II SA/Kr 793/24

II SA/Kr 793/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1094
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Skawina na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2024 r. znak WI-I.7840.7.19.2024.ES w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta Krakowski decyzją z dnia 27 marca 2019 roku, nr AB.V.1.377.2019, udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Rozbudowa i przebudowa istniejącej hali produkcyjno-magazynowej z częścią biurową, administracyjną, laboratoryjną i socjalną o część: produkcyjno-magazynową, biurową, socjalną, laboratoryjną oraz prototypownię, wraz z wewnętrznymi instalacjami: - instalacje elektryczne, - instalacje niskoprądowe, - sanitarne: Instalacja wody, Instalacja ppoż, Instalacja wody zdemineralizowanej, Instalacja kanalizacji sanitarnej, Instalacja kanalizacji deszczowej, Instalacja kanalizacji technologicznej, Instalacja gazowa, Instalacja klimatyzacji, Instalacja c.o., Instalacja sprężonego powietrza, Instalacja azotu, Instalacja wentylacji, Instalacja tryskaczowa, rozbiórka i budowa zbiornika pożarowego z pompownią wraz z wewnętrznymi instalacjami: - instalacje elektryczne, - instalacje niskoprądowe, - sanitarne: Instalacja wody, Instalacja ppoż, Instalacja kanalizacji sanitarnej, Instalacja kanalizacji deszczowej, Instalacja wentylacji, Instalacja c.o., Instalacja tryskaczowa, rozbiórka i budowa portierni wraz z wewnętrznymi instalacjami: - instalacje elektryczne, - instalacje niskoprądowe, - sanitarne: Instalacja wody, Instalacja kanalizacji sanitarnej, Instalacja kanalizacji deszczowej, Instalacja klimatyzacji, Instalacja c.o., zbiornikiem retencyjnym, zbiornikiem flux-u oraz przebudową zewnętrznych instalacji: - przebudowa zewnętrznej instalacji elektrycznej, - przebudowa zew instalacji telekomunikacyjnej, - przebudowa zew instalacji wody, - przebudowa zew instalacji wody pożarowe, - przebudowa zew instalacji kanalizacji sanitarnej, - przebudowa zew instalacji kanalizacji deszczowej, - przebudowa zew instalacji technologicznej, - przebudowa zew. instalacji gazowej, przebudową sieci wodociągowej, budową przyłączy: - przyłącze telekomunikacyjne, - przyłącze wody, - przyłącze gazowe wraz z relokacją stacji redukcyjnej gazu, przebudową drogi wewnętrznej, budową: parkingu dla autobusów i chodników dla pieszych, ogrodzenia terenu, estakady kablowej, muru oporowego, na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. S., gm. Skawina.
Powyższe pozwolenie na budowę poprzedzone było decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Skawina o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 28 czerwca 2018 roku, sygn. akt: GP.6220.10.22.2018, w której określone zostały środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.
Następnie inwestor wniósł o zmianę pozwolenia, a Starosta Krakowski decyzją z dnia 8 lutego 2024 roku, nr AB.V.1.126.2024 orzekł o zmianie opisanej wyżej decyzji w zakresie:
a. rezygnacji z budowy budynku magazynowo - socjalnego,
b. rezygnacji z rozbudowy laboratorium,
c. rezygnacji z projektowanej portierni dla obsługi wjazdu i parkingu,
d. zmiany ilości kondygnacji i charakterystycznych parametrów budynku biurowego nr II oraz hali,
e. wprowadzenia obudowy dla instalacji oczyszczalni odpadów fluxowych,
f. rezygnacji z przeniesienia stacji redukcyjnej gazu,
g. rezygnacji z budowy miejsc parkingowych dla autobusów,
h. zmiany lokalizacji budynku firm zewnętrznych,
i. rozszerzenia inwestycji o nieruchomość - dz. nr [...],
j. zmiany typu zbiornika retencyjnego.
Po rozpoznaniu odwołania Gminy Skawina wniesionej od tej decyzji Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak WI-I.7840.7.19.2024.ES na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U.2023.775 – ze zmianami) – zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U.2023.682 – ze zmianami)
uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi Valeo Autosystemy sp. z o.o. pozwolenia na budowę na działce nr [...] obr. [...] S., jednostka ewidencyjna [...] S. – miasto i w tym zakresie orzeczono o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (z powodu ograniczenia zakresu inwestycji)
oraz w pozostałej części dotyczącej zmiany decyzji Starosty Krakowskiego z 27 marca 2019 r., Nr AB.V.1.377.2019, znak: AB.V.6740.1.422.2018.SP, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi V. sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, w zakresie:
< rezygnacji z budowy budynku magazynowo - socjalnego,
< rezygnacji z rozbudowy laboratorium,
< rezygnacji z projektowanej portierni dla obsługi wjazdu i parkingu,
< zmiany ilości kondygnacji i charakterystycznych parametrów budynku biurowego nr II oraz hali,
< wprowadzenia obudowy dla instalacji oczyszczalni odpadów fluxowych,
< rezygnacji z przeniesienia stacji redukcyjnej gazu,
< rezygnacji z budowy miejsc parkingowych dla autobusów,
< zmiany lokalizacji budynku firm zewnętrznych,
< zmiany typu zbiornika retencyjnego,
utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski kolejno opisał dotychczasowy przebieg postępowania, omówił zakres uprawnień kontrolnych przy wydawaniu (oraz zmianie) pozwolenia na budowę, wynikający z art. 35 ustawy Prawo budowlane, a następnie przeprowadził analizę planowanych przez inwestora zmian w kontekście przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno – budowlanych. Wreszcie szczegółowo przeanalizowano zakres planowanych obecnie zmian w kontekście wydanej wcześniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyjaśniając, dlaczego nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kwestia ta była głównym argumentem podniesionym w odwołaniu.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Skawina, zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji miało istotny wpływ na prawidłowe ustalenie, czy zachodzi konieczność zmiany decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 28 czerwca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (znak: GP.6220.10.22.2018, dalej: decyzja środowiskowa) albo wydania nowej decyzji środowiskowej lub przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, t.j. z późn. zm. dalej: prawo budowlane) w zw. z art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, t.j. z późn. zm., dalej: ustawa środowiskowa) poprzez błędne uznanie, że zmiana pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy wymogi z art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej nie zostały spełnione, w związku z tym zmiana taka powinna być uzyskana;
2) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz.2556, t.j. z późn. zm., dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez brak uwzględnienia przez organ II instancji fundamentalnych zasad prawa ochrony środowiska, tj. zasady prewencji i przezorności, co skutkowało błędnym uznaniem braku konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na dokonane modyfikacje w projekcie budowlanym, w sytuacji kiedy dotychczasowa eksploatacja instalacji w istniejącej hali produkcyjnej jest przyczyną trwającego od kilku lat silnego konfliktu społecznego spowodowanego emisjami zanieczyszczeń substancji odorotwórczymi i ich uciążliwościami dla najbliższego sąsiedztwa zakładu.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o
a) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c p.p.s.a.;
b) zasądzenie na rzecz strony skarżącej od Organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych – na podstawie art. 200 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wszelkie działania strony skarżącej w niniejszej sprawie i skrupulatne analizowanie spełnienia przez inwestora wszelkich przesłanek wynikających z przepisów środowiskowych wynikają z bardzo silnego konfliktu i sprzeciwu społecznego wobec dotychczas funkcjonującej instalacji i prowadzonej przez firmę V. działalności. Dotychczasowa działalność inwestora wiąże się ze znacznymi uciążliwościami dla mieszkańców Gminy Skawina, takimi jak uciążliwości zapachowe emitowane z istniejącego zakładu, wysoka uciążliwość akustyczna, obawy o zwiększenie emisji substancji potencjalnie niebezpiecznych w związku ze zwiększoną produkcją. Skarżąca, reprezentując interesy mieszkańców Gminy, stara się dbać o to, aby wszystkie przepisy dotyczące ochrony środowiska były przez inwestora skrupulatnie przestrzegane.
W niniejszej sprawie przywoływane były dwa artykuły ustawy środowiskowej tj. art. 72 ust. 2 oraz art. 88 ust. 1 pkt. 2, w oparciu o które analizowane było to, czy konieczne było uzyskanie nowej lub zmienionej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub też przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie skarżącej wskazane jest na tym etapie wyjaśnienie relacji między tymi dwoma przepisami. Relacja ta została w sposób zasadny wyjaśniona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dniu 3 marca 2020 roku, sygn. akt: II OSK 3800/19: porównanie art. 72 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko z art. 88 ust. 1 tej ustawy pozwala przyjąć, że pierwszy z powołanych przepisów stosuje się w razie zmiany decyzji, która została wydana z uwzględnieniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś drugi przepis stosuje się wówczas, gdy nie została jeszcze wydana decyzja uwzględniająca decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (pierwotna lub polegająca na zmianie) i ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest konieczna w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji uwzględniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zastosowanie w niniejszej sprawie powinien mieć art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy środowiskowej. Zasadą jest, że każda zmiana pozwolenia na budowę poprzedzona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub jej zmiany. Przytoczywszy treść art. 72 ust. 2 pkt 1a skarżąca wskazała, iż warunkiem zastosowanie tego przepisu jest spełnienie jednej z przesłanek z litery a – c, a następnie ustalenie, że zmiany te nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli zaś zmiany nie będą wpisywać się w żadną z przesłanek wskazanych w lit. a – c, wówczas brak jest możliwości zastosowania wspomnianego artykułu.
W ocenie skarżącej analiza w tym zakresie nie została należycie przeprowadzona zarówno przez organ I, jak i II instancji. Zdaniem skarżącej nie jest pewne, czy faktycznie wszystkie zmiany wnioskowane przez inwestora wpadają w katalog wymieniony w art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy środowiskowej. Wątpliwe zdają się być zmiany np. polegające na rezygnacji z przeniesienia stacji redukcji gazu, wprowadzenie zamiast kontenerowej oczyszczalni wraz ze zbiornikiem flux obudowy oczyszczalni wraz ze zbiornikiem flux. Przykładowo wprowadzenie obudowy fundamentu zbiornika flux nie wpisuje się, w ocenie skarżącej, w żadną z przesłanek o których mowa w art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy środowiskowej, jest to dodatkowy element, który nie jest związany z żadną z przesłanek wyliczonych w literach od a – c w art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy środowiskowej, w szczególności nie jest związany ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego.
Dlatego też w ocenie skarżącej nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy środowiskowej, a tym samym konieczne było uzyskanie przed zmianą pozwolenia na budowę zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Niezależnie od powyższej argumentacji, w sytuacji niepodzielenia argumentów dotyczących relacji między art. 72 ust. 2 pkt. 1a a art. 88 ust. 1 pkt. 2 ustawy środowiskowej, z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, iż art. 88 ust. 1 pkt. 2 również został naruszony. Naruszenie to polega na błędnym uznaniu, że wniosek w niniejszej sprawie nie zawierał zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżącej takie stanowisko jest wątpliwe, zwłaszcza w przypadku np. wprowadzenia zamiast kontenerowej oczyszczalni wraz ze zbiornikiem flux obudowy oczyszczalni wraz ze zbiornikiem flux. Jest to zmiana, która nie była w ogóle rozważana na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stąd brak jest dla niej wymagań w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym samym trudno, aby w decyzji były jakiekolwiek wymagania dotyczące tejże obudowy. W niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt. 2 ustawyśrodowiskowej.
Treść Raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie którego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, zakłada m.in. rozłożenie ruchu samochodowego na co najmniej dwa wjazdy, co oznacza mniejszą kumulację hałasu i zanieczyszczeń powietrza w ciągach komunikacyjnych. Ich skumulowanie może oznaczać przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu lub zanieczyszczeń powietrza (zgodnie z Raportem w obszarze 2 miał powstać kolejny wjazd na obszar inwestycji, dzięki któremu zmniejszone i rozłożone zostałoby obciążenie ruchem samochodowym).
Za przeprowadzeniem ponownej oceny oddziaływania przemawiają również fundamentalne dla prawa ochrony środowiska zasady prewencji i przezorności, które zostały określone w art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. Instytucja ponownej oceny oddziaływania na środowisko jest właśnie narzędziem służącym realizacji zasad prewencji i przezorności, które pozwala zweryfikować i upewnić się czy może dojść do zmian uwarunkowań środowiskowych.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania - V. sp. z o.o. w S. w piśmie z dnia 8 sierpnia 2024 r. wniosła o oddalenie skargi, wskazując na bezpodstawność poszczególnych jej zarzutów.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem skargi jest decyzja zmieniająca ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę – wydaną przez Starostę Krakowskiego z dnia 27 marca 2019 roku, nr AB.V.1.377.2019.
Organ I instancji zatwierdził wnioskowaną zmianę w całości, w tym również co do rozszerzenia zakresu inwestycji o nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], jednakże na etapie postępowania przed organem drugiej instancji inwestor wycofał wniosek w tej części. W tym zakresie Wojewoda Małopolski uchylił więc decyzję Starosty oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Kontrolowana obecnie przez Sąd zmiana pierwotnego pozwolenia na budowę nie obejmuje zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...].
W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu Iinstancji.
Wojewoda zaznaczył, że przedmiot postępowania i zakres kontroli organu administracji architektoniczno – budowlanej w zakresie zmiany pozwolenia na budowę, podobnie jak w przypadku wydania pozwolenia, wynika z art. 35 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda ocenił więc zgodność planowanej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu, jak i obowiązujących parametrów zabudowy oraz innych wymogów planu (str. 7 – 10).
W dalszej części uzasadnienia przeanalizowano zgodność objętej postępowaniem inwestycji z wymogami uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXXII/452/17 z 23 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz.U. Woj.Małop.2017.787) a także z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz.U.2019.1065 ze zmianami) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.124.1030.2009) (str. 10 – 11).
Ocena dokonana w zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest szczegółowa i wyczerpująca, nie jest również kwestionowana przez stronę skarżącą.
Szczególną uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poświęcono kwestii środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wokół tej kwestii skupiało się odwołanie, a obecnie skarga do WSA.
Warto w tym miejscu zauważyć, że jedyną stroną postępowania, która kwestionuje ustalenia decyzji zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę jest Gmina Skawina, która w skardze zwraca uwagę na konflikty społecznie związane z funkcjonowaniem zakładu objętego inwestycją, a w szczególności uciążliwości odorowe. Już z samej treści skargi wynika, że Gmina nie występuje w tej sprawie we własnym imieniu jako właściciel nieruchomości, lecz działa na rzecz i w ochronie interesu swoich mieszkańców.
Gmina Skawina zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i postępowania przed Sądem wywodzi, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być poprzedzona wydaniem nowej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, względnie przeprowadzeniem ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie to właśnie Burmistrz Gminy Skawina jest organem właściwym do ustalania środowiskowych uwarunkowań w przypadku przedmiotowej inwestycji. Przed wydaniem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę Burmistrz Miasta i Gminy Skawina wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z 28.06.2018 r., znak GP.6220.10.22.2018, która została poprzedzona sporządzeniem raportu oddziaływania na środowisko. Aktualnie w sprawie nastąpiła więc kumulacja roli strony postępowania oraz roli organu wydającego decyzję środowiskową - poprzedzającą wydanie pozwolenia na budowę. Uwzględnienie zarzutów skargi miałoby taki skutek, że Burmistrz Gminy Skawina musiałby przeprowadzić postępowanie w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i niejako "zezwolić" na wnioskowane przez inwestora zmiany.
Trzeba zaznaczyć, że organ wydający pozwolenie na budowę ma kompetencje do analizy ustaleń zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To samo dotyczy zmiany pozwolenia na budowę – organ orzekający w tej kwestii jest uprawniony do samodzielnej weryfikacji, czy wnioskowana zmiana projektu budowlanego mieści się w zakresie wydanej wcześniej decyzji środowiskowej. Jak słusznie zauważa Wojewoda kompetencja taka wynika bezpośrednio z przepisów ustawowych, tj. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 72 ust. 2 pkt 1a) lit. a) ustawy środowiskowej.
Kluczowym przepisem dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej, zgodnie z którym wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub jej zmiany nie stosuje się w przypadku zmiany:
1a) decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19, polegających na zmianie zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego dotyczącej:
a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
b) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,
c) charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego
- które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organy obu instancji po szczegółowej analizie zakresu planowanych zmian doszły do wniosku, że w zakresie, w jakim zmiany te dotyczą "charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego" nie powodują one zmian uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu wniosek ten jest prawidłowy.
W tym miejscu należy odnieść się do wskazanej w skardze wykładni omawianego przepisu. Zdaniem skarżącej regulacja ta, mająca charakter wyjątku od zasady prowadzenia nowego postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych, winna być interpretowana zawężająco: warunkiem zastosowania tego przepisu jest spełnienie jednej z przesłanek z litery a – c, a następnie ustalenie, że zmiany te nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli zaś zmiany nie będą wpisywać się w żadną z przesłanek wskazanych w lit. a – c, wówczas brak jest możliwości zastosowania wspomnianego artykułu.
Skutkiem zastosowania tej wykładni byłby na przykład wniosek, że każda zmiana nie obejmująca charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego zawsze wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub jej zmiany, bowiem nie został spełniony warunek wskazany w lit. a – niezależnie od tego, czy tego rodzaju nieistotna zmiana powoduje zmianę uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też nie.
Wykładnia ta jest oczywiście błędna. Treść art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej jest ściśle powiązana z przepisami ustawy Prawo budowlane, której art. 36a ust. 1 i ust. 6 przewiduje obowiązek zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę tylko w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia. Co do zasady więc wymienione w lit. "a" zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji - to takie zmiany, które wymagają zmiany wydanego wcześniej pozwolenia na budowę.
Przy ustalaniu zakresu zastosowania art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej trzeba w sposób racjonalny kierować się celem tej regulacji: niewątpliwie każda zmiana, która zwiększa oddziaływanie na środowisko i może być dla niego większym obciążeniem wymaga nowej decyzji środowiskowej, natomiast ograniczenie planowanej wcześniej inwestycji bądź jej zmiany w zakresie nieobjętym wcześniejszą decyzją środowiskową co do zasady nie wymagają zmiany decyzji środowiskowej.
Przenosząc te wnioski na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zaznaczyć, że procedowana obecnie zmiana wydanego wcześniej pozwolenia na budowę w znacznym stopniu ogranicza pierwotną inwestycję. Inwestor w szczególności zrezygnował:
< z budowy budynku magazynowo - socjalnego,
< z rozbudowy laboratorium,
< z projektowanej portierni dla obsługi wjazdu i parkingu,
< z przeniesienia stacji redukcyjnej gazu,
< z budowy miejsc parkingowych dla autobusów.
Zmniejszenie zakresu inwestycji w tym zakresie w sposób oczywisty nie wymaga zmiany decyzji środowiskowej, ani też przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Skoro decyzja środowiskowa obejmowała inwestycję w większym zakresie, to jej ograniczenie nie wpływa na środowisko w taki sposób, który mógłby wymagać wydania nowej decyzji lub zmiany dotychczasowej.
Niezrozumiałe są wyrażane w skardze wątpliwości, czy zmiany polegające na przykład na rezygnacji z przeniesienia stacji redukcji gazu mieszczą się w zakresie określonym przepisem w art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy środowiskowej. Skoro zmiana w stosunku do stanu istniejącego nie nastąpi, to nie sposób wyobrazić sobie w jaki sposób ów "brak zmiany" miałby wpływać na środowisko i dlaczego należałoby to zbadać.
Część inwestycji nazwana jako "zmiana ilości kondygnacji i charakterystycznych parametrów budynku biurowego nr II" w istocie także obejmuje zmniejszenie zakresu pierwotnie planowanych robót budowlanych poprzez likwidację jednej klatki schodowej i obniżenie budynku o jedną kondygnację.
Zmianą wymagającą nowych uwarunkowań środowiskowych z pewnością nie jest również zmiana lokalizacji budynku firm zewnętrznych. Budynek ma te same parametry, a jedynie ma być zlokalizowany w innym miejscu. Lokalizacja tego budynku w określonym miejscu nie była zresztą przedmiotem wydanej wcześniej decyzji środowiskowej.
Trzeba zaznaczyć, że organ odwoławczy prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, wzywając inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz uzupełnienia przedłożonego projektu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko przytoczono wyjaśnienia inwestora przedstawione w piśmie z 2 kwietnia 2024 r. Wynika z nich, że w zakresie wniosku o pozwolenie zamienne jak i projektu pierwotnego nie projektuje się przeniesienia istniejących emitorów gazów ani nowych źródeł emitorów gazów pochodzących z istniejącej technologii. W zakresie emitorów hałasu natomiast przedstawiono planowane zmiany w formie tabeli zaznaczając, że w zapisach decyzji środowiskowej uwzględniono 74 emitory hałasu, obecnie planowane jest zmniejszenie tej liczby do 40. Całkowita likwidacja większości z nich co znaczące zmniejszenie wpływu odziaływania na środowisko.
Warto również zauważyć, że w decyzji środowiskowej z 28 czerwca 2018 r. dla inwestycji w pierwotnym, znacznie większym zakresie, Burmistrz Miasta i Gminy Skawina wskazywał: "Należy zaznaczyć, że w związku z realizacją inwestycji emisja zanieczyszczeń z zakładów V. sp. z o.o. praktycznie się nie zmieni, tak więc oddziaływanie w tym oddziaływanie skumulowane (zwłaszcza biorąc pod uwagę odległość obu zakładów) nie ulegnie zmianie" (str. 9 załącznika nr 1 "Charakterystyka przedsięwzięcia"). Zatem organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej dla inwestycji w pierwotnym, znacznie bardziej rozbudowanym kształcie nie widział istotnych zagrożeń dla środowiska w związku z jej realizacją.
Oceniając ewentualną konieczność ewentualnej zmiany decyzji środowiskowej należało ocenić potencjalny wpływ na środowisko pozostałych elementów planowanej inwestycji to jest zmiany typu zbiornika retencyjnego i wprowadzenia obudowy dla instalacji oczyszczalni odpadów fluxowych.
Planowana zmiana typu zbiornika retencyjnego wód opadowych polega na zmianie materiału, z jakiego zbiornik jest wykonany (z PE na betonowy). Parametry zbiornika zostały określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia projektu oraz złożenia wyjaśnień, m.in. w tym zakresie. Projekt został uzupełniony: "Zbiornik retencyjny przewiduje się jako zbiornik żelbetowy modułowy, z układem podczyszczająco-retencyjno-tłoczno-regulacyjnym o pojemności czynnej minimum V=270m3. Ograniczenie wielkości odpływu do wymaganej tj. do wartości 13l/s, realizowane będzie poprzez dwupompowy układ tłoczno-regulacyjny, zamontowany w zagłębieniu w zbiorniku. (...) separator projektuje się jako separator ze zintegrowanym przedziałem separacji z osadnikiem wyposażonym w auto-zamknięcie odpływu nominalnego i wewnętrznym obejściem burzowym o przepływie nominalnym 25l/s oraz maksymalnym 250l/s. (...) Zbiornik retencyjny projektuje się jako układ podczyszczająco-retencyjno-tłoczno-regulacyjny typ MROK-2183-1-25/250-2,0-SET-2-3- 270-NV-2-12-2,20-DO o pojemności czynnej V=270m3 ze zintegrowanym przedziałem separacji z osadnikiem wyposażonym w auto-zamknięcie odpływu nominalnego i wewnętrznym obejściem burzowym o przepływie nominalnym 25l/s oraz maksymalnym 250l/s." (opis str. 18 i 22 PAB, część II.3 projektu budowlanego).
Co istotne, inwestor zwracał się do Burmistrza Miasta i Gminy Skawina o wyrażenie stanowiska, czy zmiana planowanej inwestycji w tym zakresie wymagałaby zmiany decyzji środowiskowej. Burmistrz w piśmie z dnia 6 grudnia 2023 r. (str. 31-32 części I projektu budowlanego – dokumenty formalno-prawne) wyraził stanowisko, że zmiany przedstawione przez wnioskodawcę nie wpłyną na uwarunkowania określone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z 28 czerwca 2018 r., w związku z czym nie zachodzi wymóg zmiany tej decyzji.
W kwestii planowanego wprowadzenia obudowy dla instalacji oczyszczalni odpadów fluxowych skarżąca wyraziła stanowisko, że kwestia ta nie wpisuje się w żadną z przesłanek o których mowa w art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy środowiskowej, jest to dodatkowy element, który nie jest związany z żadną z przesłanek wyliczonych w literach od a - c w art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy środowiskowej, w szczególności nie jest związany ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu dodatkowa obudowa instalacji stanowi zmianę charakterystycznych parametrów tej instalacji (kubatura), która jednak nie wymagała zmiany decyzji środowiskowej. Opis tej części inwestycji znajduje się na str. 6.1 PAB, część III.1 projektu budowlanego i wynika z niego, że obudowa obejmuje ściany i zadaszeniem, posadowiona jest na płycie fundamentowej, projektowanej już w pierwotnym zakresie rozbudowy. Obudowa stanowi ochronę przed warunkami atmosferycznymi dla instalacji. Nie następują żadne zmiany w zakresie samej instalacji, nie zmieniają się również żadne parametry określone w decyzji środowiskowej.
Skoro w pierwotnej decyzji środowiskowej rozbudowa instalacji FLUX została uznana za element niemający wpływu na środowisko, trudno wyobrazić sobie w jaki sposób taki wpływ miałaby wywierać obudowa instalacji, mająca za zadanie chronić ją warunkami atmosferycznymi.
Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 88 ustawy środowiskowej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwolenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b lit. b, przeprowadza się także:
1) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji;
2) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
3) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW.
Żadna z tych okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzi, zatem stanowisko Wojewody Małopolskiego należało również w tym zakresie uznać za prawidłowe.
W skardze podniesiono dodatkowy zarzut dotyczący likwidacji wjazdu na teren zakładu. Skarżąca zarzuca, że treść Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie którego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zakłada m.in. rozłożenie ruchu samochodowego na co najmniej dwa wjazdy, co oznacza mniejszą kumulację hałasu i zanieczyszczeń powietrza w ciągach komunikacyjnych. Ich skumulowanie może oznaczać przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu lub zanieczyszczeń powietrza (zgodnie z Raportem w obszarze 2 miał powstać kolejny wjazd na obszar inwestycji, dzięki któremu zmniejszone i rozłożone zostałoby obciążenie ruchem samochodowym). Zakres inwestycji obejmuje m.in. rozbudowę istniejącej hali produkcyjno-magazynowej, zatem nastąpi zwiększenie ruchu samochodowego generującego oddziaływania na środowisko. Przy ocenie oddziaływania na środowisko na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zakładano odmienną strukturę ruchu samochodowego na terenie inwestycji. Lokalizacja źródeł emisji ma kluczowe znaczenie przy określaniu rozprzestrzeniania się emisji hałasu i gazów w obszarze inwestycji jak i poza nią.
Argument ten nie mógł odnieść skutku. W decyzji środowiskowej z 28 czerwca 2018 r. (str. 16 załącznika nr 1 "Charakterystyka przedsięwzięcia") wskazano: "Po rozbudowie natężenie ruchu na terenie obszaru V. praktycznie nie zmieni się". Warto zaznaczyć, że stanowisko to zajął organ przy ocenie inwestycji w pierwotnym, znacznie rozleglejszym kształcie. Obecnie ten sam podmiot (Burmistrz Skawiny) wyraża obawy, że rozbudowa istniejącej hali produkcyjno – magazynowej spowoduje zwiększenie ruchu samochodowego generującego oddziaływanie na środowisko. Obawy te są całkowicie niezrozumiałe, tym bardziej, że – jak wyjaśnił uczestnik spółka V. w piśmie z 8 sierpnia 2024 r. – w związku z rozbudową nie planuje się zwiększenia transportu i ruchu komunikacyjnego na terenie inwestycji, a wręcz przeciwnie, zamiarem spółki jest doprowadzenie do produkcji większej ilości komponentów na miejscu i skrócenie łańcucha logistycznego.
Należy więc zgodzić się ze stanowiskiem uczestnika, że zmiana w zakresie rezygnacji z budowy jednego wjazdu na teren inwestycji nie zmieni oddziaływania na środowisko istniejących ciągów komunikacyjnych.
Na koniec trzeba odnieść się do wskazywanych przez stronę skarżącą konfliktów społecznych związanych z funkcjonowaniem zakładu, który ma podlegać rozbudowie i uciążliwości dla mieszkańców gminy związanych z funkcjonowaniem tego zakładu. Rolą sądu administracyjnego jest ocena zaskarżonego aktu wyłącznie pod kątem jego zgodności z prawem, niezależnie od pozostałych okoliczności sprawy. Oceniane w niniejszym postępowaniu zmiany pierwotnego zakresu inwestycji albo zmniejszają jej oddziaływanie na środowisko, albo pozostają dla niego neutralne. W żadnym elemencie procedowanej zmiany nie sposób dopatrzeć się zwiększenia takiego oddziaływania. Rozbudowa zakładu w mniejszym zakresie niż to pierwotnie zakładano nie powinna prowadzić do eskalacji konfliktów społecznych, tym bardziej, że jak zaznacza uczestnik będący inwestorem procedowanej inwestycji (k. 83) przedsięwzięcie objęte decyzją środowiskową i pozwoleniem na budowę nie dotyczy rozbudowy instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy, lecz rozbudowy pozostałej części zakładu.
Jak wynika z powyższego wszystkie zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Objęta kontrolowanym postępowaniem zmiana pozwolenia na budowę wydanym przez Starostę Krakowskiego dnia 27 marca 2019 r. nie wymagała zmiany decyzji środowej, ani też przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Za przeprowadzeniem takiej oceny nie przemawia również zasada przezorności, skoro – jak wskazano powyżej – w ostatecznym rozrachunku inwestycja będzie realizowana w znacznie mniejszym stopniu, niż to pierwotnie zakładano i dla którego wydano decyzje środowiskową.
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd w zakresie nieobjętym skargą (w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno – budowlanymi i innymi regulacjami) również nie wykazała podstaw do jej uchylenia.
W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.