II SA/KR 1558/24

II SA/Kr 1558/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Mirosław Bator
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61 ust 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145  par 1 pkt 1  lit a ic
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skarg Towarzystwa [...] z siedzibą w K. i I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 października 2024 r. znak: SKO.ZP/415/196/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. w uwzględnieniu skargi I. B. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. odrzuca skargę Towarzystwa [...] z siedzibą w K.; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz I. B. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 października 2024 r. nr SKO.ZP/415/196/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 52, art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2024 r. nr 91/6730.2/2024 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną (drogi wewnętrzne, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna, siec gazowa, sieć elektryczna) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...] [...] przy ul. [...] w K.".
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 11 grudnia 2020r. I. B. (zwana dalej także skarżącą) złożyła do Wydziału Architektury i Urbanistyki wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną (drogi wewnętrzne, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna, siec gazowa, sieć elektryczna) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...] [...] przy ul. [...] w K..
W wyniku złożonego wniosku Prezydent Miasta Krakowa w dniu 23 grudnia 2021 r. wydał decyzję nr AU-2/6730.2/924/2021, którą odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. braku wystarczającego istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, czego podstawę stanowiło negatywne stanowisko Zarządu Dróg Miasta K.. Organ podniósł, że ustalony stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, iż obecne zagospodarowanie terenu, w tym również parametry istniejącego w tym rejonie układu komunikacyjnego oraz zaproponowane rozwiązania w zakresie skomunikowania zabudowy, nie zapewnią bezpiecznej obsługi ruchu generowanego przez przyszłą inwestycję.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 8 lutego 2022 r. nr SKO.ZP/415/40/2022 uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W swoim uzasadnieniu SKO oparło się na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1592/13, w którym podniesiono, że prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Skoro teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu 27 września 2022 r. decyzję nr AU-2/6730.2/691/2022, którą ponownie odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy tym razem podając jako podstawę brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powołał się w swojej decyzji na art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o tym, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz na art. 2 pkt 1 definiujący ład przestrzenny jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem organu, nie istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla wszystkich wnioskowanych budynków, jako przedłużenie którejkolwiek elewacji budynków położonych w badanym obszarze, a także brak jest kontynuacji w zakresie wnioskowanego wskaźnika powierzchni zabudowy. Ponadto organ uznał, iż zachodzi brak możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Skutkowałoby to wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowanie w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy i burzyłoby logikę istniejącego uformowania przestrzennego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało w dniu 19 stycznia 2023 r. decyzję nr SKO.ZP/415/516/2022, którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 września 2022 r. W ocenie Kolegium, realizacja planowanego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych pozwoliłaby na stworzenie odrębnej enklawy zabudowy, która nie tworzyłaby jakiejkolwiek całości z zabudowaniami znajdującymi się zupełnie poza obszarem analizowanym, co z kolei stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji w zakresie braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenie inwestycyjnego. W przypadku linii zabudowy organ może odstąpić od jej wyznaczenia lub wyznaczyć ją w sposób dostosowany do zastanego ładu. SKO zwróciło jednak uwagę, iż parametry 7 budynków, które miałyby zostać wybudowane znacznie odbiegają od zastanego ładu przestrzennego.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 września 2022 r.
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 334/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. nr SKO.ZP/415/516/2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 września 2022 r. nr AU-2/6730.2/691/2022. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, że "obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości terenu objętego wnioskiem od strony ul. [...] tj. w odległości min. 195 m od granic terenu objętego wnioskiem". W ocenie Sądu, ponieważ przepisy wiążą wyznaczenie zasięgu obszaru analizowanego z pojęciem frontu działki należało w analizie precyzyjnie określić, który odcinek stanowi front działki oraz jaka jest trzykrotna szerokość tego frontu. Zapis, który znajduje się w analizie nie poddaje się weryfikacji także z tego powodu, że wskazano, iż obszar analizowany wyznaczono "w odległości min. 195 m". Z powyższego wynika, że 195 m stanowi pewne minimum, z załącznika graficznego wynika, że w niektórych miejscach ta odległość jest większa. Zwiększenie zasięgu obszaru analizowanego powyżej trzykrotności szerokości frontu działki nie jest wykluczone, jednak musi być uzasadnione. Tymczasem w analizie brak takiego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, stanowi to istotny brak sporządzonej analizy, który organy powinny uzupełnić, to jest precyzyjnie ustalić zasięg obszaru analizowanego i motywy jego wyznaczenia.
Sąd stwierdził także, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności wraz z drogami wewnętrznymi, drogami publicznymi oraz obiektami infrastruktury technicznej. W analizie zbadano 30 działek pod kątem cech, wskaźników i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Uwagę zwraca ich zróżnicowanie, zarówno gdy chodzi o ukształtowanie linii zabudowy, jak również wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość i geometrię dachu. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], a w obszarze występuje pełne uzbrojenie miejskie. W ocenie Sądu, już z samej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują działki zabudowane domami jednorodzinnymi, a zatem o funkcji jak wnioskowana. Tym samym nie można mówić, że zabudowa kolejnych nieruchomości w ten sam sposób spowoduje naruszenie ładu przestrzennego. Oczywiście przy założeniu, że w obszarze znajduje/ją się działki zabudowane w sposób pozwalający nie tylko na kontynuację funkcji, ale także ustalenie wskaźników i parametrów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że z zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, wynika, że w ocenie organów nie istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy, cech, wskaźników i parametrów dla nowego zamierzenia inwestycyjnego na zasadzie kontynuacji, a zamierzenie projektowana zabudowa będzie tworzyć oderwany układ zabudowy bez jakiegokolwiek nawiązania przestrzennego do ukształtowanej tkanki urbanistycznej. Zdaniem Sądu, takie uzasadnienie stanowiska obu organów pozostaje w sprzeczności z tym, co wynika z analizy, gdyż wynikające z niej wskaźniki i parametry zabudowy nie wskazują jednoznacznie na podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd uznał zatem, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykazano dostatecznie podstaw odmowy. Wręcz przeciwnie, stan faktyczny obligował organ do ustalenia warunków zabudowy, choć niekoniecznie ustalenie dokładnie tych samych wskaźników i parametrów, co wnioskowane. Do wniosku takiego prowadzi analiza akt sprawy, w szczególności analizy architektoniczno-urbanistycznej (k. 4401-411 administracyjnych akt sprawy). Sąd wskazał, że jeśli chodzi o wskaźnik zabudowy analizator sam przyznaje, że wskaźnik na poziomie 17% mieści się w granicach wartości występujących w obszarze. Z analizy wynika bowiem, że w przypadku 10 na 30 badanych działek wynosi on 17% i więcej. Nie stanowi uzasadnienia braku możliwości wyznaczenia wskaźnika okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma działki zabudowanej w głębi ul. [...] Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej to średni parametr wskazany w analizie wynosi 11 m, z uwzględnieniem 20% tolerancji jest to przedział od 8,8 m do 13,2 m. Sąd stwierdził, że wnioskowana szerokość w istocie odbiega od średniej, ale organ powinien w tym wypadku ocenić, czy możliwe jest wyznaczenie tego parametru w sposób odbiegający od wnioskowanego, zważywszy na brak bezwzględnego związania wnioskiem w tym zakresie. Także wnioskowana wysokość do okapu (6 m) oraz do kalenicy (12 m) odbiega od wartości średnich z obszaru analizowanego. Jednocześnie z analizy wynika (k. 407 administracyjnych akt sprawy), że gdzieniegdzie występują parametry zbliżone (11 m) do kalenicy i (5 m) do okapy. Nie są to zatem rozbieżności świadczące o istnieniu oczywistej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego ze sposobem zagospodarowania w obszarze analizowanym. Z kolei okoliczność, że teren działek inwestowanych to zielone tereny otwarte sam w sobie nie może, według Sądu, uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy, o ile przepisy szczególne z zakresu ochrony środowiska i ochrony przyrody się temu nie sprzeciwiają. Sąd stwierdził, że organ powinien określić warunki stosownie do przepisów ustawy i rozporządzenia i jeśli nie ma miejsca oczywista sprzeczność między wnioskiem a wynikami analizy, a taka oczywista sprzeczność nie występuje, to organ nie powinien odmawiać wydania warunków zabudowy.
Za trafne Sąd uznał stanowisko skarżącej, że skoro we wniosku zawarto maksymalne parametry oczekiwane przez wnioskodawczynię, to organ powinien ustalić warunki stosownie do wyników analizy, a nie odmawiać ich wydania, jeśli treść wniosku, poza rodzajem inwestycji i funkcji, nie jest zgodna z jej wynikami. Za słuszny Sąd uznał także zarzut pominięcia działki [...], która znajduje się w obszarze analizowanym, ale której nie uwzględniono przy analizie wskaźników i parametrów zabudowy. Wskazano jedynie, ze budynek na tej działce położony jest na granicy obszaru analizowanego nie stanowi bezpośredniego sąsiedztwa i nie może w konsekwencji stanowić punktu odniesienia. W związku z tym Sąd przypomniał, że działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie musi być działka bezpośrednio sąsiadującą, więc ten argument nie jest wystarczający dla uzasadnienia jej pominięcia.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu 27 lutego 2024 r. decyzję nr 91/6730.2/2024, w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną (drogi wewnętrzne, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna, sieć gazowa, sieć elektryczna) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] Obr. [...] [...] przy ulicy [...] w K.".
Od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz obowiązku dotyczącego przebudowy ul. [...] poprzez budowę chodnika i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie analizy urbanistycznoarchitektonicznej, a w jej oparciu ustalenie warunków zabudowy w sposób uniemożlwiający realizację inwestycji objętej wnioskiem, tj. 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych;
b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4, 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wykonanie analizy urbanistyczno- architektonicznej, poprzez wyznaczenie parametrów, tj. nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz linii maksymalnego zasięgu zabudowy - pojęć nieznanych przepisom rozporządzenia oraz ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy niezgodnie z warunkami rozporządzenia;
2) przepisów postępowania, tj.:
a) zasady czynnego udziału stron wyrażonej w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego;
b) zasady zaufania wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bierne przyjęcie stanowiska ZDMK i powielenie go w skarżonej decyzji co do konieczności przebudowy ul. [...] w zakresie budowy chodnika bez uzasadnienia w kontekście innych inwestycji realizowanych w okolicy, a generujących znacznie większy ruch pieszy i kołowy bez konieczności budowy chodnika.
Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 27 lutego 2024 r. wniosło także Towarzystwo [...] w K. domagając się jej uchylenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W odwołaniu Towarzystwo podniosło, że ww. decyzja dotyczy niezabudowanych nieruchomości, położonych pośrodku terenu rolniczego, którego cechą charakterystyczną jest duże nasycenie zielenią, tworzącą rozległe powierzchnie biologicznie czynne. Podkreślono, iż inwestycja realizowana ma być na obszarze wyznaczonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Dodatkowo nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w strefie kształtowania systemu przyrodniczego i obszarze wymiany powietrza. Towarzystwo stwierdziło, że według zapisów Studium, powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni nieurządzonej (ZR) powinna wynosić min. 90%. Zdaniem Towarzystwa, decyzja organu I instancji stoi w jaskrawej sprzeczności z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K.. Zwrócono również uwagę, iż teren inwestycji położony jest poza istniejącym pasem zabudowy i sięga w głąb niezabudowanych terenów zieleni. Inwestycja wkraczając w obszar zieleni nie stanowi zatem kontynuacji istniejącej zabudowy i z całą pewnością nie będzie stanowić kontynuacji linii zabudowy.
Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 2 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2024 r. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie ustalono szerokość frontu terenu inwestycji, jako odcinek długości ok. 65 m (maksymalna szerokość terenu inwestycji, objętego wnioskiem, od strony ulicy [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji). Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu przedmiotowych działek, czyli ok. 195 m. Zdaniem organu odwoławczego, taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest prawidłowy i nie narusza § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zasady dobrego sąsiedztwa ani także art. 53 ust. 3 pkt l i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji zastosował się też do wytycznych WSA wyrażonych w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt. II SA/Kr 334/23.
W ocenie organu II instancji, prawidłowa jest także dokonana przez organ I instancji analiza funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego. Z analizy terenu wyznaczonego przez urbanistę wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...]
Kolegium zauważyło, iż w analizie wskazano, że analizowany obszar wyróżnia się zróżnicowanym układem urbanistycznym, istniejące w terenie obiekty usytuowane są według różnorodnych koncepcji przestrzennych, w związku z czym nie został wykształcony jednorodny charakter prowadzenia linii zabudowy. Z zalegających map istotnie wynika, że budynki sytuowane są w różnych konfiguracjach, uskokowe, w kilku liniach zabudowy. Na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowlanego ustalono, że nowej linii zabudowy nie wyznacza się, ze względu na lokalizacje nowej zabudowy w głębi terenu "na tyłach" istniejącej zabudowy. Powyższe ustalono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia.
SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie analiza wykazała, że teren inwestycji, na którym możliwa jest lokalizacja planowanych budynków, znajduje się w oddaleniu od drogi publicznej ulicy [...] w odległości minimum 35 m od granicy z działką drogową nr [...] Obr[...] [...] ww. ulicy. W związku z tym linia istniejącej zabudowy wzdłuż powyższej drogi pozostaje bez zmian. Inwestycja nie ma wpływu na istniejącą linię zabudowy, którą określa usytuowanie zabudowy na działkach sąsiednich względem ulicy [...]. Tak więc przestrzennie uzasadnione jest nie wyznaczanie linii nowej zabudowy dla terenu planowanej inwestycji względem ulicy [...]
Ponadto ze względów przestrzennych wykluczono możliwość lokalizowania nowej zabudowy we wschodniej części terenu inwestycji, poza wykształconym pasem zabudowy o szerokości ok. 103 m po wschodniej stronie ulicy [...], w nawiązaniu do położenia zabudowy na działce nr [...] Obr. [...] [...]. W związku z czym ustalono, iż maksymalny zasięg nowej zabudowy powinien wynosić 103 m od granicy z działką drogową nr [...] Obr. [...] [...] ulicy [...]
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż w analizie szczegółowo wskazano powody odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Kolegium powyższe ustalenia zweryfikowało i uznało, że znajdują one uzasadnienie w materiale dowodowym.
Przechodząc do kolejnego parametru organ II instancji zauważył, iż w analizie i jej wynikach podano w zestawieniu tabelarycznym wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działki dla wszystkich działek z obszaru analizowanego. Została też obliczona średnia tego parametru z całego obszaru wynosząca 12% i średnia dla działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosząc od 5 - 8%. Kolegium stwierdziło, że z analizy wynika, iż ze względu na zróżnicowanie wskaźników dla działek zabudowanych w omawianym obszarze, mając na uwadze zachowanie ładu przestrzennego i cech zabudowy w omawianym obszarze poprzez odpowiednie wkomponowanie planowanych budynków w istniejący układ urbanistyczny, dla projektowanej zabudowy wskazane i uzasadnione przestrzennie jest wyznaczenie powyższego parametru w nawiązaniu do gabarytów istniejących budynków oraz wskaźników, charakteryzujących działki sąsiednie, położone wzdłuż ulicy [...] cechujące się dużymi powierzchniami (między innymi dz. nr [...], [...], [...], [...]), tj. od 5% do 8%. Zdaniem SKO, w tych realiach przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione wynikami analizy, co czyni zasadnym zastosowanie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia.
W ocenie Kolegium dla planowanej inwestycji prawidłowo został również ustalony udział powierzchni biologicznie czynnej, przyjęty na poziomie min. 70% - w nawiązaniu do parametru charakteryzującego większość działek w omawianym obszarze. Zatem przyjętą w decyzji wartość, przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa, należy uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione.
Odnośnie wskaźnika szerokości elewacji frontowej organ odwoławczy wskazał, że szerokość elewacji frontowej poszczególnych budynków od ulicy [...] tj. elewacji zachodnich, została ustalona od 9 m do 14 m. Parametr ten wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, czyli inaczej aniżeli średnia wartość szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego z uzasadnieniem w wynikach analizy.
W wynikach analizy zaś wyjaśniono, że szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym są nieznacznie zróżnicowane, uzależnione od usytuowania obiektów względem frontów omawianych działek: od ok. 9 m (dz. nr [...], [...]) do ok. 17 m (dz. nr [...]). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi natomiast ok. 12 m. Przy czym podkreślono, iż w omawianym obszarze nie został wykształcony jednorodny charakter kształtowania parametrów istniejącej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, które wymagałyby bezwzględnej kontynuacji. Ze względu na niewielkie zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych istniejących w obszarze analizowanym budynków, mając na uwadze wkomponowanie projektowanych obiektów w zastany układ urbanistyczny, wskazane i uzasadnione przestrzennie jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy, w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych istniejących budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym, położonych wzdłuż ulicy [...], tj. od 9 m do 14 m (w zależności od usytuowania projektowanych budynków względem frontu terenu inwestycji, prostopadłego bądź równoległego). Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że organ I instancji słusznie przyjął, że wyniki analizy dowodzą potrzeby innego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, aniżeli jako kontynuację średniego poziomu z całego obszaru analizy.
Zdaniem Kolegium, w omawianej sprawie uwzględniając dane zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej, co do wysokości zabudowy z obszaru analizowanego zasadnie organ I instancji nie wyznaczył wysokości nowej zabudowy jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W omawianym obszarze nie został bowiem wykształcony jednorodny charakter kształtowania parametrów istniejącej zabudowy, w tym wysokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, które wymagałyby bezwzględnej kontynuacji.
Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z analizy ze względu na zróżnicowanie wysokości budynków w obszarze analizowanym, mając na uwadze wkomponowanie planowanych budynków w zastany układ urbanistyczny, dla nowej zabudowy wskazane i uzasadnione przestrzennie jest wyznaczenie powyższego parametru, w nawiązaniu wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, położonych wzdłuż ulicy [...] maksymalnie do średnich wysokości, tj. wysokość głównej kalenicy dachu: od 6 m do 9 m; wysokość okapów połaci dachowych: od 3 m do 5 m. Słusznie więc w ocenie organu odwoławczego organ I instancji uznał za właściwe inne wyznaczenia omawianego parametru, bazując na wynikach analizy.
Odnośnie kwestii ustalania geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) organ II instancji wyjaśnił, że organ winien mieć na względzie otoczenie, jak i inne parametry planowanego przedsięwzięcia, a także zważyć która z obserwowanych na danym terenie form najpełniej realizuje potrzebę kształtowania ładu przestrzennego. Kolegium wskazało, że w analizie zaprezentowano geometrię dachów zabudowy z obszaru analizowanego, w tym zabudowy na działkach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji. Podano poziomy okapów i kalenic/attyk budynków z obszaru analizowanego i pozostałe cechy geometrii dachów istniejących budynków. Z danych tych wynika, że w obszarze analizowanym dominują budynki z dachami połaciowymi dwu i wielospadowymi, o kącie nachylenia połaci dachowych od ok. 20° do ok. 45 °, o wysokości głównych kalenic dachów: od ok. 6 m do ok. 11 m, o zróżnicowanym kierunku głównych kalenic dachów w stosunku do frontów działek. Obecne są również mniej licznie budynki z dachami płaskimi (dz. nr [...], [...]) oraz wśród zabudowy towarzyszącej. Geometria dachów istniejącej w omawianym obszarze zabudowy jest więc nieznacznie zróżnicowana, zdecydowanie dominują budynki z dachami połaciowymi.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że dla kształtowania projektowanej zabudowy wskazane i uzasadnione przestrzennie było zastosowanie dachu połaciowego, zgodnie z wnioskiem, w nawiązaniu do geometrii dachów, dominującej w obszarze analizowanym. Kolegium potwierdziło więc prawidłowość wyznaczonej w decyzji geometrii dachu dla planowanej inwestycji.
W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie spełnione zostały także pozostałe warunki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolne, zgodności z przepisami odrębnymi.
Odnośnie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej organ II instancji zauważył, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...] (poprzez przyległość) oraz pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...] poprzez: działkę nr [...] Obr. [...] (niepozostającą w zarządzie ZDMK) i działkę nr [...] Obr. [...] [...] (pozostającą w zarządzie ZDMK).
Z kolei dołączone w toku postępowania informacje dysponentów mediów dają podstawę do twierdzenia, że istnieje możliwość przyłączenia i zaopatrzenia zamierzenia inwestycyjnego w media jak również odprowadzania ścieków i wód opadowych, przy spełnieniu określonych w informacjach od dostawców mediów warunkach, a zatem spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem Kolegium, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla ww. zamierzenia budowlanego, zaś w załączniku nr 1 do decyzji pkt II. 4 lit. e ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia.
Nie wzbudziło również wątpliwości organu odwoławczego, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji.
Zaskarżona decyzja spełnia również, w ocenie SKO, wymagania dotyczące ochrony osób trzecich (pkt II pkt 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji), np. że realizacja planowanej inwestycji nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy możliwości korzystania z wody, energii elektrycznej i cieplnej oraz z środków łączności, z tym że konkretyzacja tych wymogów także powinna nastąpić w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w postępowaniu w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę.
Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodziła się I. B. i pismem z dnia 31 października 2024 r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji z dnia 27 lutego 2024 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to:
1) zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak podjęcia przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy skutkujące brakiem ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie, a to kwestii sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawidłowości ustaleń analizy w zakresie parametrów projektowanej zabudowy, które to okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
2) art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że w przedmiotowej sprawie parametry w analizie zostały prawidłowo ustalone, a co skutkowało wydaniem skarżonej decyzji;
3) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu jego decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, odnośnie prawidłowości ustalenia parametrów planowanej inwestycji, tj. poprzez wyznaczenie w analizie parametrów, tj. nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz linii maksymalnego zasięgu zabudowy - pojęć nieznanych przepisom rozporządzenia oraz ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy niezgodnie z warunkami rozporządzenia oraz poprzez bierne przyjęcie stanowiska ZDMK i powielenie go w skarżonej decyzji co do konieczności przebudowy ul. [...] w zakresie budowy chodnika bez uzasadnienia w kontekście innych inwestycji realizowanych w okolicy, a generujących znacznie większy ruch pieszy i kołowy bez konieczności budowy chodnika, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia przez organ, że przyjęte w analizie parametry zostały prawidłowo ustalone, co w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonej decyzji również z naruszeniem zasady zaufania i przekonywania, określonych w art. 8 i 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego;
4) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający i jego swobodna ocena winny skutkować uznaniem, że nie ma podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji zasadnym była zmiana skarżonej decyzji organu I instancji w zakresie wnioskowanym w odwołaniu.
II. przepisów prawa materialnego:
1) art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, a w jej oparciu ustalenie warunków zabudowy w sposób uniemożlwiający realizację inwestycji objętej wnioskiem, tj. 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych;
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4, 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wykonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej poprzez wyznaczenie parametrów, tj. nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz linii maksymalnego zasięgu zabudowy - pojęć nieznanych przepisom rozporządzenia oraz ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy niezgodnie z warunkami rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty, które jej zdaniem przemawiają za zasadnością podniesionych przez nią zarzutów.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 października 2024 r. wniosło również Towarzystwo [...] w K. podnosząc te same zarzuty i argumenty, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji i domagając się jej uchylenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jak stanowi art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Następnie zważyć należy że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 5 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Kr 334/23. Zatem na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ ustalone wcześniej przez WSA w Krakowie kierunki badania sprawy i wyrażone stanowisko. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organy administracyjne dostosowały się do wskazań ww. wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ są nimi związane. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy.
Pismem z dnia 3 listopada 2024 r. Towarzystwo [...] w K. wniosło skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 października 2024 r. nr SKO.ZP/415/196/2024 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2024 r. nr 91/6730.2/2024 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną (drogi wewnętrzne, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna, siec gazowa, sieć elektryczna) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] [...] przy ul. [...] w K.". Skarga została podpisana przez Prezesa Towarzystwa – M. W..
Zarządzeniem starszego referendarza sądowego z dnia 11 grudnia 2024 r. Towarzystwo [...] w K. zostało wezwane do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez złożenie dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu wykazującego umocowanie osoby podpisanej pod skargą do jej wniesienia i określającego sposób reprezentacji skarżącego Towarzystwa – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi.
Z kolei zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z dnia 17 grudnia 2024 r. wezwano skarżące Towarzystwo do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł, stosownie do § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu przed sądami administracyjnymi - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi.
Odpisy powyższych zarządzeń zostały doręczone stronie skarżącej w dniu 21 grudnia 2024 r. (dowody doręczenia UPD k. 34 i 37 akt sądowych).
W wyznaczonym terminie strona skarżąca nie uzupełniła braków formalnych skargi, a z zapisku urzędowego z dnia 31 stycznia 2025 r. wynika, że do dnia 30 stycznia 2025 r. wpis nie został uiszczony.
Zgodnie z treścią art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, stroną skarżącą jest osoba prawna dokonuje ona czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w jej imieniu. Zgodnie z dyspozycją art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. W związku z powyższym skarga powinna być podpisane przez osobę uprawioną do reprezentacji strony skarżącej.
Towarzystwo [...] w K. jest tzw. stowarzyszeniem rejestrowym, podlegającym obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, z chwilą dokonania którego podmiot ten nabywa osobowość prawną (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261, zwanej dalej p.o.s.).
W myśl art. 10 ust. 1 pkt 5 p.o.s. statut stowarzyszenia określa m.in. władze stowarzyszenia, tryb dokonywania ich wyboru, uzupełniania składu oraz ich kompetencje. Najwyższą władzą stowarzyszenia jest walne zebranie członków. W sprawach, w których statut nie określa właściwości władz stowarzyszenia, podejmowanie uchwał należy do walnego zebrania członków (art. 11 ust. 1 p.o.s.). Statut może przewidywać zamiast walnego zebrania członków zebranie delegatów lub zastąpienie walnego zebrania członków zebraniem delegatów, jeżeli liczba członków przekroczy określoną w statucie wielkość (art. 11 ust. 2 zd. 1 p.o.s.). Stowarzyszenie jest obowiązane posiadać zarząd i organ kontroli wewnętrznej (art. 11 ust. 3 p.o.s.). Statut z kolei jest niezbędnym dokumentem dołączonym do wniosku o wpis stowarzyszenia do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 12 ust. 1 p.o.s.).
Z przytoczonych przepisów wynika, że strona skarżąca będąca stowarzyszeniem rejestrowym winna wykazać umocowanie do działania przed sądem administracyjnym przedkładając odpis z Krajowego Rejestru Sądowego ujawniający właściwy sposób reprezentacji stowarzyszenia.
W niniejszej sprawie wraz ze skargą podpisaną w imieniu skarżącego stowarzyszenia przez jego prezesa nie został przedłożony dokument wskazujący, że jest on umocowany do dokonywania tych czynności procesowych w imieniu Towarzystwa.
Mimo wezwania Sądu skarżące Towarzystwo [...] z siedzibą w K. nie przedłożyło odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, który umożliwiłby weryfikację uprawnień do jego reprezentacji przez osobę, która podpisała skargę. W tej sytuacji Sąd nie dysponował dokumentem pozwalającym na sprawdzenie prawidłowości umocowania prezesa do działania w imieniu skarżącego Towarzystwa.
Ponadto stosownie do art. 230 p.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądami administracyjnymi w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Pismami tymi są: skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a. Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2 i 3, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania.
Stosownie natomiast do art. 220 § 3 p.p.s.a. skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których - mimo wezwania - nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd.
Wezwanie do uiszczenia wpisu sądowego od skargi zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 21 grudnia 2024 r. W wyznaczonym terminie wpis nie został uiszczony co potwierdza zapisek urzędowy z dnia 31 stycznia 2025 r.
Odnośnie zawartego w treści skargi twierdzenia strony skarżącej, że jako organizacja pożytku publicznego jest zwolnione z obowiązku uiszczania opłat sądowych wyjaśnić należy, że stosownie do art. 239 § 2 p.p.s.a. nie mają obowiązku uiszczania opłat sądowych organizacje pożytku publicznego, działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, a także organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571) w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna utrwalone jest stanowisko, że jeżeli organizacja pożytku publicznego wnosi skargę jako organizacja społeczna działająca zgodnie z jej celem statutowym, to nie działa w "sprawie własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. Pojęcie "sprawy własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. odnosić należy nie do wykonywanej przez organizację pożytku publicznego działalności statutowej ukierunkowanej na realizację interesu publicznego, lecz do pojęcia sprawy administracyjnej, w której skarga została wniesiona w ramach indywidualnego interesu prawnego takiej organizacji. Przyjmuje się, że sformułowanie "sprawa własna" dotyczy zatem postępowania, w którym w drodze indywidualnego aktu administracyjnego organ władzy publicznej przyznaje lub nakłada określone prawa lub obowiązki wynikające z norm materialnoprawnych, a utożsamianie "spraw własnych" z działalnością statutową prowadziłoby do nieznajdującego podstaw prawnych wniosku, że zwolnienie z kosztów przysługiwałoby stronie automatycznie w każdej sprawie dotyczącej jej działalności statutowej (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt l OSK 159/17, opublikowany w LEX).
Wobec powyższego, z uwagi na fakt, że w zakreślonym terminie nie uzupełniono braków formalnych skargi oraz nie uiszczono wpisu sądowego od niej, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 220 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.
Rozpoznając skargę złożoną przez I. B. w świetle wskazanych wcześniej kryteriów, stwierdzić należy że jest ona zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, bowiem organy obu instancji nie wykonały wszystkich wskazań wynikających z wyroku WSA w Krakowie, a wydanymi decyzjami naruszyły przepisy obowiązującego prawa, w szczególności art. 7 art. 77 § 1 i 80 k.p.a. a także art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. oraz art. 61 ust 1 pkt 1 i 3 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 i § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588 z dnia 2003.09.19).
W wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 334/23 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stwierdzono między innymi, że "w obszarze zabudowanym występują działki zabudowane domami jednorodzinnymi, a zatem o funkcji jak wnioskowana. Tym samym nie można mówić, że zabudowa kolejnych nieruchomości w ten sam sposób spowoduje naruszenie ładu przestrzennego". "O ile organ jest związany wnioskiem inwestora w zakresie rodzaju inwestycji i funkcji inwestycji, o tyle nie jest związany wnioskiem w zakresie powołanych we wniosku parametrów inwestycji. Organ może ustalić inne parametry zabudowy niż zawarte we wniosku, jeśli wynika to z treści analizy." "Jeśli chodzi o wskaźnik zabudowy analizator sam przyznaje, że wskaźnik na poziomie 17% mieści się w granicach wartości występujących w obszarze. Z analizy wynika bowiem, że w przypadku 10 na 30 badanych działek wynosi on 17% i więcej. Nie stanowi uzasadnienia braku możliwości wyznaczenia wskaźnika okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma działki zabudowanej w głębi ul. [...] "Okoliczność, że teren działek inwestycyjnych to zielone tereny otwarte sam w sobie nie może uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy, o ile przepisy szczególne z zakresu ochrony środowiska i ochrony przyrody się temu nie sprzeciwiają".
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. Nr 80, poz 717 ze zm. ) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Z tych przepisów wynika prawo podmiotowe właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania, jednakże sposób tego zagospodarowania nie jest dowolny. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przy planowaniu nowej zabudowy uwzględniać między innymi wymagania ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury), a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w określonym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie parametrów nowej zabudowy odbywa się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Sposób ustalania tych parametrów określają przepisy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu.
Stosownie do § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z datą złożenia wniosku – 11 grudnia 2020 r., w brzmieniu obowiązującym z tej daty) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej , której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy , obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków , o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy.
Podstawowym założeniem tych przepisów jest ustalanie parametrów nowej zabudowy w analizie urbanistyczno - architektonicznej, sporządzanej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
W niniejszej sprawie mgr inż. arch. I. I. sporządziła analizę urbanistyczno – architektoniczną, przy czym dotychczasowy sposób jej sporządzenia i wyciągnięte wnioski budzą uzasadnione wątpliwości, które trafnie punktuje skarga. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo (§ 3 ust 2 Rozporządzenia). Jednak wyznaczenie linii maksymalnego zasięgu zabudowy i parametru wielkości zabudowy nie było prawidłowe.
Ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy zostało wyznaczone niezgodnie z warunkami Rozporządzenia. W analizie organ wyliczył średnią w obszarze analizowanym na 12 % i poszukuje "gabarytów istniejących budynków oraz wskaźników, charakteryzujących działki sąsiednie, położonych wzdłuż ulicy [...], cechujących się dużymi powierzchniami" by uzasadnić dla projektowanej inwestycji wskaźnik na poziomie od 5-8 %. Odniesienie się jednak wyłącznie do nieruchomości o nr [...] (pow. działki: [...], pow. zabudowy: 225, wskaźnik: 6%), [...] (odpowiednio:7625,407,5%) oraz [...] (1639,136,8%) i [...] (2284,128,6%) położonych po drugiej stronie ulicy [...] - nie jest prawidłowe. To wybiórcze i niczym nie uzasadnione odwołanie się do wskaźników zabudowy tych nieruchomości. Organ nie wyjaśnił dlaczego w tym zestawieniu pomija np. działki: nr [...] (1219,143,12%), nr [...] (15298,365,2%), nr [...] (1914,311,16%), nr [...] (1502,255,17%) Ze sporządzonej analizy wynika, że 21 działek z 33 miało współczynnik powierzchni zabudowy powyżej 8 %. Średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wynosi 12 %. Zgodnie z § 5 ust 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wyznaczenie wskaźnika na poziomie max. 8 % wprost narusza § 5 ust 1 rozporządzenia, a wyznaczenie go w przedziale od 5%-8% w oparciu o § 5 ust 2 rozporządzenia nie znajduje merytorycznego uzasadnienia.
Wszelkie działania organu powinny zostać dokładnie uzasadnione w analizie. Nie jest przekonujący wniosek analizy odwołujący się jedynie ogólnie do ładu przestrzennego i potrzeby jego ochrony, wszak w otoczeniu planowanej inwestycji i w całym obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności wraz z drogami wewnętrznymi, publicznymi oraz obiektami infrastruktury technicznej. W tej sytuacji o dysharmonii nie może być mowy, skoro planowaną inwestycję ma otaczać zabudowa jednorodzinna, zatem o funkcji jak wnioskowana.
Trafny jest kolejny zarzut skargi, że analiza urbanistyczna a następnie decyzja o warunkach zabudowy nieprawidłowo posługuje się i stosuje pojęcie linii maksymalnej zabudowy (maksymalny zasięg nowej zabudowy po wschodniej stronie ul. [...] w głąb terenu otwartego). Organ miał bowiem obowiązek wyznaczyć linię nowej zabudowy lub odstąpić od jej wyznaczenia, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust 2).
Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust 3).Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 4).
Przyjmuje się, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" oraz "nieprzekraczalne linie zabudowy". O tym która z tych linii powinna być zastosowana w konkretnej sprawie powinien postanowić organ na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej w toku postępowania.
Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy bądź nieprzekraczalnej linii zabudowy następuje od pasa drogowego, a co do zasady ustala się tylko jedną linię zabudowy. W wiążącym wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA Kr 334/23, powołując się na pogląd z wyroku z dnia 21 kwietnia 2023 r sygn. akt II SA/Kr 227/23 stwierdzono, że "nie stoi również na przeszkodzie ładowi przestrzennemu wyznaczenie dwóch lub trzech linii zabudowy, a wyznaczenie takich linii uwarunkowane jest kształtem i układem działek". Podkreślić jednak należy, że zależy to od konkretnych okoliczności sprawy wykazanych w analizie oraz, że ewentualne linie zabudowy dotyczą dopuszczalnego położenia budynków od drogi publicznej (pasa drogowego), to znaczy, że projektowane budynki mogą być usytuowane na tych wyznaczonych liniach lub w odległości większej, czyli w głębi działki.
W tej sytuacji wyznaczenie linii maksymalnego zasięgu nowej zabudowy (ograniczenie możliwości zabudowy poza pasem o szerokości 103 m od graniczy z działką drogową nr [...], ulicy [...] w stanie faktycznym sprawy było nieuzasadnionym przekroczeniem przez organ uprawnień, w żaden sposób nie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Stosując takie obostrzenia, faktycznie uniemożliwiono realizację inwestycji objętej wnioskiem, to jest 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Niezrozumiałe i nie znajdujące podstawy w obowiązujących przepisach prawa jest stanowisko organów co do wykluczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy we wschodniej części terenu inwestycji , poza wykształconym pasem zabudowy o szerokości ok. 103 m po wschodniej stronie ul. [...] (maksymalny zasięg nowej zabudowy). Organ odwołuje się do potrzeby "zachowania ładu przestrzennego i utrzymania dotychczasowego układu urbanistycznego", ale poza odwołaniem do tych ogólnych pojęć, brak wystarczających wyjaśnień w tym względzie. To ustalenie organu jest dowolne, skoro jednocześnie stwierdzono, że w obszarze analizowanym : "istniejące budynki sytuowane są w układach swobodnych, w różnych konfiguracjach", a "układ nie tworzy wyrazistej struktury, która winna być kontynuowana w sposób bezwzględny".
Co istotne planowana inwestycja nie zmienia istniejącej linii zabudowy, bowiem teren inwestycji, na którym możliwa jest lokalizacja planowanych budynków, znajduje się w oddaleniu od drogi publicznej ulicy [...], w odległości minimum 35 m od granicy z działką drogową nr [...] Obr. [...] [...] ww. ulicy. W związku z tym linia istniejącej zabudowy wzdłuż drogi pozostaje bez zmian. Inwestycja nie ma wpływu na istniejącą linię zabudowy, którą określa usytuowanie zabudowy na działkach sąsiednich względem ulicy [...]. Tak więc przestrzennie uzasadnione jest nie wyznaczanie linii nowej zabudowy dla terenu planowanej inwestycji względem ulicy [...], co trafnie przyjęły organy obu instancji.
W decyzji organu I instancji (zał nr 1 warunkach zabudowy) bez podstawy prawnej umieszczono stanowisko Zarządu Dróg Miasta K., co do konieczności przebudowy ulicy [...] w zakresie chodnika, na podstawie przyszłej umowy cywilnej zarządcy drogi z inwestorem. Ponadto stanowisko nie zostało uzasadnione przez organy w kontekście występującego i przewidywanego ruchu pieszego i kołowego, a także wpływu przyszłej inwestycji na wszystkich uczestników ruchu. Tego elementu wydana decyzja nie powinna zwierać. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1592/13 stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Wydawana w sytuacji braku planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy ingeruje w sposób wykorzystania prawa na zasadzie indywidualnego rozstrzygnięcia, przepisy regulujące dopuszczalność jej wydawania nie mogą zatem być interpretowane rozszerzająco. Skoro teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] , a w obszarze występuje miejskie uzbrojenie terenu, to nie jest dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków zabudowy od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej, z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie i parametry tej drogi. W tej sytuacji dodatkowe okoliczności o których mowa w stanowisku Zarządu Dróg dotyczące zawarcia umowy cywilnoprawnej i jej treści, a następnie umieszczanie ich w warunkach zabudowy nie znajduje podstawy prawnej. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do podnoszonych w tym względzie zarzutów odwołania, a następnie skargi. Organ I instancji w sposób bierny przetransponował stanowisko ZDMK do warunków zabudowy. Brak wyrażenia jakiegokolwiek stanowiska przez organy obu instancji jest naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji zastosują się do wskazanych wytycznych, rozważą ponownie wniosek inwestora, po sporządzeniu koniecznego uzupełnienia analizy (w zakresie skutecznie zakwestionowanym skargą).
Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone decyzje organów II i I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Koszty postępowania to uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł;