II SA/Kr 795/25

II SA/Kr 795/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi R. Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 kwietnia 2025 r. znak: SKO-ZP-415-85/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27.02.2025 roku nr: AGZ.6730.80.2020 Burmistrz R.-Z. ustalił na wniosek T. Sp. j. z siedzibą w M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego (pralnia chemiczna, pracownia krawiecka - salon firan, restauracja, punkt gastronomiczny z przeznaczeniem na salę restauracyjną), w R.-Z. na działkach nr [...], [...], [...], [...].
Od decyzji odwołanie wniosła R. Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w R.-Z., która podniosła, że mieszkańcy Spółdzielni obawiają się że planowana rozbudowa obecnie istniejącego obiektu spowoduje trwale występujące uciążliwości, które Spółdzielnia ponosiła w toku trwającego postępowania. Funkcja budynku po rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania nie będzie mogła w sensie obiektywnym bezkonfliktowo koegzystować z najbliższym otoczeniem. Spółdzielnia zarzuciła też, że wody należy odprowadzać do najbliższej kanalizacji deszczowej, a zanikowe zagospodarowanie wód opadowych na własnym terenie spowoduje zalewanie terenów spółdzielni. Wskazano, że nie określono w decyzji na jakich terenach leży inwestycja, nie określono jakie zapisy studium są dedykowane dla obszaru inwestycji i czy planowana inwestycja jest z nimi zgodna. Spółdzielnia nie ma też pewności, czy w ogóle studium jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Podniesiono, że w decyzji nie uwzględniono, że istniejący obiekt znajduje się także na działce nr [...] i z uwagi na zakres inwestycji działka, na której znajduje się fragment obiektu powinna też zostać uwzględniona w decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr SKO-ZP-415-85/2025 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ podał, iż sprawa była już kilkukrotnie rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Kolegium w ostatniej decyzji - z dnia 27.05.2024 roku wskazało na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, oraz brak w tym względzie uzasadnienia dla rozbieżności pomiędzy częścią graficzną i tekstową analizy, a także istotne braki w materiale dowodowym. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy do akt załączono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji sporządzone przez architektkę A. M.. S.. Na podstawie ustaleń analizy w decyzji ustalono parametry i wskaźniki zabudowy:
- linia zabudowy w odległości 15m od granicy działki przylegającej do pasa drogowego,
- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy maks. 30%,
- udział terenów zielonych nie mniej niż 50%,
- wysokość głównej kalenicy nie mniej niż 8,0m i nie więcej niż 10,0m,
- szerokość elewacji frontowej 18,0 m - 23,0 m,
- odległość krawędzi okapu od poziomu terenu 5,0m - 8,0m w części przystokowej,
- dach jedno, lub wielospadowy, o jednakowym kącie nachylenia przeciwległych połaci dachowych od 5° do 25°
Powyższe ustalenia wynikają z załączonej do akt analizy, która stanowi kluczowy dowód w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, sporządzony przez wyspecjalizowany podmiot w osobie architekta. W analizie przeprowadzono ustalenia w zakresie spełnienia przez inwestycję warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50m. od terenu inwestycji, za front terenu przyjęto bowiem odcinek granicy A-B o długości 15m, który przylega do drogi publicznej, zatem trzykrotność frontu terenu to 45m. Należało w tej sytuacji przyjąć wartość minimalną określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie autorki analizy wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający do przeprowadzenia analizy oraz wyznaczenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy, a ustalenie na tej podstawie warunków zabudowy zapewni zachowanie ładu przestrzennego w rejonie lokalizacji projektowanej inwestycji. W analizie uwzględniono wszystkie działki, które w całości lub w części zlokalizowane są w obszarze analizowanym. Ustalono, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, usługowymi i niemieszkalnymi. Obrazuje to wpisana w Analizę tabela z zestawieniem numerów działek objętych obszarem analizowanym, w której podano wszystkie niezbędne parametry i wskaźniki istniejącej zabudowy, na podstawie których ustalono następnie warunki zabudowy dla nowej inwestycji. Ustalenia wstępne analizy pozwalają zatem na przyjęcie, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji i formy istniejącej zabudowy i nie zakłóci ładu przestrzennego w analizowanym rejonie. W analizie ustalono, że "budynki w obszarze analizowanym zlokalizowane są w różnej odległości od dróg. Planowaną inwestycję należy zlokalizować zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji. Od granic działek sąsiednich planowaną inwestycję należy zlokalizować zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi". Ustalenia linii zabudowy w odległości 15m od drogi publicznej jest zatem prawidłowe, albowiem linię tę tworzy istniejąca zabudowa od drogi publicznej, co obrazuje załącznik graficzny do analizy. Autorka analizy ustaliła: "wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na działkach sąsiednich wynoszą od 0,01 do 0,53, średnia z obszaru analizowanego wynosi 0,31. Biorąc pod uwagę powyższe oraz występowanie w obszarze analizowanym wskaźników (0,46, 0,47, 0,45) ustala się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji maksymalnie 0,35% oraz udział terenów zielonych minimum 50%, ze względu na położenie terenu inwestycji z strefie "B" ochrony uzdrowiskowej R.-Z.." Powyższe ustalenia w ocenie Kolegium odpowiadają wymaganiom § 5 rozporządzenia, albowiem nie odbiegają istotnie od wartości średniej w obszarze analizowanym, a ponadto mieszczą się w granicach wartości istniejących w obszarze analizowanym, gdzie wskaźnik najwyższy to 0,53. Jednocześnie w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej ustalenie wartości minimalnej 50% z uwagi na lokalizację terenu inwestycji w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej R.-Z. jest uzasadnione, albowiem odpowiada wskazaniom "Operatu Uzdrowiskowego Uzdrowiska R.-Z." Ministerstwa Zdrowia z 2018 roku powszechnie dostępnego na stronie internetowej UM R.-Z., zgodnie z którym "w strefie "B" stanowiącej otulinę strefy "A" wskaźnik powierzchni terenów zielonych dla nowo budowanych obiektów powinien wynosić nie mniej niż 50% powierzchni inwestowanego terenu, a minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek powinna wynosić w granicach 0,08-0,15 ha." W Analizie ustalono: "szerokości elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynoszą od 3 m do 53 m. Średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków wynosi 15,0 m. (...) Powyższe dane wskazują na zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych w istniejących budynkach. W przedmiotowej sprawie Inwestor wnioskował o możliwość realizacji elewacji budynku po rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego o szerokości do 22,43 m. Z uwagi na to, iż najdłuższy front elewacji budynku w obszarze analizowanym wynosi 53,0 m postanowiono przychylić się do wniosku Inwestora. Biorąc pod uwagę powyższe ustala się szerokość elewacji frontowej dla budynku po rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania nie mniej niż 18,0 m i nie więcej niż 23,0 m". Ustalenia powyższe odpowiadają zasadzie wyznaczania szerokości elewacji frontowej określonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wyjaśniono przyczyny odstępstwa. Wyznaczenie w taki sposób omawianego parametru nie wpłynie negatywnie na istniejący ład przestrzenny, albowiem ustalona wartość mieści się w granicach wartości, które istnieją w obszarze analizowanym, gdzie wartość największa to 53m. Autorka Analizy ustaliła: "średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi 7,0 m. Biorąc pod uwagę powyższe ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania - nie mniej niż 5,0 m i nie więcej niż 8,0 m". Ustalenia te uznano za prawidłowe, gdyż z treści analizy wynika, że nie może zostać zastosowania zasada z § 7 ust. 1 rozporządzenia, albowiem wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych są zróżnicowane (tworzą uskoki), co wynika z zestawienia tabelarycznego zawartego w Analizie. Prawidłowo zatem należało ustalić ten parametr opierając się na wartości średniej, przyjmując 5-8m. Ustalenie takiej wysokości krawędzi elewacji frontowej (ustalonej w decyzji jako odległość krawędzi okapu od poziomu terenu) należy uznać za prawidłowe i pozwalające na zachowanie ładu przestrzennego z uwagi na rozpiętość tego parametru w obszarze analizowanym 3-15m, a zatem ustalone wartości są zbliżone do wartości średniej (7m). W Analizie ustalono: "budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym posiadają dachy jedno i wielospadowe o kącie nachylenia połaci od 20° do 45° oraz dachy płaskie o kącie nachylenia do 12°, średnia wysokości kalenicy dachu wynosi 9,0 m. Biorąc pod uwagę powyższe ustala się rodzaj dachu budynku po rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania - jedno lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 5° do 25°, wysokość kalenicy dachu - niemniej niż 8,0 m., nie więcej niż 10 m. Kierunek głównej kalenicy dachu budynku po rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania - podłużny lub poprzeczny." Powyższe ustalenia w zakresie geometrii dachów są prawidłowe i odpowiadają przepisom rozporządzenia. Podsumowując powyższe ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji odpowiadają wymaganiom mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakresie obsługi komunikacyjnej prawidłowe są ustalenia, że dostęp do drogi publicznej gminnej - ul. [...] (dz. nr ew [...]) następuje poprzez istniejący zjazd. Ponadto istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu: jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z klasyfikacją gruntów działki nr ew. [...], [...], [...], [...] stanowią inne tereny zabudowane (Bi)
W zakresie zgodności z przepisami odrębnymi ustalenia są następujące:
- teren inwestycji nie jest objęty prawną formą ochrony przyrody zgodnie z ustawą z dnia Z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;
- inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
- teren inwestycji nie jest objęty prawną formą ochrony zabytków;
- teren inwestycji znajduje się poza obszarem zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych;
- teren inwestycji znajduje poza terenem i obszarem górniczym;
- teren inwestycji znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią;
- teren inwestycji znajduje się w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej R.-Z., zgodnie ze Statutem Uzdrowiska R.-Z. z dnia 17.07.2013r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 4920 z dnia 05.08.2013r.);
- część terenu inwestycji znajduje się w strefie 150 m ochrony sanitarnej od cmentarza.
Ponadto zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Podsumowując, organ stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji został uzgodniony z organami współdziałającymi tj. państwowym Powiatowym Inspektorem sanitarnym w Nowym targu, Ministrem Zdrowia, Starostą nowotarskim, Marszałkiem Województwa małopolskiego oraz Dyrektorem Zarządu Zlewni w Krakowie PGW Wody Polskie.
Decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, załączniki do decyzji stanowi kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym terenem inwestycji i wykreślona linia zabudowy, a także wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej (z zakreślonym obszarem analizowanym oraz przyjętą w analizy zabudową) oraz w formie tekstowej.
Odnosząc się do zarzutów wyjaśniono, że w decyzji o warunkach zabudowy nie rozważa się ewentualnych uciążliwości, które może emitować realizowana inwestycja. Na etapie warunków zabudowy ustala się bowiem możliwość realizacji inwestycji w świetle istniejącego ładu przestrzennego, a zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich, w tym pozostałych stron postępowania następuje poprzez odpowiednie zapisy decyzji. W analizowanej sprawie ustalenia w tym zakresie znajdują się w pkt 2 lit. d decyzji (na stronie 5). Ustalenia te będą natomiast respektowane w dalszym procesie inwestycyjnym. W decyzji zawarto zapis, zgodnie z którym inwestycja powinna spełniać warunki określone w ustawie Prawo wodne, a zatem obowiązuje m.in. zakaz naruszania stosunków wodnych, o którym mowa w art. 234 tej ustawy.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skargę złożyła strona odwołująca, podtrzymując dotychczasowe zarzuty, oraz podkreślając, iż rozbudowa i przebudowa inwestycji na tzw. "salę restauracyjną" (sala weselna, rozrywkowa, zabezpieczająca imprezy całonocne) z całą pewnością nie stanowić będzie kontynuacji funkcji. Zarzucono nieprawidłowe ustalenie odprowadzania wody na własnym terenie inwestora - zanikowe, ponadto zdaniem skarżącej strony teren inwestycji został opisany niezgodnie z rzeczywistym położeniem na działkach ewidencyjnych, nie opisano bowiem, że istniejący budynek na działkach objętych decyzją znajduje się również na działce nr [...], która należy do Spółdzielni, a w związku z tym, że decyzja dotyczy przebudowy, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania całego istniejącego obiektu, to działka nr [...] powinna być ujęta we wniosku, jako ta, na której znajduje się cześć przebudowywanego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, dotyczy rozbudowy, przebudowy i częściowej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Jak wynika z załączników do wniosku o ustalenie warunków zabudowy (T.I, m.in. k.5 i 6 akt administracyjnych), planowana rozbudowa jest obiektywnie nieznacznych parametrów, w szczególności przy uwzględnieniu gabarytów budynku już istniejącego. Ponadto istniejący obiekt już aktualnie pełni m.in. funkcję gastronomiczną, przy czym rzeczywiście innego rodzaju niż funkcja restauracyjna. Jak wynika z analizy urbanistycznej, której obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, teren inwestycji znajduje się w obszarze, gdzie znajduje się duża ilość budynków o przeznaczeniu usługowym, w tym handlowo-gastronomicznym. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. O. , zarówno istniejący budynek, jak i jego rozbudowany fragment znajdują się w drugiej linii zabudowy w dość znacznej, ok. 20-metrowej odległości od tej drogi, a rejon w pobliżu terenu inwestycji, stanowi jedno z najintensywniejszych skupisk obiektów handlowo-usługowych w R.-Z.. Istniejący i planowany obiekt ma także zapewnione wymagane uzbrojenie terenu. Spełnione są zatem wszystkie przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym warunek kontynuacji funkcji. Również w zakresie parametrów urbanistycznych, wyniki analizy należy uznać za prawidłowe. W tym zakresie Sąd aprobuje poglądy organu, które zostały obszernie przytoczone w części historycznej uzasadnienia, stąd nie ma konieczności ich ponawiania. Podkreślić jedynie należy, że maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla rozbudowanej części ustalono na 8 metrów. Jest to z jednej strony parametr wyznaczony prawidłowo w świetle danych wynikających z analizy, a ponadto parametr wysokości obiektywnie nieznaczny.
Przechodząc do zarzutów samej skargi należy wskazać, że jak zdaje się z niej wynikać, istotą sporu nie są parametry planowanej rozbudowy, co zmiana dotychczasowego przeznaczenia na część restauracyjną, które zdaniem strony skarżącej może generować konflikty związane z zakłócaniem spokoju dla członków spółdzielni, którzy zamieszkują znajdujące się w pobliżu terenu inwestycji, a należące do spółdzielni budynki wielorodzinne. Na tej płaszczyźnie rozważań należy wyrazić pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że organ administracji nie może uznaniowo rozstrzygać złożonego w tym przedmiocie wniosku, lecz zobligowany jest taką decyzję wydać, jeśli spełnione są warunki, o jakich mowa w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z analizy urbanistycznej i jak już powyżej wskazano, wszystkie wymagane warunki do wydania takiej decyzji w przedmiotowym wypadku zachodzą. I to mimo tego, że obszar analizowany został wyznaczony w minimalnej wielkości. W przedmiotowym wypadku nie doszło zatem do tego, aby organ administracji sztucznie powiększał obszar analizowany, aby doszukać się w dalszych rejonach kontynuacji funkcji. W przedmiotowym wypadku problemem dla mieszkańców spółdzielni może być okoliczność, że jej tereny bezpośrednio graniczą z terenami intensywnie zabudowanymi budynkami o przeznaczeniu handlowym, usługowym i gastronomicznym, niemniej jednak ewentualna uciążliwość, która może być z takim sąsiedztwem związana, nie może stanowić przesłanki do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Co się tyczy zarzutu związanego z odprowadzaniem wód opadowych, to też nie jest on zasadny albowiem nałożenie na inwestora obowiązku, który sprowadza się do tego, aby wody opadowe i roztopowe zagospodarował on na własnym terenie jest prawidłowe. Dodać jedynie należy, że obowiązek ten zostanie skonkretyzowany na etapie ewentualnego postępowania o pozwolenie na budowę. Co się natomiast tyczy granic terenu inwestycji, to wskazanie granic terenu inwestycji należy do inwestora. Na płaszczyźnie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wniosek taki może obejmować także tereny, których inwestor nawet nie jest właścicielem. W przedmiotowym wypadku inwestor zatem mógł, ale nie miał obowiązku objąć wnioskiem także działki nr [...]. Natomiast jedyną konsekwencją tego, że działki tej nie wskazał jako terenu przyszłej inwestycji jest to, że działka ta nie jest i nie może stać się terenem zamierzanej inwestycji na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.
Mając na uwadze powyższe, z uwagi na niezasadność wniesionej skargi, orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.