II SA/KR 797/23

II SA/Kr 797/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję tego samego organu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2023 r. sprawy ze skargi H. Z., I. A. B. K. oraz J. K.- Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2021 r. znak: SKO.GN/4160/48/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących H. Z., I. K. oraz J. K.- Z. kwotę 731 zł (siedemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 8 września 2020 r. I. K., H. Z. oraz J. K. (dalej zwani jako skarżący) wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 stycznia 1990 r., znak G.8224a/170 wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Wadowicach orzekającej o przekazaniu w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "S. C." w W. (dalej: Spółdzielnia) nieruchomości państwowych o numerach wymienionych w tej decyzji, położonych w W. przy ul. D. , na czas nieokreślony, za odpłatnością roczną, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], odpowiadającej obecnie działkom ewidencyjnym [...], [...], [...], nr [...] obręb W., w granicach dawnych parcel katastralnych pb nr [...], pb nr [...], części pgr nr [...], części pgr nr [...], dla których to działek ewidencyjnych aktualnie Sąd Rejonowy w Wadowicach prowadzi księgę wieczystą nr KR1 [...]
Uzasadniając powyższy wniosek wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 87 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez wskazanie w decyzji działki nr [...] o pow. 20544 m2, która nie stanowiła własności Skarbu Państwa, tylko poprzednika prawnego wnioskodawców; naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, naruszenie art. 109 § 1 i § 2 i art. 14 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji stronie tj. spadkobiercy właściciela nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa; naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, jak również sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie zawiera elementów pozwalających na kontrolę zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 marca 2021 r. nr SKO.GN/4160/190/2020 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w części wskazanej we wniosku. Organ wskazał, że zgodnie z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terenowe oddziały administracji państwowej zobowiązane były do przekazania z urzędu w użytkowanie nieruchomości państwowych. Zatem na dzień wydania przedmiotowej decyzji z dnia 25 stycznia 1990 r. nr G.8224a/170, jednostki te musiały legitymować się dowodami, z których wynikałby dla danego podmiotu określony tytuł prawny do nieruchomości. W przedmiotowej sprawie na uwadze należy mieć, iż przejęcie całego majątku "M." na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, potwierdzone zostało zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z dnia 5 września 1946 r.
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 2 czerwca 2021 r., utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję. Organ wskazał, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy Wadowice z 25 stycznia 1990 r. wydana została w oparciu o art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm., dalej: u.g.g.w.n.), bowiem nieruchomości znajdowały się - na dzień wydania rozstrzygnięcia - we władaniu Skarbu Państwa. Kolegium podkreśliło, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 16 października 2017 r. stwierdzająca, iż nieruchomość oznaczona jako działka ewid. nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13, dalej: dekret o reformie rolnej), opiera się na ustaleniach następczych wobec tych, jakie poczyniono wydając decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w szczególności bowiem oparta została na orzecznictwie sądowym, które ukształtowało się znacznie później i w zasadniczo odmiennej kulturze prawnej. Nie można zatem przyjąć oczywistości naruszenia art. 87 u.g.g.w.n., a w konsekwencji wady rażącego naruszenia prawa, skoro nie doszło do jawnej, jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią podjętego rozstrzygnięcia a brzmieniem przepisu. Kolegium w odniesieniu do zarzutu braku skierowania decyzji z 25 stycznia 1990 r. do następców prawnych poprzedniego właściciela majątku, wyjaśniło, że kwestionowana decyzja została prawidłowo skierowana do ówczesnego użytkownika przedmiotowej nieruchomości tj. do Zarządu Spółdzielni i nie uznało, aby doszło do naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów.
Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którą wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 976/21 oddalono.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja ma umocowanie w obowiązującym porządku prawnym. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie na podstawie art. 87 ust. 2 oraz ust. 3 u.g.g.w.n. W ocenie Sądu przepisy te nie wymagały, by nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa (własność państwową), a jedynie, by była we władaniu jednostek organizacyjnych, które jednocześnie nie legitymują się dokumentami, na podstawie których im te grunty przekazano.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli skarżący zarzucając między innymi naruszenie: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi wskutek braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1, 2 i 3 u.g.g.w.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym zaakceptowaniu stanowiska SKO w Krakowie, że nieruchomość nie stanowiąca własności Skarbu Państwa mogła być przekazana w użytkowanie Spółdzielni oraz że okoliczność ta nie stanowiła rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 721/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności, tj. 25 stycznia 1990 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 87 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n. i orzeka o przekazaniu w użytkowanie Spółdzielni szeregu nieruchomości państwowych, w tym nieruchomości, co do których skarżący na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 20 września 2017 r. uzyskali potwierdzenie, że nie podlegały one pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Sąd wyraził pogląd, że na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności, brak jest podstaw do przyjęcia, że kategoria gruntów państwowych nie jest tożsama pod względem zakresu i znaczenia z kategorią gruntów stanowiących własność państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdą art. 153 p.p.s.a. Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Stosownie do art.87 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm., dalej: u.g.g.w.n.) posiadaczom gruntów państwowych (czyli stanowiących własność Skarbu Państwa) mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a następowało to na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej.
W wyroku z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 721/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że Sąd I instancji przyjął wadliwe założenie, że art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n. w przytoczonym brzmieniu, odnosząc się do gruntów państwowych, nie zawiera warunku, aby grunty przekazywane na jego podstawie w użytkowanie stanowiły własność Skarbu Państwa. Założenie to jest skutkiem błędnej wykładni tego przepisu. W konsekwencji Sąd I instancji nie zaprzeczył generalnie praktyce kwalifikowania jako dotkniętych wadą nieważności decyzji, które przekazywały w zarząd lub użytkowanie wieczyste nieruchomości, co do których następczo stwierdzono, że nie podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej i w konsekwencji Skarb Państwa w tym trybie nie nabył ich własności.
Istota sporu sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wydanie przez Wojewodę Małopolskiego ostatecznej decyzji z dnia 20 września 2017 r., wpływa na ocenę legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Wadowicach z 25 stycznia 1990 r. o przekazaniu w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "S. " w W. części nieruchomości w zakresie objętym decyzją Wojewody. Decyzją tą Wojewoda Małopolski stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] w granicach parcel katastralnych nr [...], nr [...], części nr [...], części nr [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Podkreślenia wymaga, że decyzja orzekająca, że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jest aktem administracyjnym, który władczo stwierdza, że wskazana w nim nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Tego rodzaju akt administracyjny poświadcza w odniesieniu do określonego gruntu, że skutek nacjonalizacji nie nastąpił. Wspomniana decyzja, jak każdy niewzruszony w prawem przewidzianej procedurze akt administracyjny, korzysta z domniemania legalności i dowodzi tego co w jej sentencji wskazano. Jest oczywiste, że stwierdzenie w niej zawarte odnosi się do oceny prawnej własności określonego gruntu na dzień upaństwowienia - według postanowień dekretu. Rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji jest w istocie oceną prawną, która dotyczy zaistnienia skutku nacjonalizacji w odniesieniu do konkretnego gruntu. Zatem decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia ma skutek wsteczny w tym sensie, że podmioty zainteresowane mogą powoływać się na jej treść i wywodzić z niej skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń od dnia wejścia w życie dekretu, to jest daty według której grunt miał stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Nie ma zatem żadnych przeszkód aby stwierdzenia (ocena prawna) wynikające z owej decyzji były odnoszone do legalności podstaw prawnych decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Wadowicach z 25 stycznia 1990 r. o przekazaniu w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "S. C." w W. określonych w niej nieruchomości.
O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 -107; por też wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312).
Przypomnieć należy, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, na własność Skarbu Państwa, bez żadnego odszkodowania przechodziły w całości i bezzwłocznie nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od powierzchni użytków rolnych. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe - przechodziła z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Powyższe musi więc stanowić punkt odniesienia dla oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.
Uznać należy, że ustalenie braku prawa własności Skarbu Państwa do gruntu, który na podstawie art.87 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przekazano w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "S. " w W. , a który zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, musiał stanowić własność Państwa - dowodzi wydania decyzji z dnia 25 stycznia 1990 r. z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. oraz art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 731 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 51 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone dokumenty pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).