II SA/Kr 804/23

II SA/Kr 804/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 217 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Dnia 11 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2023 roku sprawy ze skargi M. P. i B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 25 kwietnia 2023 roku, znak: SKO.Z/4100/4/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skargę oddala.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2023 roku, znak: SKO.Z/4100/4/2023 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z 16 marca 2023 r. znak: RGPiOŚ.6724.7.2.2023.PL odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej), na budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. U., z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.
Wnioskiem z dnia 7 lutego 2023 roku B. P. i M. P. – dalej łącznie zwani jako "Skarżący" zwrócili się do Wójta Gminy G. o cyt.: "wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. U. na cele mieszkalne." Wskazali, że zaświadczenie jest im niezbędne do wniosku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w Starostwie Powiatowym w B. stosownie do art.. 71a ust. 2 pkt. 4) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (k. 1).
Pismem z dnia 22 lutego 2023 roku Wójt Gminy G. wezwał ich do doprecyzowania wniosku o dokładne określenie zamierzonego sposobu użytkowania budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. U. (k. 21 a.a.).
W odpowiedzi na powyższe B. P. i M. P. wskazali, że zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) ma nastąpić budynek mieszkalny jednorodzinny.
Postanowieniem z dnia 16 marca 2023 roku, znak: RGPiOŚ.6724.7.2.2023.PL Wójt Gminy G. odmówił wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu wskazał, że planowany przez wnioskodawcę sposób użytkowania budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb Z. U., budził wątpliwości organu, co do jego zgodności z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G., dlatego Wójt Gminy postanowił wystąpić o opinię do autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., przyjętego Uchwałą Nr XXXI/300/14 Rady Gminy G. z dnia 29 stycznia 2014 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 21 lutego 2014 r. poz. 1134) z zapytaniem, czy zamierzony sposób użytkowania przedmiotowego budynku jest zgodny z zapisami planu miejscowego.
Zgodnie z uzyskaną opinią z dnia 15 marca 2023 r. P.-P.-A. A. M., Pracownia Planowania Przestrzennego Architektury i Sztuki oraz zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] obręb Z. U. położona jest w terenach oznaczonych jako F37UTL. Ustalenia aktualnie obowiązującego planu miejscowego jednoznacznie wskazują, że na terenie F37 UTL przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa turystyczno-letniskowa (pensjonaty, domy letniskowe), natomiast jednym z przeznaczeń dopuszczalnych jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa. W związku z tym organ uznał, że nie ma możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Zażalenie na powyższe wnieśli B. P. i M. P..
Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2023 roku, znak: SKO.Z/4100/4/2023 utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia 16 marca 2023 roku.
W uzasadnieniu do wydanego postanowienia Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Wskazało, że zgodnie z zapisami planu na tym terenie dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowo- usługowa. Nie ma tutaj mowy o realizacji pojedynczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tak jak to ma miejsce w Planie w przypadku terenów MN. Jak się wydaje uchwałodawca lokalny określając przeznaczenie dopuszczalne w zakresie zabudowy mieszkaniowo- usługowej uwzględnił fakt, że podmioty prowadzące działalność związaną z turystyką i wypoczynkiem mogą mieszkać w budynkach, w których ta działalność jest sprowadzona. W konsekwencji rację ma organ I instancji wskazując, iż Plan miejscowy nie dopuszcza, aby aa tym terenie funkcjonowała samodzielna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bez powiązania z podstawnym przeznaczeniem terenu jakim jest rekreacja indywidualna i zbiorowa.
Kolegium wskazało też, że w postanowieniu organ I instancji błędnie określił, iż rozpatruje wniosek stron o zgodności realizacji Zagrody Agroturystycznej w Z. U. z planem miejscowym, podczas gdy chodzi o wniosek stron dotyczący zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego rekreacji indywidualnej) na budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] w Z. U.. Samo uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest właściwe i odnosi się do wosku stron. Dlatego też Kolegium, pomimo tego uchybienia, uznało postanowienie organu I instancji za prawidłowe.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli B. P. i M. P. działając przez pełnomocnika adwokata J. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. uchwalonego Uchwała nr XXXI/3000/14 Rady Gminy G. z dnia 29 stycznia 2014 r. (Dz. U. Woj Małopolskiego z 2021 r. poz. 1134) określono w § 3 ust. 1 pkt. 6 i 7 definicję przeznaczenia uzupełniającego i podstawowego. Dla przeznaczenia dopuszczającego wskazano, że jest przeznaczenie możliwe na terenach o określonym przeznaczeniu podstawowym Literalna i celowościowa wykładnia takiego zapisu wskazuje, ze przeznaczenie podstawowe i uzupełniające w Planie Zagospodarowania dla Gminy G. ma charakter równorzędny przez co należy rozumieć ich występowanie łącznie lub pojedynczo w dowolnych proporcjach Brak innych regulacji przez miejscowego ustawodawcę co do sposobu rozumienia przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego wyklucza rozumienie tych pojęć przez SKO. Należy wskazać, że plan nie wyklucza wyprzedzającej realizacji przeznaczenia uzupełniającego na danym terenie. Oczywistym jest iż pod kątem planistycznym jeden teren może mieć różne przeznaczenia i funkcje o ile ze sobą nie kolidują.
Zaznaczono też, że nie jest uprawnione stanowisko SKO, że zabudowa mieszkalno-usługowa wymaga połączenia tych funkcji. MNU oznacza możliwość istnienia usług, ale nie ich konieczność. Jednym słowem zabudowa mieszkaniowo - usługowa oznacza zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem tylko usług. Wykładnia pojęcia zabudowy mieszkaniowo - usługowa dotyczy przeznaczenia U gdzie dopuszcza się zamieszkanie personelu zatrudnionego w usługach.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. U. na cele mieszkalne, z miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. przyjętym przez Radę Gminy G. uchwałą nr XXXI/300/14 z dnia 29 stycznia 2014 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 21 lutego 2014 r. poz. 1134).
Zgodnie dyspozycją z art. 217 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "K.p.a."):
"§ 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
§ 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
§ 3. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.
§ 4. (uchylony)."
Stosownie natomiast do art. 218 K.p.a.:
"§ 1. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
§ 2. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające."
Natomiast w myśl art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji między tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy. Nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości). Zaświadczenie nie ma też waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).
Warto w tym miejscu również zaznaczyć, że z uwagi na "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych do treści zaświadczenia) w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (por. np. uzasadnienia do wyroków: WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11; WSA w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06).
Nieruchomość, której dotyczy wniosek Skarżących objęta jest uchwałą Nr XXXI/300/14 Rady Gminy G. z dnia 29 stycznia 2014 roku w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 roku, poz. 1134) – dalej też jako "mpzp" i znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem F37 UTL.
W myśl § 5 ust. 1 mpzp wprowadza się literowe symbole identyfikacyjne - wyróżniki literowe dla terenów poszczególnych wsi, odpowiadające jednostkom strukturalnym: A. - G., B. - B., C. - G., D. - L., E. - U., F. - Z. U., G. - Ż..
Należy także wskazać, że w planie wprowadzono literowe symbole identyfikacyjne - wyróżniki literowe terenów o różnym przeznaczeniu. Jednocześnie obszar planu miejscowego został podzielony na strefy, np. strefa inwestycyjna (osadnicza) (§ 5 ust. 2 pkt. 7) mpzp), strefa rolniczo – osadnicza (§ 5 ust. 2 pkt. 2) mpzp), czy strefa rolniczo – leśna (§ 5 ust. 2 pkt. 1) mpzp)
Ponadto jak wynika z § 5 ust. 2 pkt. 6) mpzp "Rozdział 6 - strefa inwestycyjna (osadnicza) - § 56 - § 63 (tereny rekreacyjne oraz mieszkaniowo- rekreacyjne i usługowe), w tym:
a) UT - tereny rekreacji zbiorowej - turystyczne - § 56,
b) UTL - tereny rekreacji indywidualnej i zbiorowej - turystyczno-letniskowe - § 57,
c) MN,UTL - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacji indywidualnej i zbiorowej - turystyczno-letniskowe - § 58,
d) MU,UTL - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej oraz rekreacji indywidualnej i zbiorowej - turystyczno-letniskowe - § 59,
e) US - tereny sportowe - § 60,
f) WST,UTW - rekreacyjnych zbiorników wodnych oraz urządzeń rekreacji nadwodnej - § 61,
g) WST,UTW,WS - rekreacyjnych zbiorników wodnych, usług turystycznych i urządzeń rekreacji nadwodnej - § 62;
h) Zasady i warunki zagospodarowania terenów strefy inwestycyjnej (osadniczej) - rekreacyjnych oraz mieszkaniowo-rekreacyjnych i usługowych) - § 63;"
W tej strefie znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) oraz tereny rekreacji indywidualnej i zbiorowej - turystyczno-letniskowe (UTL).
Już tylko z tego zestawienia wynika, że niedopuszczalne jest łączenie czy też utożsamianie przeznaczenia MN i UTL.
Stosownie do treści § 57 mpzp:
"1. Wyznacza się tereny UTL - rekreacji indywidualnej i zbiorowej - turystyczno-letniskowe oraz tereny UTL z dodatkowymi symbolami:
1) -ZO - na obszarach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych o wyższym stopniu zagrożenia 11-ZO,
2) -OS - na obszarach osuwiskowych 11-OS,
3) -W - lokalnie, na terenach o szczególnym znaczeniu źródliskowym i ochronnym - § 159.
2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1, ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa turystyczno-letniskowa (pensjonaty, domy letniskowe);
2) przeznaczenie dopuszczalne:
a) zabudowa mieszkaniowo-usługowa,
b) usługi niepubliczne - nieuciążliwe,
c) zabudowa gospodarcza (garaże, pracownie, obiekty zaplecza),
d) urządzenia sportowo-rekreacyjne (place gier i zabaw, miejsca integracji społecznej, miejsca wypoczynkowe),
e) obiekty i urządzenia małej architektury (m. in. altany, pergole, zadaszenia dojść i dojazdów),
f) zieleń urządzona - parkowa i rekreacyjna,
g) wody powierzchniowe (naturalne - cieki, stawy, zbiorniki i oczka wodne) oraz urządzenia regulacyjne i zabezpieczające w korytach cieków wodnych,
h) urządzenia infrastruktury technicznej (uzbrojenie terenów),
i) urządzenia komunikacji (dojścia, dojazdy, miejsca parkingowe i postojowe);
3) wskaźniki wykorzystania terenów:
a) powierzchnia zabudowy - max 40% pow. terenu inwestycji,
b) powierzchnia biologicznie czynna - min 30% pow. terenu inwestycji,
c) intensywność zabudowy - max 0,4;
4) na terenach UTL oznaczonych dodatkowymi symbolami, o których mowa w ust. 1, obowiązują szczególne warunki zagospodarowania i ograniczenia inwestycyjne określone w Dziale VIII - dla terenów:
a) UTL-ZO na obszarach 11-ZO - § 143,
b) UTL-OS na obszarach 11-OS - § 144,
c) UTL-W lokalnie, na terenach o szczególnym znaczeniu źródliskowym i ochronnym - § 159.
3. Pozostałe ustalenia dla terenów, o których mowa w ust. 1 - § 63".
Z zacytowanych zapisów planu miejscowego wynika, że podstawowe przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem UTL to zabudowa turystyczno-letniskowa (pensjonaty, domy letniskowe) (§ 57 ust. 2 pkt. 1) mpzp).
Natomiast przeznaczenie dopuszczalne to m.in. zabudowa mieszkaniowo-usługowa.
Zgodnie z § 58 ust. 1 i 2 mpzp:
"Wyznacza się MN,UTL - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacji indywidualnej i zbiorowej - turystyczno-letniskowe i tereny MN,UTL z dodatkowymi symbolami:
1) -ZO - na obszarach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych o wyższym stopniu zagrożenia 11-ZO,
2) -OS - na obszarach osuwiskowych 11-OS,
3) -W - lokalnie, na terenach o szczególnym znaczeniu źródliskowym i ochronnym.
2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1, ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe:
a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (max 100% pow. terenu przeznaczenia podstawowego),
b) zabudowa turystyczno-letniskowa (pensjonaty, domy letniskowe) (max 100% pow. terenu przeznaczenia podstawowego);"
Porównanie zapisów § 57 i § 58 mpzp prowadzi do wniosku o wyraźnym rozróżnieniu w planie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od zabudowy rekreacji indywidualnej i zbiorowej - turystyczno-letniskowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że zabudowa mieszkaniowo – usługowa, o której mowa w § 57 nie może być utożsamiana z zabudową mieszkaniową. O zabudowie mieszkaniowo – usługowej można mówić jedynie wówczas, gdy występują w niej zarówno elementy mieszkaniowe jak i usługowe.
Trafne jest również stanowisko organów, które powołują się na zapisy § 3 pkt. 6) i pkt. 7) mpzp, a które stanowią o relacji między przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym oraz zasadach rozstrzygania wszelkich konflikty funkcjonalne i przestrzennych na korzyść przeznaczenia podstawowego. Dlatego też nie jest słuszne stanowisko Skarżących o równorzędności obydwu przeznaczeń, to jest podstawowego i uzupełniającego.
Podobnie nie jest także uzasadnione twierdzenie, że przeznaczenie MNU oznacza jedynie możliwość istnienia usług, a nie ich konieczność. To oznaczałoby w istocie sprowadzenie przeznaczenia MNU do innego i odmiennego przeznaczenia MN.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Skarżących, że są oni uprawnieni do swobodnego decydowania, w jakim zakresie będą realizować postanowienia planu miejscowego. Skarżący są związani ustaleniami planu miejscowego, tak samo jak organ, i nie mogą zrealizować inwestycji, czy też jak na gruncie niniejszej sprawy zmienić sposobu użytkowania budynku, w sposób wybiórczy względem ustaleń planu miejscowego.
Reasumując należy wskazać, że wnioskowana przez Skarżących zmiana sposobu użytkowania nie jest zgodna z planem miejscowym, co stanowi o prawidłowości zaskarżonego postanowienia.
Ze względu na powyższe skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.