można stwierdzić jego niejednoznaczności, ani tego, że można przezeń rozumieć cokolwiek innego poza budynkiem zamieszkania zbiorowego. Trafnie też Gmina wskazuje, że "dom wczasowy" różni się od pensjonatu i hotelu tym, że ten pierwszy koncentruje się na zapewnieniu pełnego wypoczynku, w tym atrakcji i usług rekreacyjnych, a ten drugi – w większym stopniu na świadczeniu usług noclegowych.
Należy zauważyć, że pojęcie to pojawiło się też w uzasadnieniu do projektu Planu ( T.I str. 49), gdzie wskazano, że obszar Planu obejmuje w ramach terenów zainwestowanych, głównie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pojedynczą wielorodzinną, a także pensjonaty i właśnie domy wczasowe.
Przechodząc do kwestii wyjaśnienia zapisów Planu w kontekście jego wewnętrznej sprzeczności, trzeba je przytoczyć w pewnym zakresie in extenso.
§ 8 ust. 2 Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami 1.MN - pow. 0,59 ha , 2.MN - pow. 0,09 ha , 3.MN - pow. 0,07 ha , 4.MN - pow. 0,31 ha , 5.MN - pow. 2,03 ha , 6.MN - pow. 0,34 ha , 7.MN - pow. 0,39 ha , 8.MN - pow. 2,65 ha , 9.MN - pow. 0,74 ha , 10.MN - pow. 4,16 ha , 11.MN - pow. 0,16 ha , 12.MN - pow. 0,40 ha , 13.MN - pow. 1,35 ha , 14.MN - pow. 2,40 ha , 15.MN - pow. 5,42 ha , 16.MN - pow. 0,23 ha , 17.MN - pow. 0,97 ha , 19.MN - pow. 2,32 ha , 20.MN - pow. 6,33 ha , 21.MN - pow. 1,26 ha , 22.MN - pow. 0,09 ha , 23.MN - pow. 0,39 ha , 24.MN - pow. 1,27 ha , 24a.MN - pow. 2,22 ha, 24a.MN - pow. 2,22 ha, 25.MN - pow. 0,08 ha , 26.MN - pow. 1,43 ha , 27.MN - pow. 0,64 ha , 28.MN - pow. 0,27 ha , 29.MN - pow. 0,16 ha , 29a.MN - pow. 0,08 ha , 30.MN - pow. 0,15 ha , 31.MN - pow. 0,50 ha , 32.MN - pow. 0,43 ha , 33.MN - pow. 0,99 ha. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:
1) Przeznaczenie podstawowe:
a) budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne realizowane na już wydzielonych geodezyjnie działkach i na nowo wydzielonych działkach, o szerokości nie mniejszej niż 16 m. Dla nowo wydzielonych działek obowiązuje powierzchnia nie mniejsza niż 600 m2, przy uwzględnieniu ustaleń § 4, ust.15, pkt 3 i 4,
b) usługi komercyjne realizowane jako wynajem pokoi dla turystów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych oraz w terenie oznaczonym symbolem 10.MN obejmującym działkę oznaczoną szrafom jako wynajem pokoi dla turystów w budynkach mieszkalnych,
c) usługi hotelarskie, realizowane jako budownictwo pensjonatowe - budynki wolnostojące, na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2 i szerokości nie mniejszej niż 16 m, przy uwzględnieniu ustaleń § 4, ust.15, pkt 3 i 4;
2) Przeznaczenie dopuszczalne, realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego:
a) wbudowane lub dobudowane do budynków mieszkaniowych jednorodzinnych usługi komercyjne, w tym gastronomia,
b) drobna wytwórczość realizowana jako warsztaty rzemieślnicze,
c) zieleń urządzona z obiektami i urządzeniami małej architektury,
d) obiekty budowlane infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne i miejsca postojowe;
3) Powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 50% powierzchni terenu inwestycji, a w terenach oznaczonych symbolami od 1.MN do 7.MN - 40%;
4) Zachowania terenów biologicznie czynnych na nie mniej niż 30% powierzchni terenu inwestycji, a w terenach oznaczonych symbolami od 1.MN do 7.MN - 40%;
5) Przebudowa istniejących obiektów na następujących zasadach:
a) stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: tynk, drewno, gont, kamień oraz ich imitacje) i charakterystycznego dla regionu detalu (gzymsy, obramienia okienne itp.), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków) oraz wyrobów kowalskich. Zakaz stosowania na elewacjach sidingu z tworzyw sztucznych,
b) stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych,
c) stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont;
6) Realizacja nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pensjonatowych, budynków usługowych oraz odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa istniejących na następujących zasadach:
a) 3 w terenach położonych w zasięgu obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczonych symbolem ZZ, a obejmujących część terenów oznaczonych symbolem 24.MN, 15.MN, 24a.MN i 24a.MN obowiązują nakazy, zakazy, ograniczenia i dopuszczenia wynikające z przepisów odrębnych,
b) realizacja nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pensjonatowych i domów wczasowych w zabudowie wolnostojącej lub zwartej w tym bliźniaczej. Dopuszcza się realizację zabudowy w granicach działki,
c) 4 kubatura nadziemna budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 1500 m3 za wyjątkiem budynku realizowanego w terenie 7.MN oznaczonym pionowymi różowymi szrafami, a budynku pensjonatowego, domu wczasowego i budynków realizujących usługi komercyjne jako wynajem pokoi dla turystów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych do 3000 m3,
d) maksymalna wysokość usytuowania okapu dachu nie może przekroczyć 5 m, za wyjątkiem istniejących obiektów, w tym pensjonatów, budynków zabudowy willowej z okresu modernizmu międzywojennego, w których należy utrzymać istniejącą wysokość oraz budynków realizowanych w terenie 7.MN i 10.MN oznaczonych pionowymi szrafami,
e) szerokość okapu dachu nie może być mniejsza niż 80 cm za wyjątkiem budynku realizowanego w terenie 7.MN oznaczonym pionowymi żółtymi szrafami,
f) wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynków usługowych realizowanych jako dobudowane do budynków mieszkaniowych nie może przekroczyć wysokości 11 m, a budynków pensjonatowych, domów wczasowych oraz budynków realizujących usługi komercyjne jako wynajem pokoi dla turystów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych 13 metrów, za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 10.MN obejmującym działkę oznaczoną szrafom gdzie dopuszcza się wysokość 16 metrów,
g) realizacja jednej kondygnacji, której wszystkie cztery ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu i nie więcej niż dwie kondygnacje w dachu,
h) 5 realizacja dachów jako dwuspadowych za wyjątkiem budynków zabudowy willowej z okresu modernizmu międzywojennego oraz budynku realizowanego w terenie 7.MN oznaczonym pionowymi różowymi szrafami, o kącie nachylenia głównych połaci pomiędzy 45ş - 54ş. Dopuszcza się realizację dachów dwuspadowych z przyczółkami, dachów czteropołaciowych lub wielopołaciowych oraz w wypadku zabudowy willowej z okresu modernizmu międzywojennego dachów płaskich. W budynku realizowanym w terenie 7.MN oznaczonym pionowymi różowymi szrafami dopuszcza się inne rozwiązania połaci dachowych w tym łukowe. Zakaz realizacji dachów namiotowych,
i) przy rozbudowie istniejących budynków dopuszcza się inne niż ustalone w ppkt h) rozwiązania połaci dachowych i kąty ich nachylenia, stanowiące kontynuację istniejących zastosowanych w budynkach rozwiązań,
j) 6 zakaz przesuwania głównych połaci dachowych względem siebie w płaszczyźnie pionowej; realizacji połaci dachowych o różnym kącie nachylenia (nie dotyczy otwarć dachowych) z dopuszczeniem załamania połaci i zmiany kąta jej nachylenia w strefie okapu na długości nie większej niż 1/3 długości połaci oraz otwierania dachów jako otwarć pulpitowych wychodzących z kalenicy na długości powyżej 1/2 długości dachu. Dopuszcza się otwarcia dachowe, przy czym szerokość jednej lukarny liczona w najszerszym jej miejscu (tzn. szerokość czołowej ściany lukarny bez okapów), nie może przekroczyć ˝ długości całej połaci dachowej. Łączna szerokość lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej. Ustalenia powyższe nie dotyczą budynku realizowanego w terenie 7.MN oznaczonym pionowymi różowymi szrafami,
k) 7 dostosowanie architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: tynk, drewno, gont, kamień oraz ich imitacje) i charakterystycznego dla regionu detalu (typu gzymsy, obramienia okienne itp.), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków) oraz wyrobów kowalskich. Zakaz stosowania na elewacjach sidingu z tworzyw. Ustalenia powyższe nie dotyczą budynku realizowanego w terenie 7.MN oznaczonym pionowymi różowymi szrafami,
l) 8 stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont. Ustalenia powyższe nie dotyczą budynku realizowanego w terenie 7.MN oznaczonym pionowymi różowymi szrafami
(...).
Zarzut skarżącej dotyczy istniejącej w jej ocenie sprzeczności pomiędzy § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c - a § 8 ust. 2 pkt 6 lit. b. W pierwszym z tych przepisów uchwałodawca wskazał jako funkcję terenu – między innymi usługi hotelarskie, realizowane jako budownictwo pensjonatowe - budynki wolnostojące. W drugim zaś – że realizacja nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pensjonatowych i domów wczasowych odbywać się może w zabudowie wolnostojącej lub zwartej w tym bliźniaczej, przy czym dopuszcza się realizację zabudowy w granicach działki.
Gmina wskazała w odpowiedzi na skargę, że zapisy § 8 ust. 2 pkt 6 lit. b. stanowią rozszerzenie ustaleń § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c Planu.
Należy bezspornie zauważyć, że wskazane sformułowania nie są przykładem wzorowej legislacji. Jednak na pytanie, czy prowadzi to w tym wypadku do unieważnienia tych zapisów – należy odpowiedzieć przecząco. Trzeba mieć na względzie zasadę przytoczoną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 czerwca 2016 r. II SA/Kr 565/16 LEX nr 2085203: " Wobec nasuwających się wątpliwości, co do wzajemnych relacji poszczególnych postanowień planu (na co ma wpływ jakość techniki prawodawczej) należy sięgnąć do sposobów wykładni systemowej i przyjąć taką interpretację praw i wolności, która ze względu na istniejące możliwości prawne i faktyczne gwarantuje ich jak najpełniejszą realizację. Można ją nazwać zasadą życzliwej interpretacji przepisów dotyczących praw i wolności obywatelskich, która polega na tym że wszelkie prawa i wolności obywatelskie mogą być interpretowane rozszerzająco, natomiast wszelkie ograniczenia tych praw i wolności ściśle lub nawet zawężająco".
W ocenie Sądu, sięgając do wykładni systemowej i funkcjonalnej, należy powiedzieć, że w § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c nacisk jest położony na funkcję obiektów w zakresie przeznaczenia podstawowego, zaś w § 8 ust. 2 pkt 6 lit. b nastąpiło rozwinięcie poprzez wskazanie sposobów posadowienia obiektów. W tym drugim zapisie mamy więc do czynienia z uszczegółowieniem sposobu realizacji funkcji określonej w zapisie pierwszym. O takim sposobie interpretacji mówił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. II OSK 1016/19, LEX nr 3072422: "Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Dokonując interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy posługiwać się nie tylko wykładnią językową, ale również celowościową i systemową. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu".
Taka interpretacja, zdaniem Sądu, jest usprawiedliwiona w świetle zamysłu planistycznego umożliwienia rozwoju funkcji turystycznej przy jednoczesnym dążeniu do zachowania terenów przyrodniczych. Jednakże to ostatnie musiało rzutować w konsekwencji na brak zwiększenia możliwości inwestycyjnych. Plan bowiem obejmował utrwaloną strukturę funkcjonalno – przestrzenną (T.III-2 str. 588). Trzeba bowiem zauważyć, że, jak wynika z materiałów planistycznych, myślą przewodnią Planu było nie wpływanie na środowisko biotyczne poprzez nie uruchamianie nowych terenów inwestycyjnych w otwartych terenach przyrodniczych, a wyłącznie uzupełnienie istniejącej zabudowy bądź przeznaczenie do zabudowy terenów o mniejszej wartości (T.III-1, str. 56). Ochrona krajobrazu miała nastąpić poprzez odpowiednie wymogi zabudowy ( T.III-1, str.64), Na przykład w obszarach budownictwa między dwoma kompleksami leśnymi "Książęcego lasu", czyli w terenach 1-7 MN ( a więc także 5.MN) zwiększono powierzchnię biologicznie czynną (T.III-1 str. 56). Wedle Prognozy oddziaływania na środowisko projekt Planu wyłączał z zabudowy praktycznie wszystkie znaczące w skali opracowania tereny przyrodnicze, zapisując dla nich stosowne ograniczenia, zachowując otwarcia widokowe (T.III-1, str. 37 i 54).
Wszystkie te uwagi pozwalają zrozumieć, ze zdecydowanie zamysłem planistycznym, wobec braku nowych terenów do zabudowy, było m.in. umożliwienie różnorakiego sytuowania na działkach budynków pensjonatowych, mając jednocześnie na względzie ograniczenie wskaźników ( kubatura, wysokość). Stąd przedstawiona wyżej interpretacja wskazanych zapisów w ocenie Sądu na tle dekodowanych założeń planistycznych jest właściwa.
Ostatnia kwestia dotyczy stanowiska skarżącej w kwestii interpretacji Planu i zgłoszonych w tym względzie wniosków dowodowych w piśmie procesowym z dnia 27.10.2025r. /k.112 akt sądowych/.
Otóż skarżąca, poprzez zgłoszenie wniosków, które dotyczą aktualnych ( głównie z 2024r.) dokumentów w procesie planistycznym dotyczącym zmiany Planu, w tym wyrażanego stanowiska Gminy o potrzebie takiej zmiany – dąży do wykazania, że skoro obecnie podaje się argumenty za zmianą Planu, to te same argumenty mają prowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Wskazuje przy tym na poczynania inwestorów, w tym na niezgodne z prawem praktyki przekształcające zabudowę pensjonatową w budownictwo wielorodzinne.
W ocenie Sądu wszystkie te argumenty mogą świadczyć jedynie o konieczności – być może – zmiany Planu, zwłaszcza, że od jego uchwalenia upłynęło 14 lat. Tak długi okres to w rozwoju miasta cała epoka ( półtorej dekady) i niezależnie od rozważań teoretycznych można w takim okresie czasu empirycznie ustalić, w jakich punktach zapisy Planu się sprawdziły, a w jakich nie.
Jednak w sprawie niniejszej badana jest nie kwestia faktycznych doświadczeń w stosowaniu zapisów Planu, a zarzucana niezgodność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem prowadząca ewentualnie do nieważności. Jak to już wspomniano wyżej, ta niezgodność jest definiowana w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Tak też tę istotność określa orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. "W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego" ( wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r. II OSK 27/18, LEX nr 2778670). "Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego oznacza naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu" ( wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r. II OSK 2534/20 LEX nr 3603385). "Zastosowanie przez organ nadzoru sankcji nieważności zastrzeżone jest do przypadków wydania aktu z istotnym naruszeniem prawa, które wywołuje skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności" ( wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r. II OSK 703/21 LEX nr 3199500).
W ocenie Sądu wszystko, co dotąd naprowadzono odnośnie kwestionowanych przez skarżącą rozwiązań planistycznych – nie prowadzi do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.
Trzeba nadto podkreślić, że plan miejscowy nie staje się nieważny w trakcie i na skutek jego stosowania. Jeśli zachodzi istotne naruszenie zasad jego sporządzania, to ma to miejsce już w momencie jego uchwalenia. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. "Ocena Planu musi być dokonywana na czas jego uchwalenia. W tym przypadku dotyczy to zwłaszcza stanu faktycznego istniejącego w tamtym czasie" ( por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 29.02.2024 II SA/Kr 1410/23 publ. Lex/el.).
Z powyższego wynika, że wspomniane wnioski dowodowe skarżącej na okoliczność treści wypowiedzi podmiotów uczestniczących w procesie aktualnej zmiany planu miejscowego, mające miejsce kilkanaście lat po uchwaleniu Planu ocenianego – są nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy i jako takie zostały oddalone.
Na marginesie zauważyć należy, że skarżąca używa w skardze stwierdzeń mających wytworzyć wrażenie, że na sąsiednich działkach ( od południa) budują się budynki wielorodzinne. Jest to zresztą jedyne uzasadnienie Jej interesu prawnego, albowiem Jej nieruchomość jest już zabudowana. Jak już wspomniano, Jej twierdzenia o zabudowie wielorodzinnej nie mają jednak potwierdzenia w pozwoleniu na budowę dołączonym do skargi, gdzie jest mowa o budynkach pensjonatów.
Reasumując: mając na względzie przytoczone wyżej określenie istotnego naruszenia zasad sporządzania Planu – Sąd nie dostrzegł takiego naruszenia w rozpatrywanej sprawie. Nie zachodzi bowiem sprzeczność ze Studium, ani też nieprecyzyjność zapisów Planu w stopniu uniemożliwiającym jego wykładnię. Zapisy Planu nie mogą być badane z punktu widzenia nieważności - poprzez następcze ewentualne fakty jego nieprawidłowego stosowania, mające miejsce często wiele lat po jego uchwaleniu.
Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.