II SA/Kr 788/22

II SA/Kr 788/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 59 ust 1  i art 61 ust 1  w zw z art 60 ust 1 i 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/576/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 10 listopada 2021 r., Nr AU-2/6730.2/771/2020, na podstawie art. 59 ust. l, art. 61 ust. l w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741), §1 -- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, póz. 1588 dalej "Rozporządzenie"), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, póz. 1589) na wniosek M. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Organ wskazał, że załączniki: Nr l- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej - stanowią integralną część decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w szczególności opinię Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 2020 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego i obsługi komunikacyjnej, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 26 czerwca 2020 r. oraz z dnia 24 maja 2021 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 29 czerwca 2020 r. w zakresie ochrony powietrza, opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 lipca 2020 r. w zakresie urządzeń melioracyjnych, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 14 lipca 2020 r. oraz Uchwałę Rady Dzielnicy VIII z dnia 8 listopada 2021 r. Projekt decyzji był również przedmiotem opiniowania Zespołu Urbanistycznego.
Ponadto wystąpiono o uzgodnienia do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Uzgodnienia te zostały dokonane milcząco.
W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. l u.p.z.p. Projekt decyzji sporządziła osoba posiadająca stosowne uprawnienia.
Organ wskazał, że w toku postępowania strony nie wnosiły uwag ani zastrzeżeń. Natomiast odnosząc się do zastrzeżeń podnoszonych w uchwale Rady Dzielnicy VIII organ wyjaśnił, że nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli nie stwierdzi sprzeczności z przepisami odrębnymi, a zapisy Studium nie stanowią prawa powszechni obowiązującego, a jedynie pewne wytyczne dla sporządzania planów miejscowych. Odnośnie utrudnień komunikacyjnych organ wskazał, że kwestia ta została przeanalizowana w toku postępowania, czego wyrazem jest pozytywne zaopiniowanie inwestycji przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa.
Odwołanie od ww. decyzji zostało złożone przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] oraz Towarzystwo [...]
Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] zarzuciła:
- naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 5 i § 6 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 234 m od granic terenu inwestycji zamiast 76,5 m od granic terenu inwestycji, co skutkowało wadliwym ustaleniem poszczególnych parametrów planowanej zabudowy;
- naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy na zasadzie odstępstwa od reguły ogólnej bez odpowiedniego uzasadnienia;
- naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i w zw. z § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia poprzez wykonanie analizy architektoniczne urbanistycznej zdeterminowanej wcześniejszymi ustaleniami tzw. Zespołu Urbanistycznego, który to Zespół nie jest podmiotem upoważnionym do sporządzania analizy i nie posiada takich kompetencji;
- naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 194 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji obejmującej budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy ustalone warunki zabudowy odnoszą się do dwóch budynków, trwale związanych z gruntem i wydzielonych z przestrzeni za pomocą przegród budowalnych, posiadających fundamenty i dach.
Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci dwóch wyroków - wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1274/19 oraz wyroku NSA z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1937/20.
W drugim z wymienionych odwołań, złożonym przez Towarzystwo [...] podniesiono z kolei, że decyzja organu I instancji narusza konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju, zgodnie z która Rzeczpospolita Polska zapewnia m . in. ochronę środowiska. Zdaniem odwołującego się teren przedmiotowej inwestycji to jedna z ostatnich w szeroko rozumianej okolicy działek stanowiących powierzchnię biologicznie czynną. Wśród gęstej zabudowy otaczającej ten teren brak jest praktycznie terenów zieleni. Na terenie tym rosną drzewa, które pełnią szczególną rolę w kształtowaniu różnorodności biologicznej. Mają one znaczenie zarówno dla przyrody, jak i dla mieszkańców. Dopuszczenie zabudowy na tym terenie godzi w interesy okolicznych mieszkańców, a także całego Krakowa, w którym brak wystarczającej ilości terenów zielonych jest dużym problemem. Wskazano także na degradujący dla środowiska wpływ garaży podziemnych.
Ponadto decyzja jest nieprecyzyjna. Szerokość elewacji frontowej została określona zbyt szeroko, a zapisy dotyczące ochrony środowiska nie są stanowcze i w zasadzie stanowią tylko deklaracje, których inwestor nie musi respektować.
Dodatkowo w Studium obszar ten jest wprawdzie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednak przewiduje ono udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%, a w przedmiotowej decyzji ustalono ten wskaźnik na poziomie 40%.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r., znak SKO. ZP/415/576/2021, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. nr 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętych wnioskiem działkach [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wyznaczono obszar analizowany. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie zasadne z punktu widzenia potrzeb ładu przestrzennego jest poszerzenie obszaru analizy ponad wymagane rozporządzeniem minimum. Wyjaśniono, że teren inwestycji ma nieregularny kształt, przy czym w miejscu, w którym będzie odbywał się wjazd i wejście na teren inwestycji, jest najwęższy (ma szerokość 25,5 m), natomiast w głębi terenu, w miejscu gdzie planowana jest inwestycja kubaturowa jest znacznie szerszy (jego szerokość od strony działki drogowej nr [...] obr. [...] wynosi 78 m.). W związku z tym stwierdzono, że zasadne jest przyjęcie, iż szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 78 m, zatem powinien on obejmować teren w promieniu 234 m od granicy terenu inwestycji.
W ocenie Kolegium motywy poszerzenia obszaru analizowanego zostały przekonująco wyjaśnione w analizie. Okoliczność zakwestionowania analogicznego sposobu wyznaczenia obszaru w podobnej sprawie przez sąd administracyjny konstatacji tej nie zmienia. Wyrok zapadły na gruncie innej sprawy administracyjnej nie wiąże formalnie organów orzekających w sprawie rozpatrywanej obecnie. W analizie podano, z której strony będzie odbywał się wjazd na teren inwestycji i jaka jest szerokość tego terenu w tym miejscu (25,5 m). Nie ma wątpliwości na gruncie analizy, że to właśnie ta krawędź stanowi front terenu inwestycji, pomimo, iż sformułowania zawarte w analizie rzeczywiście nie są w tej kwestii do końca precyzyjne. W szczególności analiza posługuje się pojęciem frontu terenu inwestycji zarówno w odniesieniu do krawędzi tego terenu przylegającej do działki drogowej, jak i do odcinka stanowiącego szerokość tego terenu w oddaleniu od drogi. W ocenie Kolegium ten brak precyzji stanowi jednak jedynie pewien niezbyt fortunny skrót myślowy, który nie ma wpływu na wynik sprawy. Na gruncie analizy nie ma wątpliwości, że czym innym jest wartość 78 m, która w ocenie autorki analizy winna stanowić podstawę ustalenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie, a czym innym front terenu inwestycji o szerokości 25,5 m. Fakt, iż to ta pierwsza długość stała się punktem wyjścia do ukształtowania obszaru nie czyni z niej frontu terenu inwestycji. W ocenie Kolegium w sprawie zostało wykazane, że poszerzenie obszaru analizowanego w podany w analizie sposób jest właściwy i racjonalny z punktu widzenia ładu przestrzennego. Ustalenie go na poziomie wymaganego rozporządzeniem minimum oznaczałoby, że jego granice nie przekraczają nawet szerokości terenu inwestycji w jego głównej, położonej w głębi terenu części. Byłaby to sytuacja niepożądana z punktu widzenia ładu przestrzennego, oznaczałoby bowiem znaczną dowolność i przypadkowość parametrów - uzyskanych tylko na podstawie zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Ustalenia parametrów dla inwestycji o tak szerokim programie jak w analizowanej sprawie wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu przestrzennego, tak, aby inwestycja mogą wpisać się w porządek zastany w okolicy. Te potrzeby zostały wyartykułowane i wyjaśnione w analizie i zostało to uczynione w sposób wystarczający.
Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w południowo - zachodniej części Krakowa, w obszarze zurbanizowanym o dużym zainwestowaniu. Teren ten położony jest pomiędzy ul. [...] a ul. [...], gdzie następuje szybki rozwój infrastruktury mieszkaniowej miasta, której przedmiotowa inwestycja ma być uzupełnieniem. Występuje tu zróżnicowana zabudowa - od nowych zespołów zabudowy wielorodzinnej o znacznej intensywności do pozostałości dawnej zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa kształtuje czytelne urbanistycznie układy, sytuowane wzdłuż ulic i ciągów komunikacyjnych. Sam teren inwestycji jest niezabudowany, ogrodzony, porośnięty drzewami, w tym ozdobnymi (brzozy), z czego część możliwa jest do wycięcia bez zezwolenia. Sąsiaduje bezpośrednio z budynkami wielorodzinnymi od strony północnej, wschodniej i południowej, oraz z terenami komunikacji, a od zachodu z niezainwestowaną działką nr [...]. Teren ten nie jest objęty planem miejscowym przewidującym. W Studium dla przedmiotowych działek przewidziano przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.
Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w tym z funkcją usługową, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku wielorodzinnego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...], jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa wielorodzinna, (np. dz. nr [...], [...], [...], [...]), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Następnie organ II instancji poddał weryfikacji sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji, stwierdzając, że analiza jako kompletna i przekonująca może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W kwestii ustalenia linii zabudowy organ wskazał, że budynki po tej samej co teren inwestycji (północnej) stronie ul. [...] sytuowane są względem
drogi uskokowe (w odległościach od 2 m do 20 m). Teren inwestycji przylega do dwóch działek drogowych - do ul. [...] dz. nr [...]) oraz do drogi na działce nr [...]. Analiza wykazała potrzebę ustalenia linii zabudowy od strony obu tych dróg. Jeśli chodzi o linię od strony działki nr [...] to wyznaczono ją w nawiązaniu do linii budynku bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji, na działce nr [...]. Linia ta przebiega w odległości 6,5 m od działki drogowej. Ustalenie to nie budzi wątpliwości, nawiązuje bowiem do reguły ogólnej ustalonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia.
Jeśli chodzi o linię zabudowy od frontu terenu inwestycji, tj. od strony wjazdu z ul. [...], ustalono ją w odległości 20 m od granicy z działką drogową, w nawiązaniu do najdalej od drogi położonego budynku po północnej stronie ul. [...], którym jest również sąsiadujący z terenem inwestycji budynek na działce nr [...]. Również te ustalenia uznać należy za prawidłowe, wpisujące się w zasadę określoną w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Dopuszczono przekroczenie wyznaczonych linii przez części podziemne budynku pod warunkiem zgodność takiego rozwiązania z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium ustalenia dotyczące linii zabudowy zostały podjęte w sposób prawidłowy, a uzasadnienie jest wystarczające dla zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia. W związku z tym powyższe warunki nie budzą zastrzeżeń.
W przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ten ustalono na poziomie 29%, dopuszczając tolerancję wynoszącą +/- 1% co stanowi ustalenie nieco poniżej wartości wnioskowanej. Wyznaczono także minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40%. Z analizy wynika, że wskaźniki występujące w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane (od 9% do 50%), a średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 29%. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia. Dopuszczoną tolerancję uzasadniono koniecznością wprowadzenia pewnej elastyczności na etapie projektowania budynku i uwarunkowania techniczne.
W ocenie Kolegium nie ma na gruncie analizy wątpliwości, że przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie, mieszcząc się w ramach wartości wskaźnika występujących w obszarze analizowanym, a wprowadzona tolerancja znajduje uzasadnienie. Natomiast dopuszczenie 1 - procentowej tolerancji sprawia, że podstawą prawną ustalenia powinien być przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. Błędne wskazanie podstawy prawnej pozostaje jednak bez wpływu na ocenę wyznaczonego parametru.
W decyzji ustalono również minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, przyjmując go na poziomie 40%. Przyjęte ustalenie uzasadniono uwarunkowaniami lokalizacyjnymi (wewnątrz terenów zabudowy wielorodzinnej). Ustalenie to z punktu widzenia przepisów rozporządzenia oraz u.p.z.p., Kolegium uznało za wystarczające.
Analiza wykazała, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 24 m. Wskazano, że jest możliwe poszerzenie bryły planowanego budynku do 48 m, tj. do szerokości równej szerokości budynku na działce [...] (inwestor wnioskował o 59 m). Budynek ten sąsiaduje bowiem bezpośrednio z terenem inwestycji i stanowi jego najbliższy kontekst urbanistyczny. Jest to jednak możliwe tylko pod warunkiem nawiązania równocześnie do powierzchni zabudowy tegoż budynku. Zatem ustalono dodatkowo możliwość poszerzenia elewacji frontowej do 48 m pod warunkiem dostosowania powierzchni zabudowy planowanego budynku do budynku na działce nr [...], tj. jej ograniczenie do 600 m2. Takie rozwiązanie, jak wskazano w analizie, zapewni harmonijne uzupełnienie zabudowy w obszarze analizowanym i w sąsiedztwie inwestycji. Podstawą tego ustalenia był przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia.
W ocenie Kolegium zastosowane odstępstwo zostało w sposób przekonujący i dostateczny umotywowane w analizie. Ponadto, zdaniem Kolegium, wbrew stanowisku odwołującego, wyznaczony w decyzji podstawowy przedział szerokości frontowych nie jest znaczny. Natomiast dopuszczenie jednostkowego poszerzenia elewacji do 48 m zostało wyczerpująco wyjaśnione, obwarowane dodatkowymi warunkami i znajduje uzasadnienie w kontekście uwarunkowań przestrzennych istniejących w obszarze analizowanym.
Organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość attyki) na poziomie 12, 5 m z tolerancją +/- 0,5 m. Ustalenie to organ I instancji poczynił w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, czyli w oparciu o wyniki analizy. W analizie wskazano, że wysokości elewacji frontowych w obszarze w zależności od funkcji budynków i geometrii dachów wynoszą od 2,6 m do 13,7 m do okapu, natomiast kalenice budynków o dachach spadzistych sięgają 18 m. Średnia szerokość do okapów wynosi 7 m do kalenic 11 m, a do górnych krawędzi attyk ok. 13,5 m nad poziomem terenu. Powyższe dane słusznie naprowadziły organ I instancji na wniosek, że w sprawie nie ma możliwości ustalenia wysokości elewacji frontowej zgodnie z zasadami określonymi w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Na działce bowiem bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji od zachodu nie ma zabudowy. Natomiast zastosowanie średniej wyliczonej z całego obszaru analizowanego (ok. 7 m) byłoby nieracjonalne i nieuzasadnione urbanistycznie, bacząc na parametry wysokościowe budynków wielorodzinnych tworzących najbliższy kontekst terenu inwestycji. Jedocześnie ustalono, że nie można dopuścić wysokości zawartych we wniosku inwestora. W tych realiach uzasadnionym było zastosowanie sposobu wyjątkowego wyznaczenia wysokości elewacji frontowej z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wysokość objętego wnioskiem budynku ustalono w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi attyki budynku na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, wynoszącej 12,5 m, z tolerancją wynoszącą 0,5 m uzasadnioną koniecznością dokonania precyzyjnego pomiaru geodezyjnego na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.
Zdaniem Kolegium wyznaczone parametry wysokościowe dla nowej zabudowy pozwalają na najlepsze dostosowanie wysokością nowej zabudowy do najbliższego otoczenia, jak też zabudowy o tej samej funkcji, co planowana inwestycja. Podkreśliło, że ustalone wysokości nie są znaczne i uwzględniają, że w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zróżnicowana zabudowa, w tym jednorodzinna, co należy uwzględnić wpisując planowany budynek w zastany kontekst urbanistyczny.
W przedmiotowej sprawie ustalono krycie dachem płaskim o wysokości do attyki na poziomie 12 m - 13 m. Z analizy w sposób jednoznaczny wynika, że dachy o analogicznej geometrii występują w obszarze analizowanym. Konstatacja ta, zdaniem Kolegium, jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że analiza, jak również projekt decyzji, zostały sporządzone przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Ustalenia analizy są prawidłowe. Fakt, że przed sporządzeniem analizy została w sprawie wydana opinia Zespołu Urbanistycznego z dnia 15 kwietnia 2021 r. konstatacji tej nie zmienia i nie wpływa na prawidłowość procedury ustalenia warunków zabudowy. Jak już wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, w wyrokach zapadłych w analogicznych sytuacjach, Zespół Urbanistyczny, powołany zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa., jest podmiotem ponadnormatywnym, nieprzewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa. Nie oznacza to, że jego istnienie i funkcjonowanie w ramach postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy narusza przepisy prawa, nie zakazują one bowiem Prezydentowi Miasta powoływania różnego rodzaju podmiotów specjalistycznych, w których skład wchodzą pracownicy dysponujący wiedzą fachową, tak jak w przypadku ww. Zespołu Urbanistycznego. Skoro funkcjonowanie Zespołu Urbanistycznego nie ma uzasadnienia w przepisach regulujących procedurę ustalania warunków zabudowy, to pełni on tu role jedynie doradczą, opiniującą.
W ocenie Kolegium, organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych w przeliczeniu na jedno mieszkanie. Ustalono także wymaganą liczbę miejsc postojowych dla rowerów. Takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe i spełnia wymogi, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U Nr 164, poz. 1589), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. oraz § 18 ust.1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.).
Ponadto, zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska i ochrony przyrody była przedmiotem rozważań organu I instancji, czego wyrazem była pozyskana opinia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 30 lipca 2020 r. Wydział ten stanowi wyspecjalizowaną jednostkę Urzędu Miasta Krakowa kompetentną w powyższym zakresie. Na podstawie przepisów odrębnych organ sformułował warunki, które z nich dla przedmiotowej inwestycji wynikają. Podkreślić należy, że organy orzekają wyłącznie w granicach obowiązującego prawa, a decyzja o warunkach jest decyzją związaną, co oznacza, że stwierdzenie braku sprzeczności z przepisami odrębnymi determinuje obowiązek ich ustalenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, ze inwestycja nie jest sprzeczna z żadnym przepisem ustawy Prawo ochrony środowiska czy też ustawy o ochronie przyrody.
Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 14 grudnia 2020 r. Z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że istniejące uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 2020 r. Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi (przy uwzględnieniu obowiązku zawarcia z ZDMK umowy na rozbudowę ul. [...] o normatywny chodnik) uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...], poprzez projektowany zjazd.
Nie budzi również wątpliwości Kolegium, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowalne poprzez nieprawidłowe określenie rodzaju planowanej inwestycji, z uwagi na wskazanie w treści decyzji, że inwestycja obejmuje budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy ustalone warunki zabudowy odnoszą się do dwóch budynków (segmentów zabudowy) Kolegium wskazało, że wniosek inwestora obejmuje budowę jednego budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, który będzie składał się z jednej bryły nadziemnej. Takie też wyjaśnienia złożył M. S. w piśmie z dnia 3 marca 2022 r.
Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] wniosła na opisaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 5 w zw. z § 6 w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo, iż w sprawie w sposób wadliwy wyznaczono obszar analizowany na skutek niewłaściwego ustalenia frontu działki, a w konsekwencji określenie obszaru analizowanego w odległości 234m od granic terenu inwestycji zamiast ok. 76,5m od granic terenu inwestycji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, mimo, iż obszar analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony w sposób wadliwy;
2) naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.zp. w zw. z § 3 w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo, iż linia zabudowy została wyznaczona bez odpowiedniego uzasadnienia, podczas gdy przepisy nakazują wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, a odstępstwa mogą być dokonane jedynie wyjątkowo i muszą być odpowiednio uzasadnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem poskutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo, iż linia zabudowana nie została wyznaczona w decyzji w sposób odpowiadający przepisom prawa;
3) naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 5 w zw. z § 6 w zw. z § 7 w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, i wydanie w oparciu o nią decyzji, pod z góry założone parametry wykonane przez Zespół Urbanistyczny w Załączniku nr 6 do protokołu nr 17 z dnia 21 kwietnia 2021 r., a następnie utrzymanie tego stanowiska w zaskarżonej decyzji, podczas gdy Zespół ten nie jest podmiotem uprawnionym na mocy ustawy do sporządzania analizy i nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem decyzja została wydana nie na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wykonanej samodzielnie przez uprawniony do tego podmiot wskazany w ustawie, lecz na podstawie analizy, która została wykonana w rzeczywistości przez Zespół Urbanistyczny, tj. podmiot nie mający ku temu żadnych uprawnień i nieznany ustawie, w konsekwencji czego zaskarżona decyzja aprobująca taki stan rzeczy jest wadliwa;
4) naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo, iż planowana inwestycja dotyczy de facto budowy dwóch budynków mieszkalnych, a nie jednego i wynika to z warunków zabudowy stanowiących załącznik nr 1 do decyzji WZ, gdzie wskazano że budynek w części nadziemnej ma zostać podzielony na min. dwie bryły nadziemne, zaś fakt połączenia dwóch brył nadziemnych budynku garażem na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z rzeczywistym zamierzeniem inwestycyjnym w tym przypadku;
5) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 §
3 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy faktów i okoliczności
sprawy na podstawie całego materiału dowodowego, w szczególności wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z przedłożonymi do akt sprawy wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1274/19 i wyrokiem NSA z dnia 4 listopada 2021 r., II OSK 1937/20, a w konsekwencji dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ winien poddać ocenie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności ww. wyroki i przeanalizować je pod kątem oczywistej analogii do stanu faktycznego niniejszej sprawy, czego jednak zaniechał;
6) naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie
sprawy w sposób sprzeczny z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1274/19 i wyrokiem NSA z dnia 4 listopada 2021 r., II OSK 1937/20, i przyjęcie, że obszar analizowany został w sprawie wyznaczony w sposób prawidłowy, że analiza
architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona przez uprawniony podmiot i
działanie w sprawie Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego nie stanowi
nieprawidłowości, a także, że warunki zabudowy zostały prawidłowo ustalone dla
jednego budynku, zaś fakt połączenia dwóch brył nadziemnych garażem podziemnym
nie stanowi, iż są to dwa budynki, podczas gdy ww. wyroki zostały wydane co do
zasady w takim samym stanie faktycznym i prawnym, kształtując tym samym praktykę
orzeczniczą w tym zakresie, zaś organ w sposób nieuprawniony, bez zbędnej
przyczyny odstąpił od tej praktyki, a w konsekwencji naruszył też zasadę zaufania do
władzy publicznej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby organ uwzględnił praktykę orzeczniczą utrwaloną w sprawach o takim stanie faktycznym i prawnym to nie wydałby zaskarżonej decyzji w jej aktualnym brzmieniu, tylko uchyliłby decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania;
7) naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie oceny prawnej z WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1274/19 i wyroku NSA z dnia 4 listopada 2021 r., II OSK 1937/20, co do ustalenia frontu działki i wyznaczenia obszaru analizowanego, co do roli Zespołu Urbanistyczno- Architektonicznego, co do wykładni pojęcia budynku, które zostały wydane w sprawie bliźniaczej do sprawy niniejszej i dotyczącej co do zasady tego samego stanu prawnego i faktycznego, a zatem w sytuacji, gdy orzeczenia te wywierają skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a ich oddziaływaniem jest objęte także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, w tym niniejsze postępowanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby organ uwzględnił stanowisko zajęte w ww. wyrokach to nie wydałby zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję;
8) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie wadliwej decyzji w mocy, mimo, że z uwagi na nieprawidłowość decyzja WZ winna zostać uchylona.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postepowania.
W uzasadnieniu przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Pierwsza i bodaj najistotniejsza kwestia wiąże się z odrębną, wcześniejszą sprawą administracyjną o ustalenie warunków zabudowy, dotyczącą jednakże tych samych działek, na których inwestor będący innym podmiotem ( spółka) chciał zrealizować inwestycję pod nazwą: " budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma segmentami nadziemnymi oraz jednokondygnacyjnym garażem podziemnym". Na etapie postępowania administracyjnego w sprawie uczestniczył Zespół urbanistyczno – architektoniczny, który wskazał parametry dla inwestycji przed sporządzeniem analizy architektoniczno – urbanistycznej, które w analizie zostały następnie przez analizatora uzasadnione. W toku instancji sprawa była rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który uchylił obie decyzje, oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. II OSK 1937/20. NSA we wskazanym wyroku odnośnie udziału wspomnianego zespołu wyraził następujący pogląd:
"Jak stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Natomiast w myśl § 9 ust. 2, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Według zaś art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Celem tych przepisów jest wykonanie projektu decyzji, w tym także wyników analizy stanowiących załącznik do projektu decyzji, przez osobę legitymującą się wiedzą specjalistyczną. Z uprawnieniem autora projektu wiąże się samodzielność tej osoby, rozumiana jako niezależność od innych osób.
Urbanista wykonujący analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ma prawo, a nawet obowiązek korzystania z dorobku teoretycznego i praktycznego w dziedzinie urbanistyki. Dotyczy to oczywiście także dorobku naukowego i praktycznego wprost nawiązującego do szczególnej, wyjątkowej jednostki urbanistycznej, jaką jest miasto Kraków. Korzystając z wiedzy opartej na tym dorobku, ale samodzielnie ustalając i oceniając sytuację faktyczną i prawną w analizowanej sprawie, urbanista formułuje wnioski z analizy oraz konstruuje projekt decyzji rozstrzygającej złożony wniosek.
W świetle powyższych uwag jest oczywiste, że projekt sporządzony niesamodzielnie, ale w wykonaniu zaleceń innych osób nie spełnia wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceny tej nie zmienia fakt, że ewentualne zalecenia, czy też narzucone parametry inwestycji, pochodzą od osób także posiadających wiedzę specjalistyczną i uprawnienia w dziedzinie urbanistyki. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że czynności dokonywane w niniejszej sprawie, w której urbanista wykonał zalecenia Zespołu Urbanistycznego, nie mogą zostać zaakceptowane. Jak Sąd trafnie zauważył, podmiot w postaci zespołu urbanistycznego powoływanego przez organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy, nie został przewidziany w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalsze uwagi poprzedzić trzeba zastrzeżeniem, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zarządzenie Nr 3645/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie powołania Zespołu Urbanistycznego oraz zarządzenia zmieniające to zarządzenie, tj. zarządzenie Nr 2330/2015 i Nr 1957/2018. W związku z tym, ocenie nie podlega legalność przyznania Zespołowi określonych kompetencji w ramach funkcjonowania Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa.
Ocenić należało jednak rzeczywistą rolę, jaką w wydaniu zaskarżonej decyzji odegrały ustalenia dokonane w trakcie prac Zespołu Urbanistycznego związanych z rozpoznaniem wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego. Jak powyżej zasygnalizowano, procedura przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz jej wydania, w indywidualnej sprawie wszczętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, została ustawowo unormowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie przewiduje ona żadnych kompetencji dla podmiotów innych, niż osoba wskazana w art. 60 ust. 4 oraz organ wskazany w art. 60 ust. 1.Nie jest więc możliwe zaaprobowanie udziału w postępowaniu, polegającym na wpływaniu na czynności procesowe, powołanego przez organ, Zespołu Urbanistycznego.Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, treść stanowiska Zespołu Urbanistycznego, treść opinii urbanistycznej, a także sekwencja wydarzeń związanych ze sporządzeniem analizy wskazują, że co najmniej niektóre parametry inwestycji zostały w rzeczywistości ustalone przed sporządzeniem analizy urbanistycznej. Do rozważań Sądu pierwszej instancji w tym zakresie dodać można, że na procesową rolę, w postępowaniach indywidualnych, Zespołu Urbanistycznego, powołanego zarządzeniem Nr 3645/2014, wskazuje treść § 1 tego zarządzenia. Określając cel powołania Zespołu wskazano, że chodzi o przygotowanie merytorycznych rozstrzygnięć z zakresu warunków zabudowy. Podkreślić trzeba, że sam Zespół, w stanowisku odnoszącym się do szeregu postępowań indywidualnych, w tym także do postępowania w niniejszej sprawie (protokół Nr 23 z dnia 21 czerwca 2018 r.), nie tylko ustalił określone parametry inwestycji, ale także stwierdził, że stanowisko będzie rozwinięte w treści analiz urbanistyczno-architektonicznych i ich wynikach. W załączniku Nr 14 do protokołu Nr 23 stwierdzono zaś, że szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń jw. (a więc ustaleń co do parametrów) formułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu Urbanistycznego wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych z których wynikają, zostanie zawarte w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej.Ponadto, w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2018 r. ustalającej warunki zabudowy, po scharakteryzowaniu Zespołu powołanego zarządzeniem nr 3545/2014, autorka analizy wprost stwierdziła (strona 2), że z uwagi na określone w zarządzeniu kompetencje, Zespół w sposób czynny uczestniczy w opracowaniu analiz urbanistyczno-architektonicznych w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy. Ustalenia Zespołu zostały zatem określone, jako determinujące, przez autora analizy urbanistycznej. Taka relacja między stanowiskiem Zespołu, a analizą urbanistyczną świadczy o naruszeniu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".
W niniejszej sprawie, dotyczącej tych samych nieruchomości, przedmiotem postępowania (ustalenia warunków zabudowy) jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...]., W trakcie postępowania administracyjnego sekwencja zdarzeń była podobna, jak w wyżej przywołanej sprawie. Powołano mianowicie Zespół Urbanistyczno – Architektoniczny (dalej "Zespół") w związku z Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 336/2019 z dnia 15.02.2019r. W załączniku nr 6 do protokołu nr 17 z dnia 21.04.2021r. /k.375/ wskazał on w ramach sporządzania analiz urbanistyczno – architektonicznych parametry wymagane Rozporządzeniem oraz wskazał, że szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń j.w. ( parametrów) formułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych zostanie zawarte w treści analizy urbanistyczno – architektonicznej. Jednocześnie należy zauważyć, że jeden z członków zespołu był tą samą osobą, która następnie sporządziła analizę i obszernie uzasadniła przyjęte uprzednio parametry. W samej analizie, oprócz przyjęcia parametrów zgodnie z wytycznymi Zespołu, nie ma odniesień do jego stanowiska. Natomiast organ I instancji część tekstową wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej (załącznik nr 3 do decyzji) rozpoczął szerokim wstępem, nakreślając formalne umocowanie prac Zespołu wspomnianym Zarządzeniem Prezydenta, wyspecjalizowanie osób uczestniczących w jego pracach i zakres działania Zespołu. Ten ostatni obejmuje w ramach sporządzanej analizy, jak to wprost wskazał organ, formułowanie wskazań mających wpływ na jej wynik. Organ zauważył, że potrzeba działania Zespołu nie została wprawdzie zapisana w ustawie, ale możliwość jego powołania wynika z kompetencji Prezydenta i jest uzasadniana koniecznością zagwarantowania wysokiego poziomu merytorycznego wydawanych decyzji. Omawiany wstęp do wyników analizy ( załącznik nr 3 do decyzji) w sposób bezpośredni potwierdził udział Zespołu w ustaleniu parametrów, a co więcej, szeroko uzasadniał taką jego rolę w sposób wyżej przytoczony.
Wracając do orzeczenia wydanego wcześniej w sprawie dotyczącej tych samych działek, a to wyroku NSA sygn. akt . II OSK 1937/20, który krytycznie odniósł się do udziału Zespołu w procesie sporządzania analizy, zauważyć należy, że w niniejszej sprawie sytuacja jest niemal tożsama. Albowiem i tutaj mamy do czynienia ze sformułowaniem parametrów zabudowy przez Zespół i następczo uzasadnieniem tychże w analizie. Co więcej, w wynikach analizy mamy do czynienia z eksponowaniem roli Zespołu w sposób nieczęsto spotykany. W ocenie Sądu opisaną sytuację należy ocenić zdecydowanie krytycznie, jako naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szersze uzasadnienie takiego stanowiska znajdujemy w wyżej przytoczonym uzasadnieniu wyroku NSA i pogląd tam wyrażony Sąd orzekający w pełni podziela. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że jakkolwiek z uwagi na inny podmiot inicjujący niniejszą sprawę, nie ma tutaj ścisłego związania z art. 153 p.p.s.a. (wbrew twierdzeniom skargi), to jednak Sąd winien jest respektować pogląd prawny wyrażony w sprawie II OSK 1937/20 z uwagi na treść przepisu art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że "Realizacja zasad praworządności i prawdy obiektywnej przejawia się także przez realizację dyspozycji art. 170 p.p.s.a., tj. uwzględnienie w toku postępowania administracyjnego treści prawomocnego orzeczenia wraz z jego uzasadnieniem w zakresie, w jakim dotyczy ono kluczowych dla prowadzonego postępowania kwestii" (tak wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. I OSK 884/19 LEX nr 3364468). Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2021 r. III OSK 833/21, LEX nr 3308953: "W świetle art. 170 u.p.p.s.a. nie tyle istotne jest bowiem, jakich konkretnych aktów administracyjnych dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, lecz jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały nim przesądzone. Wyrażona ocena prawna przez właściwy w danej sprawie sąd winna być respektowana, zaś art. 170 u.p.p.s.a. jest tego gwarancją procesową. W konsekwencji należy podzielić pogląd wyrażany także przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21)".
W efekcie Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mając na względzie podobną sytuację faktyczną związaną z udziałem Zespołu w procesie sporządzenia analizy, winien respektować z mocy art. 170 p.p.s.a. stanowisko wyrażone w sprawie II OSK 1937/20, które jednoznacznie wskazuje na naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p., a które w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro dotyczyło sposobu ustalenia parametrów zabudowy, a więc istoty decyzji WZ. Albowiem to Zespół ustalił te parametry, a analizator je tylko uzasadnił. Przypomnieć należy, że "Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania" (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2022 r. IV SA/Po 1023/21 LEX nr 3317787, por. też wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r. II OSK 1452/19, LEX nr 3340020 ). "Instrumentem, który ma pozwolić cel osiągnąć jest analiza architektoniczno - urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie, ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może na określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenie powstać. Stąd też ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i w sposób wyczerpujący wyjaśniała z jakiego rodzaju zabudową mamy do czynienia w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji i w oparciu o te ustalenia formułowała postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy i jej funkcji" (tak WSA w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2022 r. II SA/Sz 1292/21, LEX nr 3403815).
Zdaniem Sądu, przy pozaustawowym narzuceniu parametrów przez osoby trzecie (niezależnie od ich kompetencji) naruszeniu uległa również zasada praworządności wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).
Kolejna kwestia dotyczy treści wniosku inwestora. Mianowicie, jak to już wyżej wskazano, chodziło o budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...]. Rysunek tej inwestycji załączył inwestor do akt sprawy /k19./. Co więcej, zobligowany przez organ II instancji - po raz kolejny na etapie postępowania odwoławczego sprecyzował rodzaj inwestycji w identyczny sposób, z załączeniem tożsamego rysunku budynku, z którego wynika, że jest to jeden budynek, na planie prostokątnej litery "C" /k.942/. Tymczasem Zespół we wspomnianym protokole poprzedzającym analizę nakazał podział części naziemnej budynku na bryły połączone garażem podziemnym z odległościami między bryłami minimum 13 m. W analizie nie wspomniano na ten temat ani słowem. Co więcej, w załączniku nr [...] do decyzji "warunki zabudowy" - szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono osobno dla każdej z nadziemnych brył budynku. Nadto w podpunkcie "f" tego załącznika "inne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy urbanistyczno - architektonicznej" zawarto wskazanie, że budynek w części nadziemnej winien zostać podzielony na minimum dwie bryły nadziemne połączone kondygnacją podziemną budynku mieszczącą garaż, ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy każdej z nadziemnych brył, szerokość elewacji frontowej oraz odległość między bryłami ( min. 13 m). Jak już wcześniej wspomniano, kwestia podziału na dwie bryły nie wynikała z analizy, lecz ze wskazania Zespołu. Podobnie w części tekstowej wyników analizy ( załącznik nr 3 do decyzji) powołano się na analizę w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla każdej z brył nadziemnych.
Pierwsze zagadnienie związane z powyższym to powielenie w decyzji dość kategorycznego wskazania Zespołu w sytuacji, gdy nie ma o tym mowy w analizie. Jak to już powiedziano, stanowi to o naruszeniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Jednak istnieje tutaj jeszcze jedna problematyczna kwestia, a mianowicie niezgodność z wnioskiem inwestora, który stanowczo twierdził, że przedmiotem inwestycji jest jeden budynek, o wspomnianym już kształcie. Powstaje zatem pytanie, czy organ może w taki sposób zaingerować we wniosek. W ocenie Sądu jest to niedopuszczalne. Należy wyjść od tego, że "Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor" (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2021 r. IV SA/Po 215/21, LEX nr 3198421). Warto przytoczyć tutaj szerszą wypowiedź WSA w Łodzi, który w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II SA/Łd 487/19, LEX nr 2746298 wskazał, co następuje: "Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność. W razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej. Zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony, to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji)".
Jak wynika z powyższego, organ nie mógł zaingerować we wniosek w ten sposób, że zamiast dla jednego budynku ustalił parametry dla dwóch. Bowiem trzeba też wskazać, że owe dwie bryły naziemne na wspólnym garażu podziemnym to w istocie dwa budynki. Takie stanowisko zajął NSA w cytowanym już i powoływanym wyżej wyroku w sprawie II OSK 1937/20: "Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, według którego, definicja budynku zawarta w art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane determinuje kwalifikacje planowanych w niniejszej sprawie obiektów. O charakterze zamierzenia inwestycyjnego nie świadczy terminologia, ale rzeczywiste cechy planowanej inwestycji. Wbrew terminologii użytej w decyzji o warunkach zabudowy, przedmiotem wniosku nie jest budowa budynku mieszkalnego z dwoma segmentami nadziemnymi, ale dwa budynki. Są to obiekty trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadające fundamenty i dach. Fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego budynku (por. powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2A4/14)". Podobny pogląd znajdujemy także w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1064/17 LEX nr 2429037 czy w wyroku NSA z 12.10.2021r. II OSK 2972/18.
W konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy wydana dla dwóch budynków ("dwóch brył naziemnych oddalonych o min. 13 m") wyklucza uzyskanie pozwolenia na budowę dla jednego budynku o kształcie wskazywanym przez inwestora. Stąd zaaprobowanie decyzji idącej w tym zakresie wbrew wnioskowi inwestora także i z tej przyczyny nie jest możliwe. W efekcie wobec naruszenia wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przygotowania decyzji sprzecznie ze stanowiskiem inwestora należało uchylić obie decyzje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Należy jednakże wspomnieć nadto o zarzutach nietrafnych. Pierwsza kwestia została już poruszona i dotyczy art. 153 p.p.s.a. Błędne jest stanowisko, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji innego podmiotu inicjującego kolejne postępowanie, choć mamy po części tożsamość od strony przedmiotowej (teren inwestycji, ale już nie jej rodzaj oznaczony we wniosku). Wskazany przepis podaje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W komentarzu do art. 153 p.p.s.a. pod red. Tadeusza Wosia znajdujemy wyjaśnienie kluczowego pojęcia: "Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (por. T. Kiełkowski, Sprawa..., s. 32 i n., oraz wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999 r., II SA 1926/98, LEX nr 46258; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2006 r., III SA/Wa 3522/05, LEX nr 204453, i wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., II OSK 1633/07, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 48, oraz glosa do tego wyroku A. Korzeniowskiej-Polak, OSP 2010, z. 7–8, poz. 74)". Nie chodzi zatem o sytuację zbliżoną, ale identyczną. W niniejszej sprawie z uwagi na inny podmiot oraz inną wnioskowaną inwestycję ( jeden budynek) nie mamy do czynienia z identyczną sytuacją, a zatem omawiany przepis nie ma zastosowania.
Nie można się także zgodzić co do krytycznych uwag skargi dotyczących wyznaczenia obszaru analizy. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. odległość trzykrotnej szerokości frontu działki stanowi ustawowe minimum, co nie oznacza możliwości jego poszerzenia. Wymogiem, wypracowanym zresztą przez bogate orzecznictwo, jest tutaj merytoryczne uzasadnienie dla odległości większej niż minimum. W przypadku niniejszej sprawy analizator dopełnił tego wymogu i przedstawił argumenty za przyjęciem większego obszaru analizowanego.
Ostatnia kwestia dotyczy zarzutu w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy. Odpowiedzią na ten zarzut niech będzie nadal aktualny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 stycznia 2013 r. II SA/Go 792/12, LEX nr 1270392: "1. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy.
2. Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (...)".
Z wymienionych przyczyn, wobec stwierdzenia, że skarga zawiera po części trafne i istotne argumenty, w oparciu o wymienione przepisy orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.