II SA/Kr 799/13

II SA/Kr 799/13 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2013-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /przewodniczący/
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/
Waldemar Michaldo
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 131/14 - Postanowienie NSA z 2015-02-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 263 i art. 264 , art. 22 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
oraz art. 145 par 1 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Renata Czeluśniak / spr. / WSA Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na postanowienie Wojewody z dnia 30 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 340 / trzysta czterdzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. w dniu 12 maja 2011 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa ul. [...] i [...]j wraz z budową kanalizacji opadowej, budową sieci oświetlenia ulicznego, przebudową sieci energetycznej oraz przebudową sieci wodociągowej", obejmującą między innymi działkę nr [...] obr. [...] , m. K. , o pow. 0,0165 ha.
Na podstawie ww. decyzji nieruchomość oznaczona jako działka [...] obr.[...] , m. K. , o pow. 0,0165 ha stała się własnością Gminy K. , a jej dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie ustalone w decyzji Starosty K. z dnia 23 października 2012 r.
W związku z powyższym Starosta K. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak:[...] , wydanym na podstawie art. 264 § 1 i § 2 kpa, zobowiązał Gminę Miejską K. do zwrotu kwoty 159,90 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty K. z dnia 23 października 2012 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że dotychczasowemu właścicielowi ww. nieruchomości za utratę prawa własności przysługuje odszkodowanie ustalone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość przedmiotowych nieruchomości. Koszt operatu szacunkowego określający wartość ww. nieruchomości, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.G.-L. wyniósł 159,90 zł. Dlatego, w ocenie Starosty, art. 264 § 1 kpa dawał podstawę do obciążenia kosztami operatu Gminy Miejskiej K.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina K. , która powołała się na stanowiska zajęte przez sądy administracyjne (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 167/10, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10), z których wynika, że: "obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta.
Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił przebieg postępowania poprzedzający wydanie zaskarżonego postanowienia i podkreślił, że dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z przedmiotową inwestycją drogową Starosta K. zawarł umowę z M.G.-L. na wykonanie operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości przejętych na podstawie decyzji Starosty K. z dnia 23 października 2012 r. Koszt wykonania tego operatu wyniósł 159,90 zł brutto. Wojewoda powołał się na przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i uznał, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie tej ustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a więc logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia tej tezy Wojewoda przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1246/10, w którym orzeczono, że art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Zatem w ocenie Wojewody postanowienie Starosty K. było prawidłowe.
Skargę na postanowienie Wojewody wniosła Gmina Miejska K. , zarzucając mu naruszenie:
1) art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogę był także koszt sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę K;
2) art. 263 i art. 264 kpa poprzez błędne przyjęcie, że na stronie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, w szczególności kosztów wyceny nieruchomości.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. * Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.
Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji.
Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które podczas realizacji inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie prowadzi do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zasadność uzyskania takiej opinii potwierdza też treść art. 84 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W takiej sytuacji koniecznym jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.
Art. 262 § 1 kpa stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Art. 263 § 1 kpa do kosztów postępowania zalicza m.in. należności świadków i biegłych, zaś § 2 tego artykułu pozwala organowi administracji publicznej zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.
Z treści art. 262 § 1 kpa wynika zatem, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. To z kolei prowadzi do sformułowania zasady, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Wyjaśnić trzeba, że zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określają art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skoro zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wkłada ciężar dowodu na organ administracji publicznej, to kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Zatem koszty postępowania poniesione w interesie strony będą związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).
Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że koszt opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w celu ustalenia wartości nieruchomości przejętej na rzecz gminy nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa ani też nie został poniesiony na żądanie strony. Natomiast obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie, co wynikało z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 84 § 1 i art. 7 kpa. Zatem był to koszt wynikający z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić trzeba, że okoliczność, iż postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, nie świadczy o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Skoro bowiem wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., to sporządzenie operatu stanowi ustawowy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie.
Odstępstwo od powołanych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 kpa, a regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Z przepisu tego wynika, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogę, a obejmują nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. Jednakże w zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma bowiem charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w kpa. Warto wskazać też, że ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których mowa w przytoczonym przepisie, a więc nie może być ujmowane w ich ramach.
Sąd uznał, że przyjęcie przez organy obu instancji, że gmina jako strona postępowania administracyjnego jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało obciążeniem kosztami postępowania administracyjnego strony bez wyraźnego umocowania ustawowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania się do wykładni przepisów prawa przedstawionej powyżej.
Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane w całości na podstawie art. 152 ppsa.
W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu, który podjął zaskarżone postanowienie kwotę 340 zł, na która złożyła się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (240 zł).