II SA/Kr 801/22

II SA/Kr 801/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 588/23 - Wyrok NSA z 2024-04-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35  ust.1 pkt.1 lita
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi L. C. i T. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak WI-I.7840.4.21.2021JD w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak WI-I.7840.4.21.2021JD orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji nr 386/6740.2/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z 7 lipca 2021 r., znak: AU-01-3.6740.2.809.2018.SLE.GGO, odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku wraz z jego częściową rozbiórką na budynek mieszkalny wolnostojący dwulokalowy z naziemnymi miejscami postojowymi, wewnętrznymi instalacjami (wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, gazowej, c.o.) zewnętrznymi odcinkami wewnętrznych instalacji (wody, kanalizacji sanitarnej i opadowej, energii elektrycznej, gazowej) na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] j. ewid. [...] oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym w postaci dojść, dojazdów i dwóch zjazdów z drogi wewnętrznej nr [...] obr. [...] j. ewid. [...] w rejonie ul. [...] w Krakowie. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji streścił przebieg postępowania w sprawie. Zwrócono przy tym uwagę na okoliczność, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami), który brzmi: do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oceniając w postępowaniu odwoławczym zgromadzony materiał dowodowy Wojewoda Małopolski nie podzielił stanowiska organu I instancji, iż projektowana inwestycja narusza ustalenia § 6 ust. 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast jest zgodny z oceną wyrażoną przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, iż projektowana inwestycja narusza ustalenia § 16 ust. 2 pkt 8 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem MN.9 –Tereny Zabudowy Mieszkaniowej Jednorodzinnej. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest zabudowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. Zgodnie z dyspozycją § 6 ust. 3 mpzp - W istniejących obiektach budowlanych niezgodnych z przeznaczeniem określonym w planie, dopuszcza się prowadzenie robót budowlanych z wyłączeniem budowy. Istniejący budynek, w projekcie opisany jako gospodarczy, w innych dokumentach akt sprawy określany jest jako - magazynowy, garażowy, pakamera. Przyjmując jednak – zgodnie ze wskazaniem projektu, że jego funkcją jest funkcja gospodarcza, jest zgodny z przeznaczeniem tego terenu określonym w planie, bowiem symbol MN.9 dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, więc powyższy zapis nie ma zastosowania. Z kolei w § 16 ust. 2 tego planu, poświęconym zasadom kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w pkt 8 ustalone zostało: dla terenu oznaczonego symbolem MN.9: a) zakaz lokalizacji nowych budynków. Analiza rysunków projektu budowlanego, a zawłaszcza rys. A 101a, A102, A102a, w aspekcie zamieszczonej w projekcie ekspertyzy technicznej, wskazującej na konieczność podbicia istniejących fundamentów wskazuje, że z istniejącego budynku magazynowego po jego rozbiórce pozostaną jedynie dwa odcinki fundamentów i ścian zewnętrznych o długości ok. 5,40 m oraz pomiędzy tymi ścianami zewnętrznymi fragment załamanej ściany wewnętrznej. W związku z tym, że istniejący budynek zostanie prawie w całości rozebrany ( to co pozostaje nie będzie stanowić budynku lecz mury tzw. małej architektury) nie można mówić, że mamy do czynienia z rozbudową nadbudową i przebudową istniejącego budynku na budynek mieszkalny. W ocenie organu odwoławczego, żeby mówić o przebudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu – obiekt ten musi istnieć. Nie można przyjąć, iż w omawianej sprawie mamy do czynienia z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku, lecz - z jego rozbiórką i budową nowego obiektu. Trudno taką inwestycję uznać za rozbudowę i przebudowę obiektu, którego, zgodnie z projektem, nie będzie. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma żadnych uzasadnionych powodów do pozostawiania fragmentów istniejącej tkanki budowlanej. Zaprezentowane w projekcie działanie ocenia się jako próbę obejścia obowiązującego przepisu zakazującego budowy nowych budynków. Dodać należy, że powierzchnia zabudowy nowego budynku w ułamkowym zakresie pokrywa się z powierzchnią obecnie zajmowaną przez budynek gospodarczy. W przybliżeniu ok 90% powierzchni zabudowy to nowa lokalizacja a pozostałe ok 10% to teren z pozostawionymi po rozbiórce fragmentami fundamentów i ścian. Postanowieniem z 23.04.2021 r., organ I instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Pb nałożył na inwestora obowiązek wykazania i doprowadzenia projektu budowlanego, (między innymi) do zgodności z zapisami § 16 ust. 2 pkt 8) a) obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów obu instancji z projektu nie wynika aby Inwestor wykonał nałożony obowiązek, co uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast sformułowany w decyzji zarzut, iż wskaźnik intensywności zabudowy został nieprawidłowo obliczony ze względu na zakres inwestycji jest niezrozumiały. Należy zgodzić się z pełnomocnikiem inwestora, że zarzut ten jest wątpliwy, ze względu na sposób jego wywiedzenia – na podstawie zdjęć z Google Maps. Podstawą do obliczeń wskaźnika intensywności zabudowy może być tylko mapa do celów projektowych. Projektant wyliczył i podał, że wskaźnik ten został spełniony, bowiem wynosi 0,35 i mieści się w określonym w planie (min.- 0,28 , max. - 0,35). Wskaźnik intensywności zabudowy, zgodnie z definicją podaną w § 4.1 pkt 11) mpzp - należy przez to rozumieć parametr, wyrażony jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem. Natomiast powierzchnia całkowitej zabudowy, zgodnie z § 4.1 pkt 10) mpzp, to suma powierzchni całkowitych budynków w obrębie działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...] i oznaczonej na rysunku projektu zagospodarowania terenu części działki nr [...]. Zatem wskaźnik intensywności zabudowy został policzony prawidłowo w stosunku do powierzchni działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu. Powyższe rozważania są jednak bez znaczenia, wobec przyjętej przez organy obu instancji oceny braku zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami § 16 ust. 2 pkt 8) a) obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającymi w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu MN.9 – zakaz lokalizacji nowych budynków. Ocena ta uzasadnia odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się na koniec do przedłożonego przez pełnomocnika Inwestora w postępowaniu odwoławczym dowodu, w postaci opinii prawno-urbanistycznej z 13.09.2021 r. na temat projektowanej inwestycji, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie podziela poglądu opiniującego na temat zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opinia ta, co zostało w niej zastrzeżone, stanowi indywidualną ocenę prawną i wyraz poglądów jej autora w przedmiocie przedstawionego problemu.
Na powyższą decyzję skargę złożyła Pani L. C. i Pani T. J.. W skardze odwołując się do przedłożonej w toku postępowania administracyjnego opinii prawno-urbanistycznej wskazano, że o lokalizacji nowego budynku, zakazanej przez zapisy m.p.z.p. można mówić tylko w przypadku rozbiórki budynku istniejącego a następnie budowy. Tymczasem, jak wykazano w projekcie oraz jak sam zauważył organ I instancji, inwestycja nie przewiduje rozbiórki budynku w całości a więc takich robót budowlanych w wyniku których obiekt przestanie istnieć w całości swojej substancji. Cytując za decyzją organu I instancji z obiektu pozostawiono dwa odcinki fundamentów i ścian zewnętrznych o długości 5,4m oraz krótki fragment ściany wewnętrznej załamanej pomiędzy ścianami zewnętrznymi. W takim przypadku, którym jest pozostawienia części substancji budynku można mówić tylko o jego częściowej rozbiórce, podczas gdy pozostała jego część podlega rozbudowie, nadbudowie i przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania.
Stanowisko organu I instancji jakoby pozostawienie części obiektu i tej części rozbudowa, nadbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania stanowiło de facto budowę nowego obiektu jest nieuprawnionym tokiem rozumowania, nie mającym umocowania w przepisach prawa ani w znaczeniu słów wynikających z ich powszechnego użycia. Nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia, że pomiędzy częściową a całkowitą rozbiórką zachodzi tożsamość, gdyż są to dwa różne rodzaje robót budowlanych różniących się pozostawieniem (lub nie) części rozbieranego obiektu. Rozumowanie jakoby można było mówić o całkowitej rozbiórce w przypadku pozostawienia jakiejś (w domyśle niewielkiej) części budynku jest nie podparte żadnymi przepisami prawa i jest ich arbitralną interpretacją. Zgodnie z opinią nr [...] Zespołu Rzeczoznawców przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP: "żaden przepis prawa nie określa, jaki procent istniejących ścian musi pozostać, aby można było nazwać planowane zamierzenie budowlane "przebudową". Natomiast nie ulega wątpliwości, że rozbiórka obiektu oznacza jego całkowity demontaż z fundamentami włącznie. Zatem, jeśli nie następuje całkowita rozbiórka obiektu, wówczas mamy do czynienia z jego przebudową. W przypadku gdy przebudowa połączona jest równocześnie z nadbudową, rozbudową budynku, wówczas wspomniane w definicji charakterystyczne parametry budynku mogą ulec zmianie. Wobec braku jednoznacznej definicji ustawowej, to uprawniony projektant po wnikliwej analizie ma kompetencje wskazać, czy planowane zamierzenie stanowi przebudowę budynku oraz czy jest to powiązane z rozbudową, nadbudową budynku."
Nie istnieje definicja rozbudowy, która odróżniałaby ją od budowy nowego obiektu na podstawie ilości pozostawionej tkanki istniejącej. O budowie można mówić wyłącznie w przypadku wzniesienia nowego obiektu w miejscu gdzie on wcześniej nie istniał, lub jakiś obiekt został całkowicie rozebrany. W tym przypadku obiekt w pewnej części będzie istniał o czym świadczy zarówno dokumentacja projektowa, jak i ekspertyza techniczna, która zaleca wykonanie podbicia istniejących fundamentów. Sam fakt zalecenia podbicia fundamentów został przez organ I instancji użyty jako argument jakoby pozostałe części obiektu miały zostać unicestwione w wyniku prac budowlanych. Tymczasem wykonanie podbicia ma na celu zabezpieczenie pozostawianych ścian aby umożliwić pełnienie przez nie nowej funkcji planowanej w ramach inwestycji. Skoro więc dokumentacja projektowa wprost określa, że elementy istniejące będą pozostawione, a co więcej określa sposób ich zabezpieczenia i umożliwienia pełnienia nowej funkcji to nieuprawnione jest rozumowanie organu I oraz II instancji jakoby faktyczne roboty budowlane miały odbyć się niezgodnie z projektem i z zatwierdzoną decyzją. Jest to interpretacja, która zakłada z góry, że inwestor będzie wykonywał roboty budowlane niezgodnie z prawem. Zarówno organ I jak i II instancji nie mają prawa robić tego rodzaju założeń w stosunku do wnioskodawcy i na ich podstawie wydawać decyzje mające dla niego realne skutki materialne.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy stwierdzić, że organ I oraz II instancji zakładając konkretny sposób wykonywania robót budowlanych w sposób nieuprawniony przypisuje sobie kompetencje kierownika budowy, którego obowiązkiem jest doprowadzenie do wykonania robót budowlanych zgodnie z dokumentacją projektową. Z kolei zakładając, że inwestycja polegać będzie na całkowitej rozbiórce i budowie nowego obiektu Organ I i II instancji w sposób nieuprawniony przypisuje sobie kompetencje projektanta, do którego obowiązków należy kwalifikacja planowanych robót budowlanych. Skarżona decyzja nosi znamiona wykraczania Organu I oraz II instancji poza swoje kompetencje określone w Art. 35 ust. 1 Prawa Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem skarżonej decyzji stwierdza, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji w przedstawionym powyżej stanie faktycznym stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 t. prawo budowlane (dalej jako p.b.). W szczególności zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Teren inwestycji objęty jest planem zatwierdzonym uchwałą nr LXXII/1048/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni" (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2013, poz. 3252). Poza sporem pozostaje, że teren inwestycji położony jest w obszarze MN.9 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym albo bliźniaczym. (§ 16 m.p.z.p). W § 16 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. dla terenu MN.9 wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków. Zakaz ten jest jednoznaczny.
Podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę była okoliczność, że przedmiotowa rozbudowa, nadbudowa i przebudowa wraz ze zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku wraz z jego częściową rozbiórką w istocie prowadzi do wykonania nowego budynku, który niewiele ma wspólnego z dotychczas istniejącym budynkiem, przez co zamierzenie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami w/w planu.
Rację mają skarżące, że nie ma legalnej definicji "nowego budynku". W szczególności pojawia się pytanie, jaki procent istniejących ścian musi pozostać, aby jeszcze można było mówić o przebudowie (a nie budowie nowego budynku)? Bez wątpienia całkowita rozbiórka starego i wzniesienie nowego budynku, jak wskazują skarżące, mieściłaby się w zakresie § 16 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. Jednakże w przedmiotowej sprawie budynek nie zostanie całkowicie rozebrany, pozostawiono bowiem dwa odcinki fundamentów i ścian zewnętrznych o długości 5, 4 m oraz krótki fragment ściany wewnętrznej załamanej pomiędzy ścianami zewnętrznymi. Mamy zatem do czynienia z częściową rozbiórką. Sąd w niniejszym składzie stoi jednak na stanowisku, że planowane zamierzenie inwestycyjne prowadzi do powstania nowego budynku. "Nowość" budynku należy oceniać nie tylko w świetle stopnia zachowania dotychczasowej substancji budynku, ale także przez pryzmat kryteriów odróżniających przebudowę od rozbudowy, w szczególności przez pryzmat zachowania podstawowych cech, wskaźników i parametrów budynku. Kiedy zmianie ulegają charakterystyczne parametry, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, wtedy nie jest to już przebudowa, lecz odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, w wyniku której powstaje coś nowego, bowiem zmianie ulegają parametry charakterystyczne.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że tak jest w przedmiotowej sprawie. Porównanie stanu istniejącego i stanu docelowego (k.48, 49, 110-113, 126) prowadzi do wniosku, że projektowane zamierzenie inwestycyjne będzie w ograniczonym zakresie jeśli chodzi o swą funkcjonalność bazować na substancji istniejącego budynku. Po wykonaniu planowanych robót budowlanych z dotychczas istniejącego budynku gospodarczego pozostaną jedynie fragmenty ścian i fundamentów oraz obiekt architektury ogrodowej, a projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy będzie się rozciągał na wschód od istniejącego budynku zorientowany do niego prostopadle (k. 48). Z tego powodu w ocenie tut. Sądu uznać należy, jak zasadnie uczynił to organ I i II instancji, że planowane zamierzenie pozostaje w sprzeczności z § 16 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. Tym samym skarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nieuzasadnione.
Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.