II SA/KR 793/20

II SA/Kr 793/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 847/22 - Wyrok NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35 ust 1 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l Instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. B. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z 13 grudnia 2016 r., nr [...] znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi [...] S.A., dla inwestycji pn. Budowa zespołu 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej) wraz z zagospodarowaniem terenu, ogrodzeniem, drogą dojazdową, instalacjami wewnętrznymi w terenie: oświetlenia terenu, energetycznymi i teletechnicznymi, gazowymi, wodnymi, kanalizacyjnymi i instalacjami wewnętrznymi w budynkach: gazowymi, grzewczymi, wodno-kanalizacyjnymi, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., jako I ETAP budowy zespołu 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej) wraz z zagospodarowaniem terenu, ogrodzeniem drogą dojazdową instalacjami wewnętrznymi w terenie: oświetlenia terenu, energetycznymi i teletechnicznymi, gazowymi, wodnymi, kanalizacyjnymi, i instalacjami wewnętrznymi w budynkach: gazowymi, grzewczymi, wodno-kanalizacyjnymi, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz budowa zjazdu na działkę nr [...] obr[...] przy ul. [...] i ul. [...] w K..
Wnioskiem z 30 października 2017 r. M. B., działając na podstawie art 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji.
Postanowieniem znak: [...] z 29 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania, uzasadniając swoją decyzję brakiem statusu strony przez M. B..
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez M. B. postanowieniem znak: [...] z 7 czerwca 2018 r. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na przesłanki z których wynika, że wnioskująca powinna być stroną postępowania.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, postanowieniem znak: [...] z 4 lipca 2018 r., na podstawie art. 149 § 1 w związku z art 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie, a następnie decyzją nr [...].[...], znak: [...] z 8 marca 2019 r., na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zawarł stwierdzenie, iż nieruchomość wnioskującej nie znajduje się w obszarze oddziaływania, w związku z czym, skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 13 grudnia 2016 r.
Od decyzji tej odwołała się M. B..
Wojewoda decyzją z dnia 14 maja 2020 r., znak [...] na podstawie art. 151 § 2 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity -Dz.U.2020.256) - zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 146 § 2 k.p.a., art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U.2019.1186 ze zmianami) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...], znak: [...] z 13 grudnia 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a., polegającym na pominięciu M. B. jako strony postępowania administracyjnego oraz orzekł o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...], znak: [...] z dnia 13 grudnia 2016 r., bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda przypomniał, że w kwestii uznania M. B. za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyraził już swoje stanowisko w postanowieniu z 7 czerwca 2018 r., znak: [...] i stanowisko to podtrzymuje. Organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskująca o wznowienie postępowania M. B. posiadała status strony postępowania zarówno na etapie wydawania decyzji Prezydenta Miasta K. z 13 grudnia 2016 r., jak również w dniu złożenia wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania. W postępowaniu pierwotnym działka ewidencyjna nr [...] została uznana przez organ I instancji za znajdującą się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jej ówczesny właściciel [...] Spółka z o.o. sp. k., była stroną postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 13 grudnia 2016 r. Zatem M. B., współwłaścicielce nieruchomości - dz. nr [...] od 27 października 2016 r. przysługiwał przymiot strony w sprawie i przysługuje status strony postępowania obecnie.
Stwierdzić zatem należy, że decyzja Prezydenta Miasta K. z 13 grudnia 2016 r została wydana z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), które znajduje się w katalogu naruszeń obligujących organ do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Organ odwoławczy dokonał analizy akt sprawy także pod kątem oceny, jaka decyzja zapadłaby w dniu orzekania skarżoną decyzją, gdyby organ rozpatrujący sprawę uwzględnił podnoszone przez skarżącą kwestie, zawarte we wniosku o wznowienie postępowania z 30 października 2017 r., które zdaniem Skarżącej stanowiły podstawę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego,
Dalej wyjaśniono, że odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a., wymaga przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W sytuacji zatem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy dlatego, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo.
Przechodząc do badania zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że samo naruszenie art. 10 k.p.a. nie stanowi wprost podstawy do uchylenia decyzji pierwotnej. Analiza akt wykazała, że M. B. podczas wznowionego postępowania wielokrotnie prezentowała stanowisko przedstawiając wątpliwości, co do prawidłowości wydania decyzji ostatecznej. Niemniej jednak, wątpliwości te nie zostały poparte żadnymi dowodami, a jedynie sprowadzały się do polemiki z organem. Skarżąca w postępowaniu wznowieniowym nie przedłożyła bowiem żadnych dowodów skutkujących tym, że mogłaby zapaść (w dniu orzekania - gdyby brała udział w postępowaniu) inna decyzja niż wydana 13 grudnia 2016 r.
Mając jednak na uwadze rangę prowadzonego postępowania, bardzo obszernie organ I instancji, co zostało potwierdzone przez organ odwoławczy, dokonał analizy przedłożonego przez inwestorów projektu i pozostałych wymaganych przepisami Prawa budowlanego dokumentów, nie tylko pod kątem podnoszonych zarzutów. Badanie to wykazało, że żadna z poddawanych polemice kwestii nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy, a decyzja pierwotna została wydana zgodnie z obowiązującymi w dniu jej wydawania przepisami. Organ I instancji bardzo obszernie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, analizując i odnosząc się do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, na podstawie których została wydana przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę.
Organ odwoławczy, analizując całość zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza zarzuty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem wznowione postępowanie dowiodło, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zauważyć trzeba, że Skarżąca wielokrotnie podnosiła kwestie II ETAPU inwestycji, w nawiązaniu do zatwierdzonej decyzji ostatecznej. Należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa dotyczy pozwolenia na budowę dla I ETAPU inwestycji, tak więc nie sposób rozpatrywać zagadnień nie dotyczących tej decyzji. Wprawdzie projekt zagospodarowania terenu (karta 16 proj. bud.) przedstawia w sposób poglądowy planowaną lokalizację budynków przewidzianych do realizacji w jej II ETAPIE, niemniej jednak, ze względu na jego poglądowy, przyszły i nieznany organowi charakter (np. wysokość planowanych budynków), kwestie te nie mogły podlegać ocenie na etapie zatwierdzania I ETAPU inwestycji.
Wątpliwości Skarżącej budziła również niezgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obecnie obowiązującego na terenie przedmiotowej inwestycji, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (zwanego dalej MPZP) - Uchwała nr [...] Rady Miasta K. z 14 marca 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 2238).
Z akt sprawy wynika jednakże, że skarżona decyzja stała się ostateczna 20 stycznia 2017 r., a więc ponad rok przed uchwaleniem ww. MPZP. Brak jest podstaw oceny prawidłowości wydania skarżonej decyzji w oparciu o akt prawa, nieobowiązujący w dniu jej wydawania. Potwierdzeniem tego stanowiska znajduje się w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 40/19, którego stosowny fragment należy zacytować: Niezasadny jest także pogląd zawarty w uzupełnieniu skargi, że organ był zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z aktualnie obowiązującym dla terenu inwestycji planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "(...)". W chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, dla terenu inwestycji nie obowiązywał bowiem żaden plan miejscowy, a podstawą do sporządzenia projektu była decyzja o warunkach zabudowy. Dokonując ponownej kontroli, organ odwoławczy sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a wyrażoną ocenę należy podzielić. Plan miejscowy, na który powołują się skarżący wszedł w życie dopiero 30.04.2014 r, a zatem wtedy kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę była już ostateczna. Biorąc pod uwagę, że niniejsze postępowanie nie dotyczy legalizacji obiektu budowlanego, lecz jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczącym kontroli zgodności z prawem decyzji, która posiada walor ostateczności, jej kontrola winna być dokonywana przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w chwili jej wydawania, a nie przepisów, które zaczęły obowiązywać w późniejszym czasie.
Niezależnie od powyższego, zauważyć trzeba, że postępowanie organu I instancji, ze względu na podjęte działania w kierunku oceny zgodności inwestycji zatwierdzonej ostateczną decyzją z 13 grudnia 2016 r., z nieobowiązującym w dacie jej wydawania aktem prawnym, było wadliwe. Wadliwie również organ I instancji przyjął, że skarżąca nie ma przymiotu strony postępowania ponieważ nie stwierdza się naruszenia prawa, bowiem obiekt jest zgodny z odpowiednimi normami materialno-technicznymi.
Decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z 8.03.2019 r., znak: [...] odmawiająca, w toku postępowania wznowieniowego, uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 13 grudnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę, została wydana w oparciu o błędne przesłanki z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem, w związku z czym należało ją uchylić w całości.
Organ odwoławczy stwierdził, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...], z 13 grudnia 2016 r. znak: [...], została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a.. Natomiast samo naruszenie art. 10 k.p.a. nie może być przesłanką do uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli we wznowionym postępowaniu nie udowodniono innych okoliczności powodujących, że ich uwzględnienie w dniu orzekania skarżoną decyzją spowodowałoby wydanie decyzji w swej istocie odmiennej od dotychczasowej.
Organ odwoławczy przeanalizował przedłożony przez inwestorów projekt budowlany wraz z kompletem dokumentów i uznał, że wnioskująca o wznowienie postępowania M. B. posiadała status strony, ale należy odmówić uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...], znak: [...] z 13 grudnia 2016 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę, bowiem w wyniku wznowienia postępowania potwierdzone zostało, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B.. Wojewodzie oraz Prezydentowi Miasta K. zarzuciła:
- naruszenie artykułu 7 k.p.a., gdzie w toku postępowania, organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności i podejmować wszelki kroki niezbędne do dokładnego zbadania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przestrzegając prawa bardzo szeroko rozumianego, w tym przede wszystkim prawa budowlanego i administracyjnego.
- naruszenie art 9 k.p.a., zgodnie z którym nie zostałam należycie i wyczerpująco poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz nie otrzymałam wyjaśnień i wskazówek prawnych, tak aby nie ponieść szkody przez swoją ewentualną nieznajomość prawa,
- wykluczenie z czynnego udziału w postępowaniu (art.lO k.p.a.),
- brak wstrzymania budowy,
- niezgodność projektu budowlanego z aktualnymi mapami i planami,
- naruszenie art 28 k.p.a., gdyż błędnie ustalono strony postępowania, poza skarżącą wielu sąsiadów zostało pominiętych
- dalszą konsekwencją powyższych zarzutów, jest fakt, że inwestor [...] SA nie dokonał w swoim projekcie pełnej i profesjonalnej analizy nasłonecznienia i zacienienia określając "linijkę słońca". Nie zrobił tego, gdyż na mapach nie ma budynków. Urzędnicy również nie żądali uzupełnienia projektu budowlanego o tą kwestię, gdyż na mapach nie widzieli budynków, które faktycznie były.
- zostały naruszone wszystkie możliwe terminy określone w art. 12 § 1 k.p.a. i art 35 § 1 k.p.a., sprawa toczyła się prawie 4 lata.
- nie dokonano dogłębnej analizy w sprawie zgłaszanych w moich pismach problemów i rodzących się wątpliwości i nie odpowiedział na nurtujące pytanie, czy przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, sprawdził zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji, linii zabudowy, wysokości zabudowy, odprowadzenia wód opadowych oraz zbadał zgodność projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie § 12, § 13, § 40, § 60 i innych regulacji prawnych.
- organ nie ustosunkował się do faktu, iż w WZ jest całkowity brak określenia liczby budynków, co powoduje to, iż nie da się sprawdzić zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (bo takiego na dzień wydania decyzji pozwolenia na budowę nie było). Natomiast pozwolenie na budowę pozwalała na budowę 22 budynków jednorodzinnych. Już ten fakt wskazuje na bardzo mocną intensywność zabudowy. Właśnie WZ miała ochronić przed takim zagęszczeniem i pozbawieniem terenów biologicznie czynnych. Organ powinien był zatem odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż tak nieskonkretyzowana decyzja WZ nie mogła służyć za podstawę do oceny, czy pomiędzy obydwoma rozstrzygnięciami zachodzi zgodność wymagana przez art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie da się zatem sprawdzić zgodności, o której mowa w ww. przepisie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wyznaczania posiedzenia – w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 lipca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Nie budzi wątpliwości stanowisko - konsekwentnie prezentowane przez Wojewodę - że M. B. posiadała status strony postępowania zarówno na etapie wydawania decyzji Prezydenta Miasta K. z 13 grudnia 2016 r., jak również w dniu złożenia wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania, zatem bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę z 13 grudnia 2016 r., nr [...] znak: [...] W postępowaniu tym działka ewidencyjna nr [...] została uznana przez organ I instancji za znajdującą się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jej ówczesny właściciel [...] Spółka z o.o. sp. k., była stroną postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 13 grudnia 2016 r. Zatem M. B., współwłaścicielce nieruchomości - dz. nr [...] od 27 października 2016 r. przysługiwał przymiot strony w sprawie.
Zgodnie z w zasadzie jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 664/12 - ONSAiWSA 2012/4/69; z dnia 1 marca 2012 r., II OSK 282/12 - LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11 - CBOSA). Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. (por. Wyrok NSA z 27.08.2014 r., II OSK 451/13, LEX nr 1779352.). Tym samym stanowisko zaprezentowane w decyzji organu I Instancji jest oczywiście błędne.
Jeśli zaś chodzi o zaskarżoną decyzję Wojewody, to wskazać należy, że została uchylona z jednej tylko przyczyny - Wojewoda wadliwie przyjął w zaskarżonej decyzji, że po wznowieniu postępowania rozpoznaje się sprawę na nowo, przyjmując stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania pierwotnej decyzji, a w konsekwencji do badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, gdy tymczasem w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązał już na terenie spornej inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). "Rozstrzyganie o istocie sprawy" obejmuje stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania orzeczenia. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że postępowanie wznowione ogranicza się wyłącznie do oceny wpływu przyczyny wznowienia na prawidłowość wydanej wcześniej decyzji ostatecznej. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że orzekając na podstawie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. postępowanie przeprowadza się na nowo, uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny.
I tak na przykład M. Przybysz stoi na stanowisku, że "Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania" (Przybysz Piotr Marek. Art. 151. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019.). Podobne wnioski wynikają również z innych komentarzy do omawianego przepisu (Chróścielewski Wojciech. Art. 151. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019 oraz Kiełkowski Tadeusz. Art. 151. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019).
Jednoznaczne stanowisko zajmuje się także w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2467/14 (LEX nr 2106667) wskazał: "Skoro zaistniała przesłanka wznowienia, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać nową decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Niedopuszczalne jest prowadzenie po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowania zmierzającego do oceny spełnienia przesłanek art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., dlatego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy umorzyć, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.".
Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. II OSK 358/09 (LEX nr 592074): "W skardze kasacyjnej skierowanej przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jej autor, wskazując w zarzutach na rzekomo naruszone przepisy k.p.a., p.p.s.a. i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), wskazywał na wadliwe, w jego ocenie, stanowisko Sądu I instancji, aprobujące decyzje organów orzekających, które wydały swoje rozstrzygnięcia stosując nieaktualne przepisy prawa materialnego. W ocenie kasatora organy, po wznowieniu postępowania administracyjnego, powinny stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania, a nie w dniu wydawania decyzji ostatecznej, kończącej wznowione następnie postępowanie. Zasada ta, w szczególności w przypadku decyzji o charakterze konstytutywnym, nie jest kwestionowana, zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce prawa administracyjnego".
Jak wynika z powyższego, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że "brak jest podstaw do oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o akt prawa, nieobowiązujący w chwili jej wydawania", nie znajduje uzasadnienia. W szczególności Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie o sygn. II SA/Kr 40/19, przywołanego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i konstytucyjnym źródłem prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a zatem musi być traktowany jak każdy inny akt prawny, w oparciu o który wydawane jest rozstrzygnięcie następujące w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego na podstawie art. 151 kpa. W konsekwencji również nieprawidłowe jest ustalenie Wojewody, że "postępowanie organu I Instancji, ze względu na podjęte działania w kierunku oceny zgodności inwestycji zatwierdzonej ostateczną decyzją z 13.12.2016 r. z nieobowiązującym w dacie jej wydawania aktem prawnym, było wadliwe".
Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jest wręcz przeciwnie.
W dniu 17 października 2018 r. Prezydent Miast K. wydał postanowienie (k. 212 akt. adm.) o nałożeniu na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym planem miejscowym "[...]". Rygorem bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez organ – jak stwierdzono w postanowieniu – będzie wydanie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę i orzeczenie o braku możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania nowego pozwolenia na budowę. Było to prawidłowe działanie organu I Instancji. Następnie 11 grudnia 2018 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie (k. 251 akt adm.). Z akt administracyjnych nie sposób wywnioskować, co spowodowało, że postępowanie przed organem I Instancji nie było kontynuowane we wskazanym w postanowieniu z 17.10.208 r. kierunku oraz jakie powody legły u podstaw zmiany poglądu prawnego przez organ I Instancji.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Ponownie prowadząc wznowione postępowanie, organy będą zatem obowiązane orzekać w oparciu o aktualny stan prawny, a w szczególności będą obowiązane zbadać we wznowionym postępowaniu zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 200 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu.