II SA/KR 796/24

II SA/Kr 796/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 2912/24 - Postanowienie NSA z 2025-08-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. C. – [...] i M. A. na uchwałę Nr LIV/783/23 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skawina w jego granicach administracyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Skawina na rzecz skarżących A. C. – [...] i M. A. solidarnie kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. II SA/Kr 796/24
UZASADNIENIE
Rada Miejska w Skawinie podjęła w dniu 22 marca 2023 r. uchwałę Nr LIV/783/23 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych (dalej też jako: uchwała lub zmiana planu miejscowego). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 30 marca 2023 r. pod poz. 2300.
Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez A. C. i M. A. (dalej jako: skarżący) w całości, którzy zarzucili kwestionowanej uchwale:
- naruszenie art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),
- wydanie zaskarżanego aktu z naruszeniem zasady proporcjonalności,
- niezgodność zmiany ww. planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w jej granicach administracyjnych, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIX/387/09 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 grudnia 2009 r.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący wnieśli też o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że swój interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa własności (współwłasności) nieruchomości położonej na obszarze objętym zmianą planu miejscowego (tj. działki drogowej nr [...], obr. [...] S., j. ewid. S. M.) oraz prawa własności nieruchomości sąsiednich, graniczących bezpośrednio z obszarem objętym zmianą i narażonych na liczne immisje związane z nowym jego przeznaczeniem (tj. skarżąca – działki nr [...], a skarżący – działek nr [...] i [...], obręb i j. ewid. jw.). Skarżący zaznaczyli następnie, że ww. nieruchomości zostały przez nich nabyte na potrzeby mieszkaniowe w drodze przetargu zorganizowanego przez gminę i zgodnie z obowiązującym wówczas planem miejscowym tereny te, podobnie jak zabudowane nieruchomości sąsiednie zostały oznaczone jako (A43) MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 24 planu). Skarżący podkreślili przy tym, że podobnie jak inni nabywcy nieruchomości od gminy, zostali oni również zapewnieni przez przedstawicieli jej władz o stałości wspomnianych zapisów planu i utrzymaniu przeznaczenia sąsiednich działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Skarżący podnieśli, że w krótkim okresie po sprzedaży osobom prywatnym działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podjęte zostały działania w celu zmiany planu miejscowego w kierunku umożliwienia wielkogabarytowej zabudowy z rozbudowanymi funkcjami usługowymi (w tym edukacyjnymi i sportowymi) dla codziennej obsługi grupy ok. 500 osób z potrzebami specjalnymi na działkach sąsiednich, tj. w środku osiedla domów jednorodzinnych, w następstwie których, pomimo podnoszonych przez okolicznych mieszkańców protestów i zgłaszanych uwag, które nie zostały uwzględnione (w tym przez skarżących), podjęta została zaskarżona uchwała.
Zdaniem skarżących, nie negując potrzeby realizacji wspomnianej inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym i abstrahując od celowości jej lokalizacji w konkretnej gminie, w procesie planowania i stanowienia prawa ukierunkowanym na wprowadzenie zmian w planie miejscowym nie wykazano jednak ich niezbędności, zwłaszcza w kontekście uzasadnienia skali oraz istnienia lokalizacji alternatywnych.
W ocenie skarżących pominięto także okoliczność, że specyfika obszaru objętego zmianą planu miejscowego, determinuje jego potencjalne przeznaczenie, a w szczególności wyklucza możliwość wprowadzenia funkcjonalności określonych nowym planem bez istotnego naruszenia praw współwłaścicieli nieruchomości objętych zmianą planu oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Powołując się na normatywne gwarancje ochrony prawa własności skarżący wskazali, że przyjęta lokalizacja nie była jedyną możliwą na terenie gminy dla inwestycji będącej ratio legis dla zmiany planu. Podkreślono bowiem, że zaproponowane pierwotnie inwestorowi przez gminę lokalizacje nie wymagały zmiany planu miejscowego, a jednocześnie oferowały dogodniejsze warunki terenowe i komunikacyjne, przy braku immisji i uciążliwości dla okolicznych mieszkańców. Zaznaczono przy tym, że stosowne grunty, dostępne w drodze zakupu (tańszego niż wyższe koszty realizacji w trudnym terenie) lub zamiany, znajdowały się też w rękach podmiotów prywatnych, zaś wybór oferowanej w pierwszej kolejności lokalizacji – zdaniem skarżących – z dużym prawdopodobieństwem przełożyłby się na szybszą realizację oraz niższe koszty realizacji i funkcjonowania planowanej inwestycji.
Skarżący zakwestionowali również zdawkowe uwagi o rzekomym dobrym skomunikowaniu objętego zmianą planu terenu ze względu na bliskość centrum miasta, podnosząc, że w ich ocenie, stanowiły one raczej kontrargument, gdyż planowana placówka miałaby obsługiwać podopiecznych z całego powiatu, a akurat miasto, w którym ma powstać szczególnie ma problemy z zatorami komunikacyjnymi.
Podkreślili też, że mieszkańcom nie została przedstawiona poparta konkretnymi wyliczeniami analiza wykazująca celowość i koszty (finansowe i społeczne) realizacji ww. inwestycji w przyjętej lokalizacji w zestawieniu z innymi lokalizacjami. Skarżący zwrócili przy tym uwagę na zakładane koszty realizacji inwestycji mające pochodzić ze środków publicznych, podnosząc, że na etapie podejmowania decyzji o lokalizacji inwestycji, inwestor, w przeciwieństwie do skarżących, nie był nawet właścicielem, ani dysponentem wskazanych przez siebie terenów. Dodatkowo skarżący wskazali, że pierwotna koncepcja inwestycji była później wielokrotnie zmieniana właśnie z uwagi na istniejącą zabudowę, trudne warunki terenowe oraz możliwe immisje, które to czynniki – zdaniem skarżących – są nieusuwalne w kontekście wprowadzonych zaskarżoną uchwałą zmian w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania ww. obszaru. Skarżący podnieśli bowiem, że prowadzi ona do zmiany sposobu przeznaczenia i faktycznego wykorzystywania terenu oraz immisji, których skala godzi w istotę prawa własności, co w ich ocenie świadczyło o naruszeniu zasady proporcjonalności.
W nawiązaniu do powyższego skarżący wskazali, że zmiany dotyczą terenu, gdzie w promieniu kilkuset metrów cała istniejąca i planowana dotychczas zabudowa ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która to kwestia była konsekwentnie pomijana we wszystkich wizualizacjach promujących ww. inwestycję. Wyjaśniono również, że obszar ten cechuje duże nachylenie terenu i różnice w wysokości pomiędzy poszczególnymi działkami, a przy tym część tego obszaru to aktywne osuwisko, w związku z czym m.in. w § 24 pkt 5 ppkt 6 dotychczasowego planu zawarto dodatkowe wymogi odnośnie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla nowej zabudowy realizowanej na tym obszarze. Skarżący zaznaczyli również, że istniejąca na tym obszarze i zgodnie z planami inwestora przeznaczona do wycinki roślinność drzewiasta, w postaci m.in. kilkudziesięcioletnich dębów i brzóz, rośnie w rzędach służąc stabilizacji skarp. Podkreślono też, że prowadzi tam tylko jedna droga dojazdowa o ograniczonej istniejącą zabudową i warunkami terenowymi przepustowości, zaś zmiana planu miejscowego dopuszcza lokalizację inwestycji, której skala i charakter spowodują znaczny, być może nawet kilkunastokrotny wzrost natężenia ruchu, w tym pojazdów wielkogabarytowych i transportu zbiorowego oraz z udziałem osób ze specjalnymi potrzebami. Zdaniem skarżących, w połączeniu ze stosunkowo niewielką liczbą miejsc parkingowych i licznymi dodatkowymi funkcjonalnościami planowanej placówki (m.in. sala gimnastyczna, czy basen) doprowadzi to do paraliżu komunikacyjnego i w sytuacji ewentualnego zagrożenia utrudni ewakuację i dojazd służb ratunkowych.
Jednocześnie w ocenie skarżących, uchwalona zaskarżoną uchwałą zmiana dopuszcza możliwość zabudowy w zakresie znacznie odbiegającym od zabudowy sąsiedniej, zarówno jeśli chodzi o wysokość (różnica nawet kilkunastu metrów), jak i kubaturę budynków, co doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego (złamanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) oraz w połączeniu z dopuszczoną funkcją planowanej placówki spowoduje szereg immisji na nieruchomościach sąsiednich. W tym zakresie skarżący podkreślili, że nieruchomości sąsiednie pełnią funkcję podstawową w hierarchii potrzeb, tj. zabezpieczają potrzeby mieszkaniowe ich właścicieli, zaś brak korespondencji z istniejącą zabudową oraz warunki terenowe doprowadzą, zdaniem skarżących, m.in. do naruszenia prawa do prywatności ich właścicieli, prawa do odpoczynku, zwiększonej emisji hałasu (kilkunastometrowa odległość od dużego kompleksu edukacyjno-terapeutycznego) oraz spalin (codzienny przyjazd i wyjazd przez jedyną drogę dojazdową szacunkowej liczby 500 osób, w tym osób o szczególnych potrzebach).
Kontynuując skarżący podkreślili, że są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej jedyną drogę prowadzącą do ich posesji, a zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i planem miała ona służyć jako wewnętrzna droga dojazdowa o minimalnym natężeniu ruchu. Wyjaśniono przy tym, że sposób jej wytyczenia w sposób optymalny uwzględnia istniejące warunki terenowe (duże nachylenie terenu), zapewniając najkrótszy dojazd oraz możliwość doprowadzenia mediów do poszczególnych działek, które to cechy stanowiły uzasadnienie dla nabycia własności tej nieruchomości przez skarżących. Tymczasem skarżący podnieśli, że zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą pozwala na objęcie wspomnianej nieruchomości zabudową pod placówkę edukacyjną (tak też w zgłoszonym przez inwestora projekcie budowlanym), co samo w sobie – w ocenie skarżących – stanowi naruszenie istoty prawa własności i związane z tym złamanie zasady proporcjonalności. Skarżący podkreślili przy tym, że wyznaczenie dróg alternatywnych oznaczałoby konieczność nabycia przez skarżących tytułu prawnego do korzystania z innych nieruchomości, dodatkowe koszty w przypadku chęci doprowadzenia mediów oraz pogorszenie funkcjonalności samej drogi dojazdowej, łącznie z utrudnionym ewentualnym dojazdem służb ratowniczych, czy komunalnych, zwłaszcza w warunkach zimowych. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżących, także w przypadku ewentualnego utrzymania wykorzystywania ww. nieruchomości jako drogi dojazdowej do ich posesji, z uwagi na wprowadzoną zaskarżoną uchwałą nową funkcję przeznaczenia terenu pod działalność edukacyjną na dużą skalę, diametralnej zmianie ulegnie jej charakter i sposób jej faktycznego wykorzystywania, gdyż z dogodnej wewnętrznej drogi dojazdowej dla zabudowy jednorodzinnej stanie się ona drogą o szczególnym natężeniu ruchu, ze zwiększonym ryzykiem incydentów i zatorów komunikacyjnych z uwagi na położenie w środku dużego kompleksu edukacyjno-terapeutycznego.
Podsumowując skarżący podnieśli, że w ich ocenie, przyjęta w zaskarżonej uchwale zmiana dotychczasowego dopuszczalnego prawem sposobu zagospodarowania przestrzennego została dokonana w sposób nadmiernie ingerujący w prawo własności właścicieli nieruchomości położonych na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie obowiązywania planu. Podniesiono przy tym, że zmiany przeprowadzono w odniesieniu do terenu o małej powierzchni, w sposób sprzeczny z zasadami ładu przestrzennego i w oderwaniu od istniejącej zabudowy oraz bez uwzględnienia interesów współwłaścicieli i okolicznych mieszkańców. Ponadto, zdaniem skarżących, organy gminy ograniczając w sposób istotny prawo własności skarżących nie wykazały niezbędności dokonanych zmian, a w szczególności nie przedstawiono opartych na konkretnych wyliczeniach analiz w zakresie celowości konkretnej lokalizacji inwestycji będącej ratio legis zmian w zestawieniu z lokalizacjami alternatywnymi oraz rzeczywistą skalą potrzeb. Jednocześnie zwrócono uwagę, że nawet gdyby dokument taki powstał, to w ocenie skarżących, straciłby on swoją aktualność w kontekście przedstawianych przez inwestora kolejnych koncepcji wynikających z ograniczeń natury prawnej i faktycznej zgłaszanych przez mieszkańców w odniesieniu do tej lokalizacji jeszcze przed podjęciem procesu legislacyjnego przez gminę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z uwagi na jej niezasadność oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawnych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ, dokonując oceny zasadności i dopuszczalności proponowanych zmian ustaleń planu miejscowego, odniósł się do regulacji planu obowiązującego do czasu uchwalenia zaskarżonej zmiany i zakresu modyfikacji, jakie zostały wprowadzone. W tym zakresie organ wskazał, że skarżący jako punkt odniesienia do ustaleń zmiany planu, wskazują uprzednie przeznaczenie terenu dla zabudowy mieszkaniowej oraz istniejące użytkowanie terenu (zieleń nieurządzona). Zdaniem organu, w skardze pominięto jednak, że zgodnie z planem obowiązującym do czasu uchwalenia zaskarżonej zmiany, teren nie był przeznaczony wyłącznie dla zabudowy mieszkaniowej. Wyjaśniono przy tym, że przedmiotem procedury planistycznej była zmiana ustaleń planu w zakresie zmiany przeznaczenia fragmentów terenów określonych w obowiązującym planie jako A43MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz na fragmencie we wschodniej części obszaru A2MNO (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o ograniczonym rozwoju). W tym zakresie organ zaznaczył, że zgodnie z § 24 ust. 3 pkt 1 dotychczasowego planu (uchwały Nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r.), jako przeznaczenie dopuszczalne terenów MN ustalono możliwość lokalizacji zabudowy usługowej wolnostojącej, bez sprecyzowania rodzaju usług, zaś zgodnie z § 25 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały, jako przeznaczenie dopuszczalne terenów MNO ustalono możliwość lokalizacji zabudowy usługowej wbudowanej w budynek mieszkalny lub wolnostojącej w terenach osuwisk okresowo aktywnych i nieaktywnych, pod warunkiem spełnienia wymogów, o których mowa w ust. 3 pkt 1 (lokalizacja nowych budynków mieszkalnych, usługowych, gospodarczych i garażowych w terenach osuwisk okresowo aktywnych i nieaktywnych jest dopuszczona wyłącznie pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej potwierdzającej, że projektowana inwestycja nie naruszy równowagi gruntu i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska oraz że dokumentacja ta określi zalecenia dotyczące zabezpieczeń dla projektowanych budynków), również bez sprecyzowania rodzaju usług.
Wobec powyższego, zdaniem organu, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego do czasu uchwalenia zaskarżonej zmiany, w przedmiotowym terenie dopuszczona była lokalizacja usług bez sprecyzowania ich rodzaju, a zatem możliwa była np. realizacja obiektu handlowego, przychodni, szkoły, restauracji, hotelu, obiektów usług sportu oraz innych usług. Tymczasem w ocenie organu, zaskarżoną zmianą planu dokonano zawężenia rodzaju dopuszczonych usług poprzez wskazanie w § 20 ust. 1 i 2 uchwały podstawowego przeznaczenia terenu dla usług edukacji oraz określenie w § 20 ust. 3 uchwały uzupełniającego przeznaczenia dla usług sportu i rekreacji oraz usług gastronomii. Jednocześnie zaznaczono, że usługi edukacji umieszczono w przeznaczeniu podstawowym, umożliwiając tym samym realizację powierzchni usług edukacji większą, niż 0,5 wskaźnika powierzchni zabudowy, a zatem nastąpiło umożliwienie zwiększenia powierzchni wykorzystywanej dla usług, ale przy jednoczesnym zawężeniu ich rodzaju.
Zdaniem organu, zmiany takiej nie można jednoznacznie ocenić jako ustalenia wpływającego na zwiększenie immisji w odniesieniu do dotychczasowych możliwości zagospodarowania terenu. Ponadto w ocenie organu, brak jest podstaw do uznania zasadności twierdzenia skarżących, że zmiana planu wpłynąć może na kilkunastokrotny wzrost natężenia ruchu, w tym pojazdów wielkogabarytowych i transportu zbiorowego oraz z udziałem osób ze specjalnymi potrzebami. W tym zakresie podniesiono bowiem, że uprzednio obowiązujący plan miejscowy dopuszczał realizację w przedmiotowym terenie dowolnych usług, w tym m.in. usług handlu, przychodni lub hotelu, które to usługi generują zwiększone natężenie ruchu samochodów osobowych oraz dostawczych. Zdaniem organu, zmiana planu zawężająca rodzaj dopuszczonych usług do usług edukacji wraz z uzupełniającym przeznaczeniem dla usług sportu i rekreacji oraz usług gastronomii nie może więc wpłynąć na kilkunastokrotny wzrost natężenia ruchu.
W odniesieniu do podnoszonej przez skarżących kwestii nieruchomości stanowiącej jedyną drogę prowadzącą do posesji, która znajduje się w granicach zmiany planu w zasięgu przeznaczenia terenu UE, organ wskazał, że w uprzednio obowiązującym planie nieruchomość ta również nie była wyodrębniona jako teren komunikacji, lecz znajdowała się w zasięgu terenu A43MN. W tym zakresie podano, że w zmianie planu w uzupełniającym przeznaczeniu terenu w § 20 ust. 3 pkt 4 uchwały uwzględniono komunikację drogową wewnętrzną, co – zdaniem organu – bezsprzecznie umożliwia utrzymanie istniejącej drogi oraz ewentualną realizację nowych odcinków dróg wewnętrznych. Ponadto organ zaznaczył, że podnoszona przy tej okazji kwestia szczególnego zwiększenia natężenia ruchu została już wyżej poruszona przy odnoszeniu się do zarzutów dotyczących zmiany przeznaczenia terenu i w tym zakresie podtrzymał swoją argumentację.
Odnosząc się do skali możliwego do zrealizowania zagospodarowania, organ wskazał, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określony w § 20 ust. 5 pkt 2 uchwały w sprawie zmiany planu na min. 20%, nie uległ zmianie w odniesieniu do ustaleń planu obowiązującego (§ 24 ust. 4 pkt 2 oraz § 25 ust. 3 pkt 4 uchwały w sprawie planu obowiązującego uprzednio), podobnie jak wskaźnik powierzchni zabudowy określony w § 20 ust. 5 pkt 1 uchwały w sprawie zmiany planu na wartość do 60% (§ 24 ust. 4 pkt 1 oraz § 25 ust. 3 pkt 3 uchwały w sprawie planu obowiązującego uprzednio), natomiast wskaźnik intensywności zabudowy nie był w obowiązującym planie uregulowany. Wobec powyższego, zdaniem organu, w wyniku zmiany planu, w odniesieniu do możliwości zagospodarowania terenu ustalonych planem obowiązującym, nie następuje ograniczenie terenów zielonych czy zwiększenie możliwości wycinki drzew. Ponadto zaznaczono, że zwiększona wysokość budynków (do 15m) została wprowadzona tylko na części terenu przylegającej bezpośrednio do ul. [...], w części terenu położonej najniżej, zaś na pozostałym obszarze dopuszczono wysokość zabudowy do 12m, która to wartość jest mocno zbliżona do wysokości dopuszczonej w sąsiednich terenach (10m). W ocenie organu, nieuprawnione jest zatem twierdzenie skarżących, że zmiana planu dopuszcza możliwość zabudowy znacznie odbiegającej od zabudowy sąsiedniej w zakresie kilkunastu metrów wysokości.
W dalszej kolejności organ zaznaczył, że ukształtowanie terenu oraz wyniki badań geologicznych wpływać mogą na rozwiązania projektowe, nie wykluczają jednak terenu z przeznaczenia dla zabudowy. W tym zakresie wskazano, że cały obszar objęty zmianą planu był dotychczas przeznaczony dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy usługowej wolnostojącej, zaś teren osuwiska nieaktywnego obejmuje jedynie niewielki fragment obszaru przy wschodniej granicy.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że ustalenia uprzednio obowiązującego planu miejscowego w zasięgu obszaru objętego zmianą planu nie zawierały regulacji dotyczących odsuwania noworealizowanej zabudowy od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Podniesiono natomiast, że projekt zmiany planu wprowadza linię zabudowy od zachodniej strony terenu 1UE, wpływając na konieczność odsunięcia noworealizowanej zabudowy od istniejących budynków mieszkalnych, zlokalizowanych po zachodniej stronie przedmiotowego obszaru.
Odnosząc się z kolei do zarzutu braku zgodności ustaleń zmiany planu z regulacjami studium obowiązującego w dniu przyjmowania zmiany planu organ wskazał, że obszar objęty zmianą planu znajduje się w strefie urbanizacji I, która obejmuje istniejące i potencjalne tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej, produkcyjnej i inne zainwestowane, posiadające dogodne warunki obsługi komunikacyjnej wraz z terenami bezpośrednio do nich przylegającymi. W tym zakresie wyjaśniono, że podstawowym kierunkiem działań w strefie urbanizacji jest utrzymanie, kontynuacja i rozwój funkcji mieszkaniowej, przemysłowej, usługowej oraz działalności gospodarczej, przy zachowaniu warunków ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego. Podkreślono również, że w strefie urbanizacji I wyznaczono tereny utrzymania, kontynuacji i rozwoju: funkcji mieszkaniowej – w zróżnicowanych formach: zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej oraz zabudowy mieszanej, mieszkaniowo-usługowej; funkcji usługowej, w zróżnicowanych formach; funkcji przemysłowej, w zróżnicowanych formach: przemysłowej, przemysłowo-usługowej; funkcji związanej z produkcją rolniczą obejmującą tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; funkcji sportu, rekreacji i turystyki w zróżnicowanych formach; komunikacji – obejmujące drogi i ulice, place, parkingi oraz tereny urządzeń komunikacji i inne związane z obsługą komunikacji; infrastruktury technicznej – obejmujące tereny urządzeń i obiektów infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, energetycznej, gazowniczej, telekomunikacyjnej i ciepłowniczej; zieleni w zróżnicowanych formach, w tym parki, cmentarze, tereny do przekształcenia w tereny zieleni urządzonej oraz tereny wód powierzchniowych.
Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że zgodnie z ustalonymi kierunkami rozwoju i przekształceń struktury przestrzennej, obszar objęty zmianą znajduje się w terenie zieleni nieurządzonej do przekształcenia na tereny zabudowy mieszkaniowej miejskiej, oznaczonym symbolem ZR/MN, w którym dopuszcza się m.in. zabudowę usługową realizowaną w obiektach mieszkaniowych lub jako obiekty wolnostojące. W dalszej kolejności organ powołał się na ustalenia studium zawarte w rozdziale 2 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" w podrozdziale 2.1.2 dotyczące ramowych wielkości parametrów i wskaźników urbanistycznych, które winny być doprecyzowane na etapie opracowania planu miejscowego (tj. powierzchnia biologicznie czynna, minimalna powierzchnia nowowydzielanej działki, wysokość budynku zabudowy mieszkaniowej) oraz w rozdziale 6 zawierającym regulacje odnoszące się powinności wyznaczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obszarów, na których będą realizowane inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a także w rozdziale 9 studium, w którym ustalono, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oprócz obligacji ustawowej powinny być opracowane m.in. dla obszarów, w których występuje potrzeba rezerwowania terenów pod nowe inwestycje publiczne jak: drogi, uzbrojenie, usługi publiczne, przestrzenie publiczne. Tym samym, zdaniem organu, regulacje zmiany planu nie naruszają ustaleń studium obowiązującego w dniu podejmowania uchwały w sprawie zmiany planu.
Końcowo organ podniósł, że stawiana przez skarżących teza o istnieniu na terenie gminy obszarów nieobjętych w ogóle planem miejscowym jest błędna, gdyż gmina objęta jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego na całej swojej powierzchni i w tym zakresie organ przywołał obowiązujące uchwały w sprawie uchwalenia planów miejscowych dla poszczególnych obszarów na terenie gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((Dz.U.2022.2492 t.j. z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 t.j., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2024.609 t.j., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Kontrola legalności w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Skawinie Nr LIV/783/13 z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina (Dz. Urz. Woj. Małop. 2023.2300 z dnia 2023.03.30).
Na wstępie rozważań wskazać należy, że rozpoznając skargę na uchwałę samorządu terytorialnego Sąd w pierwszej kolejności winien ocenić dopuszczalność skargi, sprawdzając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia. Przesłanki te zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2024.609 t.j. – dalej "u.s.g."), stanowiący że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak więc merytoryczne rozpatrzenie skargi złożonej na podstawie wyżej wskazanej regulacji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie wykazane nie tyle posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, co ich naruszenia.
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego to ograniczenie lub pozbawienie praw lub uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Wnoszący skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2022 r. II OSK 2336/19 podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są, co do zasady, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 K.c.
W orzecznictwie ukształtował się również pogląd, że plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich także wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte zapisami tego planu. Podkreśla się, że możliwość naruszenia przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem związana jest z tym, że plan miejscowy kształtuje również prawo sąsiedzkie, co wynika z art. 144 K.c. Skoro bowiem właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym będzie mógł z tej nieruchomości korzystać w sposób określony w planie miejscowym, to właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym znajdujących się poza obszarem tego planu, będą musieli znosić ten sposób korzystania. Sposób wykonywania prawa własności, w tym powstrzymywanie się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą z ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia i stosunków miejscowych, (art. 144 K.c.) nie może być bowiem ustalany bez uwzględnienia norm zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r. II OSK 472/21 postanowienia NSA: z dnia 21 października 2020 r. II OSK 2387/20; z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1103/20 i powołane w nich orzecznictwo). W postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17, LEX nr 2388616 NSA wskazał, że "sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę wielorodzinną i usługi ma realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości jednorodzinnych. Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości np. zacienienia działki, domu" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. II OSK 1206/13, LEX nr 1646231).
Skarżący wykazali, że są współwłaścicielami nieruchomości objętej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - działki drogowej nr [...] obr.[...] S., dla której Sąd Rejonowy w Wieliczce Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz współwłaścicielami nieruchomości graniczących bezpośrednio z obszarem objętym zmianą: skarżąca A. C. - działki nr [...] obr[...] S. objętej kw [...], a skarżący M. A. - działek nr [...] i [...] obr[...] S. objętych kw [...]). Zdaniem skarżących nieruchomości te będą narażone na liczne immisje związane z nowym przeznaczeniem terenu objętego zmianą planu. Skarżący podnieśli, że powyższe nieruchomości zostały przez nich nabyte na potrzeby mieszkaniowe, w drodze przetargu zorganizowane przez Gminę S. w dniu 25.10.2018 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas planem miejscowym położone były w obszarze oznaczonym symbolem A43 MN planu - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący, tak jak i inni nabywcy zostali zapewnieni przez przedstawicieli władz gminy o stałości tego przeznaczenia kupowanych działek, jak i działek sąsiednich. Tymczasem w zaskarżonej uchwale zmieniono dotychczasowe przeznaczenie terenu (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) "w kierunku umożliwienia wielkogabarytowej zabudowy z rozbudowanymi funkcjami usługowymi (w tym edukacyjnymi i sportowymi) dla codziennej obsługi grupy około 500 osób z potrzebami specjalnymi na działkach sąsiednich tj. w środku kameralnego osiedla domów jednorodzinnych (...). Powierzchnia obszaru objętego zmianą wynosi ok.1,36 ha".
W świetle przytoczonych wyżej poglądów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedmiotem procedury planistycznej była zmiana rysunku planu w zakresie zmiany przeznaczenia fragmentów terenów określonych w obowiązującym m.p.z.p. jako A43MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz A2MNO (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o ograniczonym rozwoju) na teren UE (teren usług edukacji), a wyznaczenie terenu usług edukacji związane jest z planami realizacji na ww. terenie Centrum Edukacyjno-Terapeutycznego ze Specjalnym Ośrodkiem Szkolno-Wychowawczym, zgodnie z wnioskiem Starostwa Powiatowego w Krakowie.
Oczywistym jest, że w rozumieniu art. 144 k.c. inny jest sposób korzystania z nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i w wielkim kompleksie edukacyjno-terapeutycznym. Wskazać należy, że w § 20 ust.1 zaskarżonej uchwały wyznaczony został teren usług edukacji oznaczony na rysunku planu symbolem 1UE, którego podstawowym przeznaczeniem jest teren usług edukacji (ust.2). Jako przeznaczenie uzupełniające ustala się teren: 1) usług sportu i rekreacji, 2) usług biurowych i administracji, 3) usług gastronomii, 4) komunikacji drogowej wewnętrznej, 5) komunikacji pieszo-rowerowej, 6) obsługi komunikacji, 7) zieleni urządzonej, 8) infrastruktury technicznej (ust.3). W ramach przeznaczenia uzupełniającego ustala się m.in. możliwość realizacji: a) obiektów usług sportu w szczególności takich jak: hala sportowa, sala gimnastyczna oraz basen, b) budynków zamieszkania zbiorowego - internatu, c) budynków gospodarczych, d) terenowych urządzeń usług sportu i rekreacji, takich jak: boiska, bieżnie, place zabaw, e) niewydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, miejsc postojowych. Niewątpliwie zatem opisana zmiana przeznaczenia terenu sąsiedniego przyjęta w zaskarżonej uchwale wpływa na ponadprzeciętne zwiększenie uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości skarżących. Istotne jest również, że działka drogowa nr [...] obr.[...] S. stanowiąca wewnętrzną drogę dojazdową do nieruchomości skarżących i będąca ich współwłasnością została objęta kwestionowanym planem.
Dlatego też Sąd uznał, że skarżący mają legitymację do wniesienia skargi, gdyż ustalenia zaskarżonego planu naruszają ich interes prawny.
Tym samym Sąd mógł przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.).
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części zachodzi wtedy, gdy: nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.
Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności.
Przypomnieć zatem należy, że przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, ale musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał bowiem prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokonuje oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).
W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, Nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.
Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego - nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).
Z kolei tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
W dniu 23 lutego 2022 r. podjęta została, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), uchwała NR XLI/579/22 Rady Miejskiej w Skawinie w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych (k.23 akt planistycznych)
Od razu zwrócić należy uwagę, że przepis ten stanowi o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie do zmiany planu. Instytucja zmiany planu uregulowania jest w art.27 ustawy. Z załącznika graficznego uchwały inicjacyjnej wynika, że przystąpiono do tzw. punktowej zmiany planu, czyli zmiany dotyczącej niewielkiego obszaru na terenie objętym zmienianym planem. W § 1 ust.1 uchwały inicjacyjnej wskazano, że przystępuje się do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych, uchwalonego uchwałą nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r., z późniejszymi zmianami. W § 1 ust.2 uchwały podano, że przedmiot zmiany planu miejscowego, o którym mowa w ust.1 obejmuje zmianę przeznaczenia na teren zabudowy usług oświaty i kultury działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w S. przy ul. [...], znajdujących się w obrębie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego na rysunku planu symbolem A43MN, terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ograniczonym rozwojem, oznaczonego na rysunku planu symbolem A2MNO i terenu trasy komunikacyjnej, oznaczonego na rysunku planu symbolem KDD oraz zmianę ustaleń planu w § 32, dotyczącym terenów zabudowy usług oświaty i kultury Uo.
Zauważyć zatem należy, że zaskarżona uchwała tylko prima facie stanowi nowelizację m.p.z.p. z 2013 r., na co zdaje się wskazywać tytuł tej uchwały i jej § 1 ust. 1. Lektura dalszych przepisów uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 22 marca 2023 r. wskazuje, że prawodawca lokalny nie dokonał nowelizacji ustaleń dotychczasowego planu, ale uchwalił w istocie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla określonego obszaru. W takiej sytuacji zastosowanie będzie miała ustawowa klauzula derogacyjna przewidziana w art. 34 ust. 1 u.p.z.p., wedle którego to przepisu wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.
Procedura uchwalania planu, określona przepisem art.17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j.) przebiegała następująco:
- w dniu 25 marca 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina ogłosił w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych (k.71 - 89 akt planistycznych), określił, że wnioski do planu mogą być składane do dnia 22 kwietnia 2022 r.;
- pismem z dnia 28 marca 2023 r. Burmistrz zawiadomił 20 wymienionych w nim instytucji o podjęciu w dniu 23 lutego 2022 r. uchwały NR XLI/579/22 Rady Miejskiej w Skawinie w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych (k. 89, dowody doręczeń k.105-179);
- 20 maja 2022 r. sporządzony został wykaz wniosków złożonych przez instytucje, (k.181 i nast.). Na stronach 197 - 241 akt znajduje się zbiór wniosków złożonych do planu przez instytucje;
- zarządzeniem Nr 254.2022 Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 8 września 2022 r. zostały rozpatrzone wnioski osób fizycznych (k.181 i nast., k.273). Żaden wniosek nie został uwzględniony;
- następnie sporządzony został projekt uchwały i rysunku planu (k.459 - 477);
- we wrześniu 2022 r. sporządzona została prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego(k.479);
- pismem z dnia 14 września 2022 r. Burmistrz wystąpił o zaopiniowanie projektu planu do organów wymienionych w art.17 pkt 6) lit.a) ustawy (k.461 - 575);
- pismem z dnia 14 września 2022 r. Burmistrz wystąpił do organów wymienionych w art.17 pkt 6) lit.b) ustawy o uzgodnienie projektu planu (k.503 - 563);
- na stronie 611 i nast. akt znajduje się wykaz uzgodnień i opinii;
- w dniu 16 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych (k.709). Poinformował, że projekt uchwały będzie udostępniony w dniach 27.12 2022 r. do 25 stycznia 2023 r., uwagi można składać do 8 lutego 2023 r., a dyskusja publiczna odbędzie się w dniu 9 stycznia 2023 r.;
- dyskusja publiczna odbyła się w podanym terminie (k.745 i nast.);
- zarządzeniem Nr 69.2023 Burmistrz Miasta i Gminy Skawina rozpatrzył wniesione do projektu uwagi (k.767). Na k. 769 znajduje się wykaz uwag, obejmujący również ich rozstrzygnięcie. Żadna z 51 uwag nie została uwzględniona.
- następnie Burmistrz przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Każda nieuwzględniona uwaga była głosowana odrębnie. Następnie został poddany pod głosowanie projekt uchwały.
- uchwałą Nr LIV/783/23 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 22 marca 2023 r. została uchwalona zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych.
Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone.
Przechodząc do kontroli merytorycznej planu, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Stosownie zaś do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Od razu zaakcentować należy, że to Rada Gminy uchwalając określonej treści studium decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W § 1 ust.1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Skawinie stwierdziła, że podjęta uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w jej granicach administracyjnych, zatwierdzonego uchwałą nr XXXIX/387/09 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 grudnia 2009 r. Stanowisko to zostało podtrzymane i rozwinięte w odpowiedzi na skargę.
W wyrokach sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17 i powołane tam wyroki NSA i WSA).
Oceniając zgodność zaskarżonej uchwały Nr LIV/783/23 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skawina, rozważania rozpocząć należy od szczegółowego przytoczenia tego dokumentu, gdyż tylko kompleksowa analiza wszystkich adekwatnych ustaleń Studium pozwoli na dokonanie oceny jego zgodności z uchwalonym planem.
I tak, w załączniku nr 1a do uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30.12.2009 r. "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skawina w jej granicach administracyjnych. Tom I" - na str.4 wskazano, że Studium sporządzono w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi podstawowy dokument dla koordynacji działań samorządu lokalnego, uwzględniające potrzeby społeczności oraz wypełniające wymogi zgodności z prawem. Na str.7 i 8 wskazano, że w Studium określono w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu wymagające aktualizacji dotyczącej struktury i zasięgu wyznaczonych w studium terenów ustalonych dla rozwoju, jak również m.in. obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz ponadlokalnym (zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa).
Na str.17 Studium wyjaśniono, że teren gminy podzielono na cztery kompleksy przyrodniczo-funkcjonalne: 1. Kompleks osadniczy do zabudowy ekstensywnej w obszarze podmiejskim i wiejskim - najkorzystniejszy dla pełnienia funkcji mieszkaniowej, 2. Kompleks osadniczy do zabudowy intensywnej - najkorzystniejszy dla pełnienia funkcji usługowej, 3. Kompleks przyrodniczo-ekologiczny - najkorzystniejszy dla pełnienia funkcji przyrodniczej "chronionej", 4. Kompleks przyrodniczo-użytkowy - najkorzystniejszy dla pełnienia funkcji, w której korzysta się z zasobów przyrody. W Studium dla kompleksu osadniczego do zabudowy ekstensywnej postulowano rozluźnienie zabudowy, dopuszczenie realizacji funkcji mieszkaniowej i usługowej, zwiększenie udziału terenów zielonych w obrębie działki oraz utrzymanie strefy buforowej przedpola lasów. Wyjaśniono, że podstawą do wyznaczenia Kompleksu osadniczego do zabudowy intensywnej było już istniejące zagospodarowanie oraz istnienie lub łatwy dostęp do infrastruktury technicznej. Wskazano, że w kompleksie tym możliwa jest realizacja funkcji mieszkaniowej i usługowej – zwartej, realizacja funkcji przemysłowej nie zagrażającej jakości wód, jak również nakazano zachowanie uciążliwości w granicach działki.
Dalej podniesiono, że kompleksy wskazują na pożądany sposób zagospodarowania. Podział obszaru na kompleksy ma na celu optymalizację zagospodarowania terenu pozwalającą na zachowanie walorów przyrodniczych, utrzymanie właściwych proporcji pomiędzy poszczególnymi formami zagospodarowania oraz zrealizowanie potrzeby rozwoju analizowanego terenu (str.19).
Z kolei na stronie 54 Studium opisano, że Gmina S. posiada na swoim terenie obiekty usługowe należące do trzech poziomów obsługi – ponadpodstawowego, podstawowego i elementarnego. Do usług ponadpodstawowych zalicza się usługi z zakresu administracji publicznej (jednostki Starostwa Powiatowego, Rejonowy Urząd Pracy, Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Wieliczce), z zakresu edukacji (placówki szkolnictwa ponadgimnazjalnego – Zespół Szkół Ogólnokształcących, Zespół Szkół Techniczno – Ekonomicznych, Specjalny Ośrodek Szkolno – Wychowawczy, Zespół Placówek Edukacyjnych Opiekuńczo – Wychowawczych), z zakresu kultury i sportu oraz z zakresu ochrony zdrowia i opieki społecznej. Z usług podstawowych (Urząd Miasta i Gminy, obiekty sportowe Centrum Kultury i Sportu, Biblioteka Publiczna w S., Komisariat Policji, Urząd Pocztowy, Przychodnia Zdrowia, gimnazja, żłobek) korzystają mieszkańcy miasta i gminy. Do pozostałych usług publicznych - usług elementarnych zaliczono: przedszkola, szkoły podstawowe, filie biblioteczne, ośrodki zdrowia, świetlice i domy ludowe, wiejskie boiska sportowe.
Na stronie 80 Studium zaakcentowano brak potrzeb gminy w zakresie ośrodków opiekuńczo-wychowawczych i specjalnych.
Na stronie 84 Studium podano, że po przeprowadzeniu analizy danych dotyczących obecnych warunków i jakości życia mieszkańców, określono potrzeby inwestycyjne w zakresie usług publicznych na terenie miasta S.: budowa żłobka na 75 miejsc, budowa szkoły średniej wg potrzeb, realizacja domu kultury (filii) bibliotek, klubów i świetlic w terenach zabudowy wielorodzinnej a także w osiedlach jednorodzinnych, utworzenie muzeum, organizacja przychodni zdrowia w terenach zabudowy wielorodzinnej, utworzenie domu pomocy społecznej oraz placówki pobytu dziennego dla osób niepełnosprawnych, upośledzonych i starszych w związku ze wzrastającym zapotrzebowaniem na tego typu usługi.
Na stronie 117 i następnych Studium przedstawiono zadania służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych, w tym uwarunkowania i kierunki rozwoju wynikające z ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjętego przez Sejmik Województwa Małopolskiego Uchwała nr XV/174/03 z dnia 22 grudnia 2003r. Wskazać należy, że w planie tym określono jako inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym obejmujące teren gminy S. jedynie: modernizację stacji 110kV – S. H., modernizację drogi krajowej nr 44, wykorzystanie infrastruktury kolejowej do komunikacji miejskiej, rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej, budowa linii światłowodowych w ramach modernizacji linii kolejowej E-30, realizację zbiornika J. (str.121).
Zaakcentować także należy, że jak wynika ze Studium "celem strategicznym gminy jest tworzenie warunków dla podniesienia standardu i jakości życia mieszkańców" (str.129). "Sposobem realizacji tego celu ma być podniesienie standardu zasobów mieszkaniowych" (str.133), uwolnienie terenów pod budownictwo mieszkaniowe wielo- i jednorodzinne (str.134).
W tomie II Studium na stronie 5 ponownie przypomniano, że podstawowym celem rozwoju gminy jest m.in. podniesienie standardu i jakości życia mieszkańców, które wiąże się z prowadzeniem racjonalnej polityki lokalizacyjnej, wskazującej tereny możliwe do zagospodarowania na cele mieszkaniowe i cele związane z obsługą mieszkalnictwa oraz lokalizacji funkcji ogólnomiejskich, zapewnieniem warunków dla realizacji programu usług publicznych i sprzyjaniu inicjatywom tworzenia usług komercyjnych związanych z obsługą ludności.
Jak wynika z ustaleń rozdziału 1.2 "Kierunki rozwoju i przekształceń struktury przestrzennej" (str.8), przytoczone wcześniej ogólne cele rozwoju gminy S. wynikające z tomu I oraz ustalone zasięgi kompleksów funkcjonalno – przyrodniczych, zdecydowały o wydzieleniu w obszarze gminy trzech podstawowych stref: I. urbanizacji, II. terenów rolnych i otwartych, III. terenów lasów i zalesień.
W strefie urbanizacji wyznaczono tereny utrzymania, kontynuacji i rozwoju, w tym m.in. funkcji mieszkaniowej w zróżnicowanych formach (zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej oraz zabudowy mieszanej, mieszkaniowo-usługowej) oraz funkcji usługowej w zróżnicowanych formach.
Wskazano, że tereny przeznaczone dla funkcji mieszkaniowej, obejmują istniejącą zabudowę o przeważającej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowę o przeważającej funkcji mieszkaniowej oraz zabudowę mieszaną, mieszkaniowo-usługową oraz tereny bezpośrednio do nich przylegające i nowe enklawy terenu predysponowane dla rozwoju tej funkcji.
Podstawowym kierunkiem działań w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji mieszkaniowej jest utrzymanie, kontynuacja, uzupełnianie i rozwój zabudowy mieszkaniowej w różnych formach wraz z pełną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, obejmującą dojazdy, zespoły garażowe i parkingi.
Przeznaczeniem dopuszczalnym, w tych terenach jest możliwość realizacji obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym. Przeznaczeniem uzupełniającym w terenach rozwoju funkcji mieszkaniowej jest zieleń. Podkreślenia także wymaga, że z ustaleń zawartych na stronie 9 wynika, że istniejąca, prowadzona w terenach zabudowy mieszkaniowej działalność produkcyjna lub usługowa stwarzająca uciążliwości dla mieszkańców winna być eliminowana lub zastępowana inną nieuciążliwą.
Zasięg terenów przeznaczonych dla rozwoju funkcji mieszkaniowej został określony na bazie istniejącego zainwestowania i złożonych wniosków oraz zgodnie z wyznaczonymi w opracowaniu ekofizjograficznym kompleksami osadniczymi do zabudowy.
Tereny przeznaczone dla rozwoju funkcji mieszkaniowej, obejmują m.in.: tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej , które w zależności od położenia w obszarze gminy, zostały podzielone na "Tereny zabudowy mieszkaniowej miejskiej", "Tereny zabudowy mieszkaniowej podmiejskiej", "Tereny zabudowy mieszkaniowej wiejskiej".
"Tereny zabudowy mieszkaniowej miejskiej" - obejmują zabudowę jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniowo–usługową położoną na terenie miasta. Na rysunku zatytułowanym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" istniejące tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej pozostawione do utrzymania i kontynuacji, oznaczono kolorem brązowym i symbolem M. Z kolei tereny wyznaczone dla rozwoju funkcji mieszkaniowej, pokazano za pomocą pionowych, brązowych zagęszczonych pasów na jasnozielonym lub jasnożółtym tle, w zależności od obecnego użytkowania terenu, i oznaczono symbolami R/MN (tereny rolne do przekształcenia na tereny zabudowy mieszkaniowej miejskiej) lub ZR/MN (tereny zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny zabudowy mieszkaniowej miejskiej).
Odrębnie wydzielonymi terenami są "Tereny zabudowy mieszkaniowej i usług". Na rysunku zatytułowanym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" tereny wyznaczone dla rozwoju funkcji mieszkaniowo-usługowej, pokazano za pomocą pionowych, jasnoróżowych pasów na jasnozielonym lub jasnożółtym tle, w zależności od obecnego użytkowania terenu, i oznaczono symbolami R/MU (tereny rolne do przekształcenia na tereny zabudowy mieszkaniowej i usług) lub ZR/MU (tereny zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny zabudowy mieszkaniowej i usług).
W Studium wyznaczono również tereny rekreacji, sportu i turystyki do przekształceń na tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Tereny te na rysunku zmiany studium pokazano za pomocą pionowych, jasnoróżowych pasów na zielonym tle i oznaczono symbolem US/MU. W terenach zabudowy mieszkaniowej i usług oprócz obiektów mieszkaniowo-usługowych, dopuszczono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w obiektach wolnostojących, bliźniaczych, grupowych i szeregowych bez funkcji usługowej oraz dopuszcza się możliwość realizacji obiektów o wyłącznej funkcji usługowej (w tym dom seniora, pensjonat).
Ponadto na rysunku Studium zatytułowanym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w terenach przeznaczonych dla funkcji mieszkaniowej, wyznaczono:
- tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej do przekształceń w kierunku zabudowy mieszkaniowej i usług, które zostały oznaczone za pomocą pionowych, jasnoróżowych pasów na brązowym tle i symbolu M/MU,
- tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej do przekształceń w kierunku usługowym, które zostały oznaczone za pomocą pionowych, czerwonych pasów na brązowym tle i symbolu M/U (str.11).
Podkreślenia wymaga, że odrębnie w Studium wydzielono "Tereny przeznaczone dla funkcji usługowej", obejmujące oprócz istniejących terenów usług (szkół, przedszkoli, budynków OSP, kościołów i innych obiektów usług o charakterze publicznym i komercyjnym) tereny predysponowane dla rozwoju tej funkcji, zazwyczaj położonych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących terenów usługowych, zwartych terenów mieszkaniowych i przylegające do terenów komunikacji. Na rysunku Studium istniejące tereny koncentracji zabudowy usługowej pozostawionej do kontynuacji, oznaczono kolorem czerwonym i symbolem U. Wyznaczone w studium tereny rozwoju zabudowy usługowej, wydzielono za pomocą pionowych, czerwonych pasów na jasnozielonym lub jasnożółtym tle w zależności od obecnego użytkowania terenu, i symboli R/U (tereny rolne do przekształcenia na tereny zabudowy usługowej).
Nadto, zwrócić należy uwagę, że w tomie II Studium w rozdziale 2.1 "Mieszkalnictwo" wskazano, że "Tereny zabudowy mieszkaniowej miejskiej" obejmują zabudowę jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniowo – usługową położoną na terenie miasta. Dla tych dwóch rodzajów zabudowy wydzielono w Studium odrębne tereny. Dla tych terenów ustalono wskaźnik miejsc parkingowych - na 1 mieszkanie minimum 1 miejsca parkingowe.
Natomiast w rozdziale 2.2 tomu II Studium zatytułowanym "Usługi" założono utrzymanie i rozwój dotychczas ukształtowanego systemu obsługi ludności miasta (istniejący ogólnomiejski ośrodek administracyjno – usługowy - poziom ponadpodstawowy, istniejący osiedlowy ośrodek usługowy zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej - poziom podstawowy i elementarny, istniejący ciąg usługowych wykształcony wzdłuż ulic: P., O., K., Ż. i W.). Dla zabudowy usługowej zaleca się wskaźnik miejsc parkingowych - minimum 1 miejsce parkingowe na 10 zatrudnionych lub minimum 1 miejsce parkingowe na 20 m2 powierzchni użytkowej (str.22, 23).
Wreszcie, przytoczenia wymagają ustalenia Studium w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, rozmieszczone są na terenie całej gminy. Odnośnie do inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym powtórzono, tak jak w tomie I, inwestycje wymienione w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjętym przez Sejmik Województwa Małopolskiego Uchwała nr XV/174/03 z dnia 22 grudnia 2003r. (str.56). Tak więc inwestycja celu publicznego w postaci placówki opiekuńczo-wychowawczej w Studium nie została wymieniona.
Podkreślić należy, że na stronie 59 tomu II Studium zamieszczono wytyczne do opracowania planów miejscowych. Ustalono, że przy wyznaczaniu terenów o funkcjach mieszkaniowych należy kierować się zaspokojeniem potrzeb mieszkańców i inwestorów wyrażonych we wnioskach, zapewnieniem ładu przestrzennego, poprzez porządkowanie istniejącego zagospodarowania i podnoszenie standardów wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną i społeczną oraz stwarzaniem warunków dla komfortowego życia, w tym wprowadzaniem tylko takiego użytkowania uzupełniającego i dopuszczalnego, które nie będzie uciążliwe dla funkcji mieszkaniowej.
Co istotne, w rozdziale 9.1 zatytułowanym "Dopuszczalny zakres zmian przy opracowaniu planów miejscowych nie wywołujących niezgodności z ustaleniami studium" wskazano, że dopuszcza się tolerancję przy ustalaniu zasięgu poszczególnych stref, obszarów i terenów w planie a wyznaczonych na rysunku studium, jednakże korekta zasięgu poszczególnych stref i terenów może być dokonywana pod warunkiem zachowania zasad zrównoważonego rozwoju, określonego w niniejszym studium, a w szczególności w oparciu o zasadę: 1) kontynuacji funkcji podstawowej określonej na rysunku studium, 2) integralności zagospodarowania oraz infrastruktury technicznej i drogowej, 3) konieczności realizacji inwestycji celu publicznego, 4) nie rozpraszania obiektów i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, 5) nienaruszalności zasobów kulturowych, 6) nienaruszalności cennych elementów systemu przyrodniczego. "Należy uznać, że miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami studium w sytuacji poszerzenia lub zawężenia zasięgu ustalonej strefy (urbanizacji, terenów rolnych i otwartych, za wyjątkiem strefy terenów lasów i zalesień) lub terenów (np. mieszkaniowych) o działki lub ich części bezpośrednio do nich przylegające (to jest posiadające wspólną granicę ewidencyjną). Rozszerzenie, to nie może być większe niż 30 m (liczone od osi linii ustalonej na rysunku studium)".
Na stronie 61 Studium ustalono również, że "Przedstawiony na rysunku studium zasięg zainwestowania w ramach poszczególnych stref i terenów określa docelowy kierunek zagospodarowania, który będzie realizowany w dalekim horyzoncie czasowym np. do 2030 roku. Dlatego, należy uznać, że miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami studium w sytuacji częściowego konsumowania ustaleń studium, pod warunkiem, że pozostanie pełna możliwość realizacji przeznaczenia, w sposób zgodny z ustalonym w studium, dla nie skonsumowanej części".
Zauważyć należy, że w znajdującym się w przedstawionych aktach planistycznych dokumencie zatytułowanym "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skawina w jego granicach administracyjnych" wskazano, że obszar objęty niniejszą analizą położony jest w południowej części miasta S.. Obejmuje działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w S. przy ul. [...], znajdujące się w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych w obrębie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego na rysunku planu symbolem A43MN, terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ograniczonym rozwojem, oznaczonego na rysunku planu symbolem A2MNO i terenu trasy komunikacyjnej, oznaczonego na rysunku planu symbolem KDD. Z rysunku zamieszczonego w tej analizie wynika, że obszar A2MNO zajmuje niewielką wschodnią część kompleksu, a liniach rozgraniczających obszaru oznaczonego symbolem KDD znajduje się ulica [...]. W dokumencie tym podano jedynie, że analizowany teren sąsiaduje od strony zachodniej z drogą wewnętrzną, obsługującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Tymczasem z rysunku wynika, że po zachodniej strony tej drogi, wzdłuż całej granicy zachodniej analizowanego terenu wybudowane zostały 4 domy jednorodzinne. Nie sposób również nie zauważyć, że z rysunku zamieszczonego na stronie 6 analizy wynika, że cały kompleks w/w działek stanowiących własność Skarbu Państwa został podzielony na działki budowlane, a wewnątrz tego obszaru wydzielono działki pod drogi, stanowiące współwłasność Skarbu Państwa, osób prywatnych i spółki cywilnej. W analizie, po wybiórczym zacytowaniu postanowień Studium, postawiono tezę, że "przeprowadzona analiza stopnia zgodności założenia zmiany planu miejscowego z ustaleniami Studium wykazała, że zmiana planu miejscowego będzie zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w jej granicach administracyjnych".
Skonstatować jednakże pozostaje, że poza przytoczeniem stosownych ustaleń Studium, analizator nie przeprowadził żadnej ich analizy.
W analizie tej pominięto, że podstawowym kierunkiem działań w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji mieszkaniowej jest rozwój zabudowy mieszkaniowej, w tym przez wyznaczenie terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej, a jedynie przeznaczeniem dopuszczalnym w tych terenach jest możliwość realizacji obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym, jednakże przy zachowaniu uciążliwości w granicach działki.
Według Studium tereny, w których funkcją podstawową jest funkcja usługowa zostały wytyczone jako tereny odrębne i oznaczone innymi symbolami: U, R/U, ZR/U, M/U, M/MU.
Dlatego też, dopuszczenie zabudowy usługowej w terenach ZR/MN, realizowanej w obiektach mieszkaniowych lub jako obiekty wolnostojące należy odczytywać w powiązaniu z ustaleniem, że teren ZR/MN jest terenem o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę jednorodzinną, co niewątpliwie determinuje wielkość, gabaryty i rodzaj zabudowy usługowej.
Wniosek taki potwierdzają ustalenia Studium w zakresie wskaźników miejsc parkingowych. Dla terenu zabudowy mieszkaniowej miejskiej z dopuszczalnością usług ustalono wskaźnik miejsc parkingowych - na 1 mieszkanie minimum 1 miejsca parkingowe (tom II Studium ,rozdział 2.1 "Mieszkalnictwo").
Dla zabudowy usługowej zalecono natomiast wskaźnik miejsc parkingowych - minimum 1 miejsce parkingowe na 10 zatrudnionych lub minimum 1 miejsce parkingowe na 20 m2 powierzchni użytkowej (str.22, 23). Tak więc również ten wskaźnik charakterystyczny jest dla terenów usług, a nie dla terenu ZR/MN.
W analizie pominięto również, że w rozdziale 2.2 tomu II Studium zatytułowanym "Usługi" założono utrzymanie i rozwój dotychczas ukształtowanego systemu obsługi ludności miasta (istniejący ogólnomiejski ośrodek administracyjno – usługowy - poziom ponadpodstawowy, istniejący osiedlowy ośrodek usługowy zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej - poziom podstawowy i elementarny, istniejący ciąg usługowych wykształcony wzdłuż ulic: P., O., K., Ż. i W.).
W omawianej analizie w ogóle nie przedstawiono, że w Studium wyznaczono odrębne tereny usług, jak i tereny mieszkaniowo-usługowe, co czyni ją niezwykle jednostronną.
Co więcej, w analizie stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu miejscowego z ustaleniami studium stwierdzono jedynie, że "korekta zasięgu poszczególnych stref i terenów może być dokonywana pod warunkiem zachowania zasad zrównoważonego rozwoju, określonego w niniejszym studium, a w szczególności w oparciu o zasadę: kontynuacji funkcji podstawowej określonej na rysunku studium, integralności zagospodarowania oraz infrastruktury technicznej i drogowej, konieczności realizacji inwestycji celu publicznego, nie rozpraszania obiektów i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, nienaruszalności zasobów kulturowych, nienaruszalności cennych elementów systemu przyrodniczego. Należy uznać, że miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ustalone w studium parametry i wskaźniki urbanistyczne dotyczące zabudowy mieszkaniowej, usługowej i przemysłowej zostaną w planie miejscowym zmienione (zawyżone lub zaniżone) nie więcej jednak niż o 30%".
Stwierdzić zatem należy, że zakwestionowana zmiana planu nie stanowi kontynuacji funkcji podstawowej określonej na rysunku studium.
W analizie pominięto również inne istotne fragmenty ustaleń ze str. 61 tomu II Studium: "Należy uznać, że miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami studium w sytuacji poszerzenia lub zawężenia zasięgu ustalonej strefy (urbanizacji, terenów rolnych i otwartych, za wyjątkiem strefy terenów lasów i zalesień) lub terenów (np. mieszkaniowych) o działki lub ich części bezpośrednio do nich przylegające (to jest posiadające wspólną granicę ewidencyjną). Rozszerzenie, to nie może być większe niż 30 m (liczone od osi linii ustalonej na rysunku studium) (...). Miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami studium w sytuacji częściowego konsumowania ustaleń studium, pod warunkiem, że pozostanie pełna możliwość realizacji przeznaczenia, w sposób zgodny z ustalonym w studium, dla nie skonsumowanej części. Opracowany miejscowy plan nie narusza zasady zgodności jego ustaleń z niniejszym studium w sytuacji umieszczenia w nim zaktualizowanych (w trybie określonym w przepisach odrębnych) programów i dokumentów typu: ewidencja obiektów zabytkowych w obszarze gminy, rejestru zabytków, spisu obiektów objętych ochroną przyrody, wykazu terenów będących własnością gminy, terenów zamkniętych, zadań Planu Gospodarki Odpadami i tym podobnych".
Uznać zatem należy, że skoro w Studium ustalono, że w miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami studium jedynie w sytuacji poszerzenia lub zawężenia zasięgu terenów (np. mieszkaniowych), o ile nie jest większe niż 30 m liczone od osi linii ustalonej na rysunku studium, to "wyłączenie" z terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną obszaru o powierzchni ponad 1,3 ha położonego wewnątrz tego terenu, powyższego warunku nie spełnia.
W ocenie Sądu przytoczone zapisy Studium wprost wskazują, że zaskarżona uchwala narusza ustalenia Studium.
Lektura Studium prowadzi do wniosku, że postanowienia analizowanego Studium są niezwykle szczegółowe. W Studium wyodrębniono bowiem w sposób drobiazgowy tereny rozwoju przeznaczone do zabudowy o przeważającej funkcji wielorodzinnej położone wyłącznie na terenie miasta Skawina (MW,R/MW, ZR/MW) tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej miejskiej (MN,R/MN i Z/MN), tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej podmiejskiej (M, R/M i ZR/M), tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej wiejskiej (M, R/MR i Z/MR), tereny wyznaczone dla rozwoju funkcji mieszkaniowo-usługowej (R/MU i ZR/MU), tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej do przekształceń w kierunku zabudowy mieszkaniowej i usług (M/MU), tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej do przekształceń w kierunku usługowym (M/U), tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej do przekształceń na tereny obsługi komunikacji kołowej (M/KP). W Studium tereny przeznaczone dla funkcji usługowej obejmują oprócz istniejących terenów usług (szkół, przedszkoli, budynków OSP, kościołów i innych obiektów usług o charakterze publicznym i komercyjnym) tereny predysponowane dla rozwoju tej funkcji. Na rysunku istniejące tereny koncentracji zabudowy usługowej pozostawionej do kontynuacji, oznaczono kolorem czerwonym i symbolem U. Wyznaczone w studium tereny rozwoju zabudowy usługowej, wydzielono za pomocą pionowych, czerwonych pasów na jasnozielonym lub jasnożółtym tle w zależności od obecnego użytkowania terenu, i symboli R/U (tereny rolne do przekształcenia na tereny zabudowy usługowej) i ZR/U (tereny zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny zabudowy usługowej). Również odrębnie wydzielono w Studium istniejące tereny przemysłowo (P), istniejące tereny przemysłowo - usługowe (PU), a wyznaczone w studium nowe tereny przemysłowo - usługowe wydzielono za pomocą pionowych, różowych pasów na tle obecnego użytkowania terenu i oznaczono symbolami R/PU, ZR/PU, N/PU, ZL/PU. W równie szczegółowy sposób wydzielono tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej do przekształceń w kierunku produkcyjno – usługowym (M/PU), tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej do przekształceń w kierunku produkcyjno – usługowym (MW/PU) oraz tereny zabudowy usługowej do przekształceń w kierunku produkcyjno – usługowym (U/PU).
Studium nie przewiduje zatem możliwości lokalizowania w obszarze MN terenów usługowych, choć niewątpliwie dopuszcza funkcję usługową.
Nadto, w Studium ustalono, że przy wyznaczaniu terenów o funkcjach mieszkaniowych należy kierować się zaspokojeniem potrzeb mieszkańców i inwestorów wyrażonych we wnioskach oraz stwarzaniem warunków dla komfortowego życia, w tym wprowadzaniem tylko takiego użytkowania uzupełniającego i dopuszczalnego, które nie będzie uciążliwe dla funkcji mieszkaniowej.
Uznać zatem należy, że zgodnie z wytycznymi do planów zawartymi w Studium, w terenie ZR/MN dopuszczone zostały usługi związane z podstawowym przeznaczeniem - zabudową mieszkaniową jednorodzinną, które nie będzie uciążliwe dla funkcji mieszkaniowej.
Konstatacja ta znajduje potwierdzenie w treści rozdziału 2.2.1. tomu II Studium, w którym podano, że zakłada się utrzymanie i rozwój dotychczas ukształtowanego systemu obsługi ludności miasta, a mianowicie : istniejący ogólnomiejski ośrodek administracyjno – usługowy (poziom ponadpodstawowy), istniejący osiedlowy ośrodek usługowy zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej (poziom podstawowy i elementarny), istniejący ciąg usługowych wykształcony wzdłuż ulic: P., O., K., Ż. i W..
Kolejna sprzeczność zaskarżonego planu z postanowieniami Studium dotyczy wskaźnika miejsc parkingowych. W rozdziale 2.2.2. tomu II Studium wskazano bowiem, że dla zabudowy usługowej zaleca się minimum 1 miejsce parkingowe na 10 zatrudnionych lub minimum 1 miejsce parkingowe na 20m 2 powierzchni użytkowej. Tymczasem w § 12 pkt 6) planu dla zabudowy usługowej ustalono obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych (w tym miejsc w garażach) - w liczbie co najmniej 1 miejsce na 200 m2 powierzchni użytkowej.
Zabieg ten uznać należy za niedopuszczalny, bowiem ustalenia te w istocie zmieniają postanowienia Studium. Plan miejscowy ma wszak odzwierciedlać ustalenia studium, a nie je kształtować. Skonstatować również należy, że stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium musi być dokonane na podstawie całokształtu postanowień Studium, tak w części tekstowej, jak i rysunkowej, a nie na podstawie wybiórczo dobranych jego fragmentów.
Tak więc, skoro według szczegółowych i konkretnych ustaleń Studium obszar ZR/MN wskazany w Studium jako teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej miejskiej z dopuszczeniem usług komercyjnych i publicznych, a który w planie miejscowym z 2013 r. uzyskał przeznaczenie A43MN (Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej wolnostojącej, obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ogrodzeń, przyłączy i urządzeń instalacyjnych do budynków, budynków garażowych i gospodarczych, jako wolnostojących i dobudowywanych, niewydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, ciągów pieszych, miejsc postojowych), w zaskarżonej uchwale uzyskał przeznaczenie podstawowe na tereny usług edukacji - to narusza to ustalenia Studium.
Gmina S. nie miała uprawnienia do zmiany podstawowego przeznaczenia obszaru ZR/MN przewidzianego w Studium na obszar UE w planie miejscowym. Takie unormowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. bez uprzedniej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego we właściwym trybie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu.
Zwrócić należy uwagę, że według dotychczasowego planu przeznaczeniem podstawowym był rodzaj przeznaczenia terenu, które zostało ustalone planem jako jedyne lub przeważające na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, zaś przeznaczeniem dopuszczalnym - rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, który został ustalony w planie jako uzupełniający i nie powoduje kolizji z przeznaczeniem podstawowym, na zasadach ustalonych w rozdziale III niniejszej uchwały (§ 6 pkt 8 i pkt 9).
Kwestionowana uchwała zmieniła również te definicje. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 12 i 13) ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, które zostało ustalone zmianą planu jako dominujące na terenie wyznaczonym na rysunku zmiany planu liniami rozgraniczającymi, zaś przeznaczeniu dopuszczalnym – należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu inny niż podstawowe, które dopuszczone zostało na wyznaczonym terenie jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego.
Reasumując, uchwała z dnia 22 marca 2023 r. podjęta została z naruszeniem art.9 ust.4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j.- w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały), zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Nadto, uznać należy, że zaskarżona zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uchwalona z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a w myśl ustępu 2 tego artykułu ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Istotą samorządu terytorialnego jest tworzenie jej z mocy prawa i korporacyjny charakter, o czym przesądza art. 16 ust. 1 Konstytucji RP ("ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową").
Upodmiotowienie społeczności lokalnej jako "ogółu mieszkańców" i "wspólnoty samorządowej tworzonej przez mieszkańców gminy" rozumiane być musi nie socjologicznie czy politycznie, lecz przede wszystkim prawnie. Jednostka (mieszkaniec gminy) winna być zatem równoważnym partnerem państwa (władzy publicznej) w różnych przejawach życia społeczeństwa. Jeżeli art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.s.g. przyznaje do wyłącznej właściwości gminy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (powtórzony w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to realizacja tego obowiązku nie może się odbywać tylko przez pryzmat interesu publicznego ale także interesu prywatnego, czyli interesu mieszkańców gminy. Gmina to nie tylko jej organy i urząd gminy (miasta) ale przede wszystkim wspólnota samorządowa tworzona przez mieszkańców. Powołany wyżej przepis art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przyjąć organom władzy publicznej za podstawę działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.
Wreszcie według art. 1 ust. 3 ustawy ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zasadzie w każdej sprawie łączy się z występowaniem sprzecznych interesów różnych podmiotów, w tym między członkami wspólnoty samorządowej oraz miedzy nimi a wspólnotą jako całością. Gmina i jej organy muszą te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów.
Według Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod. red. Z. Niewiadomskiego, W- wa 2018 str. 204 i nast. "ustawa zapewnia udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Procedura planistyczna jest otwarta dla społeczeństwa, w tym w szczególności podmiotów, których dotyczą ustalenia planistyczne. Procedura ta jest jawna, dająca możliwość zgłaszania własnych postulatów, wątpliwości i wariantów rozwiązań, czyli w założeniu dająca zainteresowanej jednostce możliwość wpływania na ustalenia i kształt dążący do ładu przestrzennego. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Nieprzestrzeganie tego powoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe".
W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako naczelne zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego wymieniono: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walory architektoniczne i krajobrazowe, ważenie interesu publicznego oraz interesów prywatnych. Przez "ład przestrzenny" prawodawca nakazuje rozumieć "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".
Nie sposób nie zauważyć, że jak wynika z wydruku strony BIP Gminy S., dołączonego do skargi (k.101), Gmina w 2018 r. zorganizowała przetarg na sprzedaż działek budowlanych położonych w obszarze A43MN objętym dotychczasowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miejską Skawiny w 2013 r.
Zaskarżona punktowa zmiana planu, polegająca na przeznaczeniu terenu o powierzchni 1,36 ha, położonego wewnątrz obszaru przeznaczonego na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - na budowę wielkiego kompleksu "Centrum edukacyjno-terapeutycznego ze Specjalnym Ośrodkiem Szkolno-Wychowawczym" w S., nie przewidzianego w Studium, nie jest wyrazem dbałości o ład przestrzenny gminy.
Oczywistym jest, że zasada uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego może być zrealizowana poprzez planowanie obejmujące większy teren. Trudno spodziewać się, by była ona przestrzegana przy punktowej zmianie planu.
Jak wynika z całokształtu przedstawionego materiału dowodowego, wizja zagospodarowania przestrzennego Gminy była przedstawiona w Studium i zrealizowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2013 r.
Wobec powyższego, nie sposób oprzeć się wrażeniu, że podstawą działania Gminy S. we wszczęciu procedury planistycznej zakończonej skarżoną uchwalą, nie było dążenie do zapewnienie ładu przestrzennego w gminie, ale potrzeba "przystosowania" aktu planistycznego do zamiarów inwestycyjnych Zarządu Powiatu Krakowskiego (k.93). Wynika to w jasny sposób z treści uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, wybiórczej i jednostronnej analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu miejscowego z ustaleniami studium oraz treścią samej uchwały z dnia 22 marca 2023 r. wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu uchwały podano, że przy wprowadzonych zmianach wyważony został interes publiczny i interesy prywatne. Zaproponowane zmiany nie mają znaczącego wpływu na stan zagospodarowania terenów sąsiednich, za wyjątkiem zwiększenia ruchu na drodze dojazdowej do obiektu. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do zmiany planu, wpłynął szereg wniosków mieszkańców, protestujących przeciwko lokalizacji Centrum Edukacyjno-Terapeutycznego w tym miejscu. Wnioski te zostały odrzucone, ze względu na walory ekonomiczne lokalizacji przedsięwzięcia na terenie stanowiącym własność Skarbu Państwa oraz dobry dostęp komunikacyjny, umożliwiający dojazd do ww. miejsca zarówno komunikacją indywidualną jak i publiczną.
Nie sposób zatem nie zauważyć, że rozważenie interesu prywatnego i publicznego przez organ nie było odpowiednie. Rada Miejska w S. przyjęła bowiem, że zaproponowana zmiana spowoduje co najwyżej zwiększenie ruchu na drodze dojazdowej do obiektu. Tymczasem, co jest oczywiste, nieruchomości sąsiednie będą dotknięte również innymi immisjami, o czym była mowa wyżej. W istocie Gmina nie wyważyła sprzecznych interesów jej mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową oraz Zarządu Powiatu.
Za nadużycie władztwa planistycznego gminy należy uznać przeznaczenie przedmiotowego terenu na usługi, których uciążliwość niewątpliwie wykracza poza teren 1UE, po wcześniejszym przeznaczeniu tego terenu przez ten sam organ na zabudowę jednorodzinną i przeprowadzeniu przez Gminę sprzedaży wydzielonych na ten cel działek.
Dlatego też, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 780 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).