II SA/Kr 798/21

II SA/Kr 798/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Sygn. powiązane
I OSK 587/22 - Wyrok NSA z 2023-04-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
umorzono postępowanie w zakresie dotyczącym skargi 2 skarżących
Sentencja
Dnia 12 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) * po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. R., J. R., K. R., C. S., S. K., P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości I. skargę oddala w zakresie skarżących Z. R., J. R., K. R., C. S.; II. umarza postępowanie w zakresie dotyczącym skargi S. K., P. K.
Uzasadnienie
Uzasadnienie pkt I wyroku
Zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. R., J. R., K. R., C. S., S. K. i P. K., utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 28 października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 28 października 2020 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Z. R., J. R., K. R., C. S., S. K. i P. K. niewydzielonej części nieruchomości położonej w O., obręb ewidencyjny P., oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. 0,1511 ha (w granicach dawnej działki nr [...] o pow. 0,2972 ha, przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 11 lutego 1972 r. znak: [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu), objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. z siedzibą w O..
W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:
a) art. 28 k.p.a. poprzez brak prawidłowego ustalenia stron niniejszego postępowania, a to polegające na zaniechaniu w wezwaniu do udziału w sprawie Gminy K., Gminy B. oraz Gminy O., które to są jedynymi wspólnikami spółki PWiK sp. zoo z siedzibą w O., a w związku z czym stanowiącej ich wspólne mienie komunalne, w związku z czym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy bezpośrednio ich interesu prawnego, co tym samym powoduje brak uczestnictwa legitymowanych podmiotów w sprawie, pozbawiając ich prawa do udziału w sprawie;
b) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności, w tym zebrania zupełnego materiału dowodowego służącego dokładnemu wyjaśnieniu sprawy, a to: - błędne ustalenie, iż niewydzielona część nieruchomości nr [...] o pow. 0,1511 (w granicach dawnej działki [...] o pow. 0,2972 ha), dalej: "Nieruchomość" stanowi własność podmiotu prywatnego, a nie jak w rzeczywistości podmiotu publicznoprawnego, polegające również na zakwalifikowaniu spółki komunalnej jako "podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego"; - zaniechanie zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na potrzeby oceny zbędności nieruchomości warunkujące jej ewentualne zwrot,
c) art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że PWiK sp. zoo z siedzibą w O. jest innym podmiotem niż Skarb Państwa oraz jednostka samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy jedynymi wspólnikami spółki są trzy jednostki samorządu terytorialnego, a więc jest to podmiot jednostek samorządu terytorialnego;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
d) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 nr 115 poz.741, dalej jako: "u.g.n.") poprzez wydanie decyzji odmownej zwrotu Nieruchomości, pomimo że okoliczności sprawy dowodzą spełnienia ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej Nieruchomości, a to zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, braku sprzedaży tejże nieruchomości na rzecz podmiotu prywatnego przed 1 stycznia 1998 roku, a także okoliczności, iż Nieruchomość stanowi mienie komunalne;
e) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U.2019.712, dalej jako "u.g.k.) poprzez uznanie, iż spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynymi wspólnikami są jednostki samorządu terytorialnego utworzona w sferze użyteczności publicznej stanowi podmiot prywatny, tj. inny niż Skarb Państwa, czy też jednostka samorządu terytorialnego,
f) art. 43 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95, dalej jako: "u.s.g.") poprzez błędne uznanie, iż PWiK sp. z o.o. z siedzibą w O. nie stanowi mienia jednostek samorządu terytorialnego, a zarazem stanowi "inny podmiot", w okolicznościach, w których jedynymi wspólnikami spółki są jednostki samorządu terytorialnego - Gminy B., Gminy K. oraz Gminy O., stąd spółka ta stanowi część mienia komunalnego tychże Gmin.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ramach ustaleń faktycznych wskazano, że pismem z 30 października 2018 r. wniosek o zwrot części działki nr [...], położonej w P., w granicach działki nr [...], położonej w O., obręb P., złożyła H. R..
Jak wynika z akt sprawy, decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znak: [...] z 11 lutego 1972 r., wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, wywłaszczono na cele budowy Zakładu Uzdatniania Wody w P. działkę nr [...], położoną w P., objętą KW nr [...], stanowiącą własność S. G., syna W. i K..
Następnie Starosta [...] ustalił, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość odpowiada obecnie części działki nr [...], położonej w O., obręb P. i stanowi własność Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w O. na podstawie umowy przeniesienia własności zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z 30 maja 2001 r., pomiędzy Przedsiębiorstwem, a czterema jednostkami samorządu terytorialnego, tj. Gminami O., B., B. i K., które przysługujące im wówczas prawo własności nabyły na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z 8 czerwca 1995 r. znak: [...] W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że władanie ww. nieruchomością zostało przeniesione na podmiot trzeci względem jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym rzeczona nieruchomość nie podlega zwrotowi. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w O. - pomimo że jedynymi jej udziałowcami są gminne jednostki samorządu terytorialnego - jest samodzielnym podmiotem prawa, a nieruchomości wniesione do spółki są jej wyłączną własnością.
Tymczasem zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy jedynie w przypadku, gdy aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił na tym tle, że nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.
Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że Przedsiębiorstwo Wodociągów Kanalizacji Spółka z o.o., będąca aktualnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest osobą trzecią w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, nie ma charakteru statio fisci gminy, jest natomiast odrębną osobą prawną, która z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego uzyskała osobowość prawną. W takiej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem odwołujących, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje nadal we władaniu gmin. W świetle obowiązujących przepisów udziałowcy konkretnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie są bowiem jednocześnie podmiotami, którym służą prawa własności lub inne uprawnienia do składników majątku spółki.
W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...], zgodnie z którym żądanie zwrotu części nieruchomości nie mogło zostać uwzględnione, wskazując jednocześnie na możliwość dochodzenia odszkodowania na zasadach prawa cywilnego.
Od powyższej decyzji Wojewody złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucono:
naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 229 a contrario w zw. z 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. póz. 782, dalej "u.g.n." - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w O. nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 229 u.g.n. i że w konsekwencji skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na okoliczność, iż własność tejże została przeniesiona na podstawie umowy przeniesienia własności zawartej w formie aktu notarialnego 30 maja 2001 r. pomiędzy spółką a czterema jednostkami samorządu terytorialnego, co w ocenie Organu II instancji stanowi o zbyciu ww. nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz podmiotu trzeciego i prywatnego, oraz poprzez odstąpienie od badania podstaw do badania, czy ww. nieruchomość nie jest zbędna na cele wywłaszczenia, podczas gdy:
a) przeniesienie własności ww. nieruchomości przez Gminy: O., B., B. i K. nastąpiło na mocy umowy przeniesienia własności zawartej w formie aktu notarialnego 30 maja 2001 r., Rep. A Nr [...], ujawnione zostało w księdze wieczystej ww. nieruchomości z dniem 22 sierpnia 2001 r., podczas gdy ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. - z czego wynika, iż przeniesienie własności zostało ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej ponad 3 lata po wejściu w życie ww. ustawy, wobec czego roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje skarżącym, zaś art. 229 u.g.n. nie znajduje w niniejszym zakresie zastosowania, stąd wszelkie przesłanki dot. zwrotu nieruchomości stanowione w ww. ustawie winny podlegać zbadaniu i omówieniu przez organ;
b) ww. jednostki samorządu terytorialnego posiadają w przedmiotowej spółce 100% udziałów, co oznacza iż posiadane przezeń mienie stanowi w dalszym ciągu mienie publiczne, co stanowi o realizacji przesłanek z art. 136-138 u.g.n;
c) ww. spółka została wpisana do Rejestru Przedsiębiorców (numer [...]) dopiero z dniem 25 marca 2002 r., zaś wpis ten stanowi wpis konstytutywny, tak więc przyjmując nawet ocenę organu II instancji, iż ww. podmiot stanowi podmiot prywatny i odrębny, to w dacie zawarcia przedmiotowej umowy przeniesienia własności Nieruchomości spółka ta nie władała rzeczoną Nieruchomością;
2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 u.g.n. poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie zwrotu Nieruchomości, pomimo że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem spełnienia ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej Nieruchomości, a mianowicie w sytuacji, gdy:
a) przez ponad 40 lat nie został na ww. Nieruchomości zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa Zakładu Uzdatniania Wody, i nie podjęto celem powyższego żadnych działań, w tym chociażby posadowienia urządzeń służących ww. Zakładowi;
b) ww. Nieruchomość stanowi mienie komunalne a więc znajduje się we władaniu publicznym i wykorzystywana jest na cele publiczne inne niż cel wywłaszczenia;
c) Spółka podejmowała działania celem sprzedaży ww. Nieruchomości, co wskazuje na całkowitą zbędność tejże na jakiekolwiek cele publiczne, prowadząc jedynie do wzbogacenia się ww. Gmin kosztem pokrzywdzenia majątkowego skarżących,
3) art. 138 ust. 1 u.g.n. a contrario poprzez niezastosowanie ww. unormowania i przyjęcie przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie "faktycznie negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości nie zapisana wprost w przepisach art. 136-138 u.g.n.", w myśl której nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie nie jest Skarb państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego, podczas gdy w niniejszej sprawie przedmiotowa Nieruchomość z racji objęcia 100% udziałów w formalnie władającej nią Spółką stanowi mienie komunalne a więc publiczne - tj. własność jednostki samorządu terytorialnego,
4) naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 poprzez nieuzasadnioną odmowę zwrotu nieruchomości zbędnych dla celów wywłaszczenia, a tym samym bezprawną ingerencję w prawo własności ponad poziom dopuszczalny ustawą.;
5) art. 43 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "u.s.g.") poprzez błędne uznanie, iż PWiK sp. z o.o. z siedzibą w O. nie stanowi mienia jednostek samorządu terytorialnego, tj. mienia komunalnego a zarazem stanowi "podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego", w sytuacji gdy jedynymi wspólnikami ww. Spółki są jednostki samorządu terytorialnego - Gminy B., Gminy K. oraz Gminy O., stąd spółka ta stanowi część mienia komunalnego tychże Gmin, jako że "majątek spółki z ograniczona odpowiedzialnością, w którym gmina jest 100% udziałowcem, jest mieniem komunalnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt l SA/Kr 1288/01, Lex nr 134875).";
6) art. 43 u.s.g. w zw. z art. 142 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia stron niniejszego postępowania, skutkujące brakiem wezwania do udziału w sprawie Gminy K., Gminy B. oraz Gminy O., które to są jedynymi wspólnikami spółki PWiK sp. z o.o. z siedzibą w O., stanowiącej ich wspólne mienie komunalne, a zatem postępowanie o zwrot wywłaszczonej Nieruchomości dotyczy bezpośrednio ich interesu prawnego, co tym samym powoduje brak uczestnictwa legitymowanych podmiotów w sprawie, pozbawiając ich prawa do udziału w sprawie;
7) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (dalej jako: "u.g.k") poprzez nieuznanie, iż spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynymi wspólnikami są jednostki samorządu terytorialnego, utworzona w sferze użyteczności publicznej, stanowi podmiot prywatny, tj. inny niż Skarb Państwa, czy też jednostka samorządu terytorialnego, w sytuacji, gdy jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć takowe podmioty kapitałowe i zarządzać nimi dalej w sferze imperium;
II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to:
1) art. 107 § l pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a - poprzez wydanie ww. decyzji z zaniechaniem podania podstawy prawnej przy jednoczesnym przyznaniu przez organ II instancji, iż zaskarżona decyzja oparta została na "faktycznie negatywnej przesłance zwrotu nieruchomości", która to nie pozostaje "zapisana wprost w przepisach art. 136-138 u.g.n.", tj. unormowaniach statuujących przesłanki przemawiające lub wykluczające zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym w istocie nie spełnia cech wyraźnej i jednoznacznej podstawy prawnej decyzji administracyjnej;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie zgromadzenia i rzetelnej, wszechstronnej oceny relewantnego w sprawie materiału dowodowego wszelkich czynności, w tym zebrania kompletnego materiału dowodowego służącego dokładnemu wyjaśnieniu sprawy, a to:
a) zaniechanie uwzględnienia, iż 100% udziałów w przedmiotowej Spółce a więc i wszelką decyzyjność w odniesieniu do zarządu i spraw majątkowych ww. Spółki posiadają wyłącznie ww. Gminy - jednostki samorządu terytorialnego, co przemawia za uznaniem, iż brak jest niniejszym władztwa prywatnego nad ww. Spółką a wyłącznie władztwo publiczne z ewentualnym zarządem (w ramach funkcji organów kapitałowych) osób prywatnych;
b) brak poczynienia ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, czyli budowy Zakładu Uzdatnień Wody na ww. Nieruchomości, gdzie w rzeczywistości takie prace w obrębie tejże Nieruchomości nie zostały przez ponad 40 lat podjęte w jakimkolwiek zakresie.
W świetle wyżej podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem zwrotu kwoty [...]zł tytułem opłat od pełnomocnictw.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kształtuje nadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), skutkiem którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy realizację celu wywłaszczenia rozpoczęto w ciągu 7 lat od momentu, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna oraz czy zakończono ją w ciągu 10 lat od tego momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r.
Analiza przywołanych regulacji pozwala wyodrębnić trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił uprawniony podmiot, tj. prawowici spadkobiercy poprzedniego właściciela. Objęta roszczeniem o zwrot nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Bezspornie więc dwie pierwsze przesłanki zostały spełnione.
Co do trzeciej przesłanki organy stwierdziły, że jej badanie było zbędne, ponieważ zaistniała obiektywna przeszkoda do zwrotu nieruchomości, a mianowicie, aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości uniemożliwia jej zwrot poprzedniemu właścicielowi.
Jak ustalono, stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość nie należy obecnie do Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz stanowi obecnie własność Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w O. na podstawie umowy przeniesienia własności zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z 30 maja 2001 r., pomiędzy tym przedsiębiorstwem, a czterema jednostkami samorządu terytorialnego, tj. Gminami O., B., B. i K., które przysługujące im wówczas prawo własności nabyły na podstawie decyzji komunalizacyjnej.
W tej sytuacji organy słusznie przyjęły, że z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, iż prawnie skuteczne może być jedynie roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynie wobec Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, jeśli władają one tą nieruchomością. Skoro w przedmiotowej sprawie własność nieruchomości została przeniesiona na spółkę prawa handlowego, to należy zgodzić się z organem odwoławczym, że wydanie decyzji o zwrocie tej nieruchomości nie jest dopuszczalne.
Prawdą jest, jak argumentował skarżący, że do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz spółki doszło po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 stycznia 1998 r. Choć w związku z powyższą korelacją czasową nie może znaleźć zastosowania art. 229 u.g.n., stanowiący, że "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej", to z brzmienia tego przepisu nie można wywodzić – jak sugeruje skarżący – że dopuszczalny jest zwrot nieruchomości, której własność została przeniesiona w terminie późniejszym, tzn. po dniu wejścia w życie ustawy.
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 wyrażono tezę, zgodnie z którą "podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n."
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że realizacja konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że "roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego".
Sąd nie zgodził się z przedstawioną w skardze argumentacją zmierzającą do wykazania, że skoro jedynymi udziałowcami spółki, która stała się właścicielem wywłaszczonej nieruchomości są jednostki samorządu terytorialnego, to zwrot nieruchomości jest możliwy, ponieważ stanowi ona nadal publiczne mienie komunalne. Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, utworzone Przedsiębiorstwo Wód i Kanalizacji w O. stanowi spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, która posiada osobowość prawną oraz własny majątek. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jako osoba prawna jest samodzielnym podmiotem praw i obowiązków, zarówno cywilnoprawnych, jak i publicznoprawnych. W świetle obowiązujących przepisów udziałowcom spółki nie przysługuje prawo własności do składników majątku spółki, bez względu na to, czy udziałowcami są podmioty prywatne, czy też samorządowe. Udziałowiec jest jedynie "współwłaścicielem" majątku spółki w sensie ekonomicznym, jednak mienie spółki stanowi w stosunku do udziałowców mienie osoby trzeciej, którym nie mogą dysponować. Gospodarowanie majątkiem spółki leży bowiem wyłącznie w gestii jej zarządu.
Odpowiadając zatem na zarzuty skarżącego należy po pierwsze podkreślić, że fakt, iż udziałowcami spółki są jednostki samorządu terytorialnego nie sprawia, że mienie tej spółki ma charakter publiczny, stanowi ono bowiem wyłączną własność tej spółki, a nie – jak wywodzono w skardze – własność jednostki samorządu terytorialnego. Powoływany na potwierdzenie przeciwnej tezy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA/Kr 1288/01 dotyczy podatku dochodowego od osób fizycznych, a zawarte w nim tezy nie mają żadnego odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy. Po drugie, jednostki samorządowe przenosząc własność nieruchomości na utworzoną spółkę, utraciły ostatecznie prawo własności co do tej nieruchomości, a co za tym idzie prawo do bezpośredniego ingerowania w zarząd tą nieruchomością. Z tego też względu orzeczenie zwrotu byłoby w tej sytuacji niemożliwe do wykonania, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się już we władaniu jednostki samorządu terytorialnego.
Niezasadny był zarzut nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, poprzez wykluczenie z ich kręgu gmin, będących udziałowcami spółki Przedsiębiorstwo Wód i Kanalizacji w O.. Skoro wyłącznym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest aktualnie spółka, to ona winna być stroną postępowania. Zasadnie organy uznały, że udziałowcom tej spółki nie przysługuje status strony postępowania, albowiem wynik tego postępowania nie dotyczy ich interesu prawnego, a wyłącznie interesu prawnego spółki. Spółka posiada osobowość prawną i to ona jest stroną postępowania, a nie jej wspólnicy.
W świetle powyższych wywodów, które przekreślają możliwość zwrotu żądanej nieruchomości, bez znaczenia pozostają zawarte w skardze argumenty dotyczące zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jak wskazano w powołanej powyżej uchwale NSA, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Nawet jeżeli spełnione zostałyby przesłanki, które w świetle art. 137 u.g.n. świadczyłyby o tym, że nieruchomość była zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to nie uniemożliwiłoby to nakazanie zwrotu tej nieruchomości, skoro jej własność przeszła na osobę trzecią.
Oddaleniu podlega również zarzut naruszenia przepisów konstytucyjnych poprzez nieuzasadnioną odmowę zwrotu nieruchomości, a tym samym bezprawną ingerencję w prawo własności ponad poziom dopuszczalny ustawą. W tym miejscu należy raz jeszcze podkreślić aspekt, na który zwracał uwagę również organ odwoławczy, że brak możliwości zwrotu żądanej nieruchomości w naturze nie przekreśla wszystkich roszczeń przysługujących skarżącym. Mogą oni bowiem dochodzić odszkodowania na drodze cywilnej i w ten sposób zrealizować swoje uprawniania restytucyjne.
Nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie podania podstawy prawnej decyzji. Podstawa ta została wskazana i dokładnie omówiona przez organ odwoławczy, który na poparcie swojego stanowiska przytoczył dodatkowo adekwatne orzecznictwo sądów administracyjnych. Fakt, że negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci przeniesienia jej własności na osobę trzecią nie została expressis verbis wymieniona w art. 136 u.g.n. nie oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Konieczność władania nieruchomością jest bowiem kluczową przesłanką jej zwrotu, co znalazło wyraz w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa procesowego statuujących zasadę prawdy obiektywnej i regulujących postępowanie dowodowe (w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione i są w sprawie bezsporne. W szczególności nie jest prawdą, że organy nie uwzględniły, iż 100% udziałów w przedmiotowej spółce posiadają jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta znalazła wyraz w poczynionych przez organy ustaleniach faktycznych, z przyczyn omówionych powyżej nie miała wszelako wpływu na wynik postępowania. Brak poczynienia ustaleń w przedmiocie realizacji celu wywłaszczenia nie stanowił natomiast uchybienia w przedmiotowej sprawie, bowiem dla jej rozstrzygnięcia byłyby to ustalenia zbędne i niepotrzebnie wydłużające postępowanie.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.