II SA/KR 784/23

II SA/Kr 784/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Tuszyńska
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewoda Małopolski z dnia 13 października 2020 r. znak WI.I.7840.15.26.2020.BU w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 11 czerwca 2019 r. Starosta Tatrzański decyzją nr 258/19 zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi M. S. - pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną tj.: miejsce do czasowego gromadzenia odpadów stałych, miejsce postojowe (wewnętrzne); na działce ewid. nr [...] obr. 7 położonej Z..
W wyniku rozpatrzenie odwołania A. T. (właściciela zabudowanej drewnianym budynkiem działki nr [...], graniczącej z terenem inwestycji), Wojewoda Małopolski, decyzją z 23 sierpnia 2019 r., znak: WI-I.7840.15.71.2019.JD, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził konieczność wyjaśnienia czy planowane zamierzenie budowalne może zostać zrealizowane w ramach pozwolenia na budowę czy w ramach zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z 1999 r. (tj. czy Inwestor po uzyskaniu decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z 7 maja 1999 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem o zakończeniu budowy). Ponadto Wojewoda Małopolski stwierdził, że w projekcie brak jest odpowiednich zabezpieczeń przeciwpożarowych, które w dostatecznym stopniu chroniłyby budynek na działce nr [...]. W decyzji wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o analizę dotyczącą spełnienia przez projektowaną inwestycję przepisów § 60 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wyjaśnienie, na jakiej podstawie organ l instancji poszerzył, określony przez projektanta, obszar oddziaływania inwestycji.
Starosta Tatrzański decyzją z 16 stycznia 2020 r. nr 13/2020 znak: AB.6740.620.2018.WS orzekł o zmianie decyzji nr 24/99 Burmistrza Miasta Zakopane z 7 maja 1999 r., znak: BUA.II. 7351024/99 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pani M. W. (aktualne nazwisko S. ) pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid [...] Obr. 7 położonej w Z. przy ul. [...]; w zakresie rodzaju i nazwy planowanej inwestycji, która brzmi:
rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną tj.: miejsce do czasowego gromadzenia odpadów stałych, miejsce postojowe (wewnętrzne). Adres wnioskowanych zmian zamierzenia: dz. ewid. [...] (poprzedni numer [...]), obr. nr [...] w Z., przy ul. [...] i zatwierdził projekt budowlany zmian w ww. zakresie.
Od tej decyzji odwołał się A. T. podnosząc niezgodność inwestycji z przepisami warunków technicznych, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (§ 232 ust. 1, 4, 6, § 266 ust. 4).
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13.10.2020 r. znak sprawy: WI-I.7840.15.26.2020.BU, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2019.1186 ze zmianami) - zwanej dalej p.b, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Wskazano w uzasadnieniu, iż pismem z 27 sierpnia 2020 r. wezwano projektanta do skorygowania projektu budowlanego (zarówno części opisowej, jak i rysunkowej) w zakresie rozwiązań dotyczących zamknięć otworów (lub przeszkleń) usytuowanych w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego, określonych w § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.2019.1065). Wyjaśniono, że w przypadku zaprojektowania w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego otworów, ich zamknięcia (drzwi, okna) powinny spełniać wymagania zawarte w ust. 4 - czyli dla ściany o klasie odporności ogniowej REI 60 zamknięcia otworów (zarówno drzwiowych jak i okiennych) winny zostać zaprojektowane w klasie El 30 (natomiast w projekcie budowlanym, w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego, od strony działki nr [...], zastosowano okna o parametrach1 El 30 i E 30). Ponadto wskazano, że zastosowanie elementów o klasie E 30, wykonanych z materiału przepuszczającego światło, jest możliwe w przypadku, gdy elementy te są nieotwieralne tj. stanowią wypełnienie otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, a nie ich zamknięcie. W uzasadnieniu podkreślono, iż inwestor dysponuje decyzją o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z 7 maja 1999 r. Inwestycja objęta ww. decyzją nie została jeszcze zakończona, budynek nie został oddany do użytkowania, co oznacza, że prawidłowe było wystąpienie o zmianę decyzji z 1999 r., a nie wystąpienie o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku - co zostało skorygowane w toku postępowania pierwszoinstacyjnego. W ramach przedmiotowej inwestycji, objętej wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], inwestor przewiduje:
- rozbudowę piwnic o pomieszczenie gospodarcze zlokalizowane całkowicie poniżej
istniejącego terenu oraz pogłębienie poziomu posadowienia pomieszczenia stanowiącego dojście do ww. części podziemnej wraz z wykonaniem schodów żelbetowych (od strony zachodniej istniejącego budynku, część podpiwniczona będzie znajdowała się w odległości 1,22 m od granicy z działką nr [...]);
- rozbudowę parteru o pomieszczenie garażu wraz z jego zadaszeniem w postaci
stropodachu pełniącego funkcję tarasu dla kondygnacji l piętra (od południowo-wschodniej części działki czyli od strony ul. [...]);
- nadbudowę budynku na poziomie II pietra oraz strychu, co umożliwi zwiększenie
powierzchni użytkowej pomieszczeń oraz kubaturę budynku, a także rozbiórkę fragmentu ściany szczytowej oraz istniejącej konstrukcji dachu (od południowo-wschodniej części działki, czyli od strony ul. [...]);
- wykonanie otworów drzwiowych i okiennych, otwarć dachowych, okien dachowych oraz balkonów;
- zamurowanie części otworów okiennych (głównie w elewacji wschodniej, z uwagi na
mniejszą niż 4 m odległość od granicy z działką nr [...]).
Na terenie objętym inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor uzyskał ostateczną decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z 22 marca 2018 r., znak: BPP.6730.44.2017 o ustaleniu warunków zabudowy (zwaną dalej wz), dla zmiany zagospodarowania ewidencyjnej działki nr [...] obręb 7 położonej w Z. w rejonie ul. [...], w związku z projektowaną na niej inwestycją polegającą na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (decyzja z 22 czerwca 2018 r., znak: SKO-ZP-415-83/18). Organ odwoławczy dokonał analizy inwestycji z ustaleniami decyzji wz. Szczegółowe warunki zabudowy zostały określone z załączniku nr 1 do decyzji wz i odnoszą się do:
- nieprzekraczalnej linii zabudowy, która została zaznaczona na załączniku graficznym do decyzji wz;
- wskaźnika powierzchni zabudowy, który nie może przekroczyć 23,5%. Wskaźnik ten dla projektowanej inwestycji wynosi 23,41% i spełnia ww. warunek;
- wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego, który winien wynosić minimum 40%. Z projektu budowlanego wynika, że zaprojektowana powierzchnia biologicznie czynna wynosi 373,25m2/772,00m2 i stanowi 48,35% powierzchni terenu działki inwestycyjnej;
- wysokości okapu dachu obiektu - maksymalnie na poziomie 5,21 m od poziomu terenu. W projekcie nie przewidziano zmiany wysokości okapu, która wynosi 5,21 m od poziomu terenu;
- wysokości kalenicy dachu - maksymalnie 12,67 m od poziomu terenu. W projekcie nie przewidziano zmiany wysokości kalenicy dachu, która wynosi 12,67 m od poziomu terenu;
- szerokości elewacji frontowej od 9,60 m do 14,40 m. Szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku będzie wynosić 11,8 m;
- rozwiązań konstrukcyjnych dachu. Zgodnie z decyzją wz możliwa jest realizacja dachu dwuspadowego o kącie nachylenia połaci głównych dachowych w granicach 45°- 54°. Jak wynika z projektu budowlanego, zaplanowano dach dwuspadowy, płatwiowo-krokwiowy o konstrukcji drewnianej i kącie nachylenia 51°.
Organ stwierdził zgodność inwestycji z decyzją wz.
Analiza projektu budowlanego, skorygowanego i uzupełnionego w ramach postępowania odwoławczego wykazała, że planowana inwestycja wpłynie korzystnie na bezpieczeństwo pożarowe objętego wnioskiem budynku oraz zabudowań sąsiednich. Wynika to wprost z przyjętych w projekcie rozwiązań związanych z podniesieniem klasy odporności ogniowej ścian zewnętrznych. Ściany zewnętrzne budynku, od strony zachodniej (czyli od strony zabudowanej działki nr [...], należącej do Odwołującego) i wschodniej, zostały zaprojektowane jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 i spełniają wymagania przepisu § 232 (por. zestawienie na kartach 13, 29 i 31) tj.:
- otwory w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego nie przekraczają 15% powierzchni danej ściany, a zamknięcia tych otworów (drzwi i okna) mają klasę El 30 (stolarka aluminiowa), co jest zgodne z § 232 ust. 1, 2 i 4;
- wypełnienia otworów w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego zostaną wykonane materiałem przepuszczającym światło o klasie E30, a powierzchnia wypełnionych otworów nie będzie przekraczać 10% powierzchni danej ściany, co jest zgodne z § 232 ust. 6 rozporządzenia.
Dodatkowo, wszystkie elementy konstrukcyjne dachu, od strony zewnętrznej ściany oddzielenia przeciwpożarowego (czyli od strony wschodniej i zachodniej) zostaną zaimpregnowane do stanu NRO (nierozprzestrzeniające ogień). Płatwie i krokwie przechodzące nad ścianą oddzielenia przeciwpożarowego zostaną obudowane płytami ognioochronnymi. Opisane wyżej rozwiązania projektowe spełniają przepisy warunków technicznych odnoszące się do bezpieczeństwa pożarowego.
W odniesieniu do kwestii odległości przewodów kominów od koron drzew (§ 266 warunków technicznych wskazuje na konieczność zachowania, co najmniej 6 m odległości od wylotu przewodu spalinowego i dymowego do najbliższego skraju korony drzew dorosłych), planowana inwestycja nie obejmuje budowy kominów, zatem nie ma podstaw do badania tej kwestii w ramach przedmiotowego postępowania.
Planowana inwestycja, ze względu na jej zakres (realizacja podpiwniczenia od strony zachodniej oraz rozbudowa i nadbudowa w kierunku południowym) nie wpłynie ponadnormatywnie na nasłonecznienie pokoi mieszkalnych (§ 60 warunków technicznych) w budynkach sąsiednich (oddalonych od planowanej, nadziemnej kubatury odpowiednio o: 12,41 m; 9,41 m; 24,8 m) oraz naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych w tych budynkach na pobyt ludzi (§13 warunków technicznych). Ze względu na usytuowanie okolicznej zabudowy względem objętego wnioskiem budynku (który obejmuje jedynie przebudowę, rozbudowę i nadbudowę w ograniczonym zakresie), zawarto w projekcie analizę nasłonecznienia i przesłaniania jedynie w odniesieniu do budynku zlokalizowanego najbliżej tj. budynku na działce nr [...], co biorąc pod uwagę jego lokalizacje oraz lokalizację budynków na działkach sąsiednich (oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu numerami "3" i "4"), należy uznać za poprawne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tę decyzję wniósł A. T., zarzucając przekroczenie warunków co do wskaźnika powierzchni zabudowy. Podkreślił wpływ na zmiany w elewacji południowo - wschodniej projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 24/99 Burmistrza Miasta Zakopanego z 7 maja 1999 r., gdzie schody wejściowe do budynku zostały obudowane ścianami - od strony południowo-zachodniej ścianą z 2 oknami, a od strony południowowschodniej ścianą z drzwiami wejściowymi, a w obecnej decyzji Starosty Tatrzańskiego nr 13/2020 z 16 stycznia 2020 r., nie ma na elewacji południowo-wschodniej przeznaczonej do rozbiórki ściany zewnętrznej z drzwiami wejściowymi do budynku, gdy tymczasem przeznaczono między innymi do rozbiórki w tej elewacji drzwi do garażu i okno do piwnicy - załącznik nr 4. Dlatego też schody wejściowe do budynku nie można zaliczyć do schodów zewnętrznych, które nie wlicza się do powierzchni zabudowy, ponieważ są obudowane ścianami zewnętrznymi oraz są podpiwniczone (kotłownia).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 40/32 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wyroku tym Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu z powodu nie zbadania i nie wyjaśnienia istoty sprawy tj. naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 5 p.b.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organy obu instancji pominęły i nie wykonały wszystkich wskazań zawartych w decyzji Wojewody Małopolskiego z 23 sierpnia 2019 r., znak: WI-I.7840.15.71.2019.JD w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jest czy należy wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę czy decyzję o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę (k. 72 akt administracyjnych). W w/w decyzji Wojewoda jednoznacznie nakazał ustalić, czy inwestor po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 1999 roku zawiadomił PINB w Zakopanem o zakończeniu budowy, gdyż ta okoliczność ma znaczenie dla oceny czy aktualny wniosek należy traktować jako wniosek o zmianę decyzji z 1999 roku, czy nowy wniosek o pozwolenie na budowę. Powyższe Starosta Tatrzański miał ustalić w ponownie prowadzonym postępowaniu, a następnie procedować je zgodnie z poczynionymi ustaleniami. W tej sytuacji rolą organu l instancji było ustalenie i sprawdzenie powyższego, a nie opieranie się wyłącznie na wyjaśnieniach pełnomocnika inwestora. Wobec braku tych ustaleń brak jest podstaw do dokonania wiążącej oceny czy należy wydawać decyzję o zmianie, czy nową decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym celu konieczne jest ustalenie co zostało wykonane w oparciu o poprzednie pozwolenie na budowę tj. czy obecna zmiana wynika z samej woli inwestora, który chce inaczej budować czy jednak nastąpiły odstępstwa istotne od poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę i zachodzi konieczność postępowania naprawczego.
Podkreślono, że co do tego samego terenu wydano nakaz rozbiórki tj. decyzję nr 389/15 z dnia 8.12.2015r. znak: NB.II.7355-Z-106/06 tj. co do budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (k. 86 akt administracyjnych.). Z uwagi zatem na nakaz rozbiórki co do budynku usytuowanego na tej samej działce co obecna inwestycja może zachodzić ewentualność zakazu z art. 35 ust. 5 pkt 3 p.b. tj. odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Szczegółowego zatem wyjaśnienia wymagało, czego organy nie dokonały, czy ostatecznie orzeczono nakaz rozbiórki i czy ją wykonano.
Ponadto w przypadku wystąpienia podstaw do zmiany decyzji, organy winny zweryfikować zarzuty skarżącego odnoszące się do zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Organy nie są związane stanowiskiem i oceną architekta sporządzającego projekt oraz jego wyjaśnieniami, lecz winny dokonać weryfikacji w zakresie zgodności projektu z wz. Ograniczenie się do wskazania, że projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, czy że został opracowany w czytelnej grafice, odpowiednim formacie, ze spisem zawartości, na kopii aktualnej mapy dla celów projektowych, z ekspertyzą techniczną budynku opracowaną pod kątem planowanej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, jest niewystarczające. Organy zobowiązane są do zbadania czy spełnione zostały wymogi m.in. z art. 35 ust. 1 p.b, gdyż dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych przepisami ustawy wymagań organ uprawniony jest do udzielenia pozwolenia na budowę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie uczyniły zadość wymaganiom przewidzianym w przepisie powyższym w sytuacji, kiedy przed wydaniem decyzji organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały wszelkich koniecznych sprawdzeń przewidzianych w naprowadzonym art. 35 ust. 1 p.b.;
II. przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji pominęły wskazania zawarte w decyzji Wojewody z 23 sierpnia 2019 r. w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy należy wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę czy decyzję o zmianie w sytuacji, kiedy Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 października 2020 r. w sposób jasny podkreśla, iż "inwestycja objęta ww. decyzją nie została jeszcze zakończona, co oznacza, że prawidłowe było wystąpienie o zmianę decyzji z 1999 r., a nie wystąpienie o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku - co zostało skorygowane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. T. podał, że twierdzenie przez skarżącą kasacyjnie, że organy dokonały wszelkich koniecznych sprawdzeń przewidzianych w art. 35 ust. 1 p.b. "mija się z prawdą".
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 314/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że iż w zaskarżonej decyzji z dnia 13 października 2020 r. Wojewoda podał, że "inwestycja objęta ww. decyzją nie została jeszcze zakończona, co oznacza, że prawidłowe było wystąpienie o zmianę decyzji z 1999 r., a nie wystąpienie o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku - co zostało skorygowane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego" (s. 5 zaskarżonej decyzji, k.207 akt administracyjnych).
Stanowisko Sądu I instancji, że organy obu instancji pominęły i nie wykonały wszystkich wskazań zawartych w decyzji Wojewody z 23 sierpnia 2019 r. w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy należy wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę czy decyzję o zmianie, nie jest w tej sytuacji trafne. Skoro bowiem Wojewoda jednoznacznie wypowiedział się, że "prawidłowe było wystąpienie o zmianę decyzji z 1999 r., a nie wystąpienie o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku", to nie można czynić mu zarzutu, iż nie wykonał w tym zakresie wskazań zawartych w decyzji z dnia 23 sierpnia 2019 r.
Niesłusznie więc Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja z powyższego względu została podjęta z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., co sprawia, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania – chociaż wadliwie sformułowany – ma usprawiedliwione podstawy.
Mając na uwadze, że dalsze wywody Sądu I instancji, iż dokonana przez niego ocena naruszenia art. 35 ust. 1 p.b. związana był z uznaniem, iż organy obu instancji nie wyjaśniły, czy w sprawie tej należy wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę czy decyzję o zmianie uprzednio wydanej decyzji w tym przedmiocie, podczas gdy organ II instancji zajął w tej kwestii jednoznaczne stanowisko, ocena ewentualnej zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 p.b., byłaby przedwczesna. Sąd I instancji, kontrolując prawidłowość zastosowania przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego, winien bowiem uwzględnić, że Wojewoda jednoznacznie uznał, że w niniejszej sprawie należało wydać decyzję o zmianie uprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie nową decyzję w tym przedmiocie.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z kolei zgodnie z art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 314/22 Sąd przystąpił do ponownego rozpoznania sprawy.
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonej decyzji oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1065 ze zmianami, dalej jako rozporządzenie). W szczególności zastosowanie znajdą przepisy tej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z ze zmianami). Zgodnie bowiem z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych zmienianą w art. 1 ustawy, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie do art. 36a ust. 1a p.b. istotne odstąpienie od projektu budowlanego złożonego wraz ze zgłoszeniem budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 3 p.b. w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. W myśl art. 36a ust. 5 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;
3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.
Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 5a p.b. nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:
1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;
2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;
3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;
4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
Stosownie do art. 36a ust. 6 p.b. projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Zatem w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje zastosowanie art. 35 p.b.
Zgodnie art. 35 ust. 1 p.b. 1. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
Zgodnie z art. 35 ust. 3 -5 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W ślad za wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego tut. Sąd stwierdza, że Wojewoda jednoznacznie uznał, że w niniejszej sprawie należało wydać decyzję o zmianie uprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie nową decyzję w tym przedmiocie. Stanowisko organu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego było prawidłowe.
Budowa przedmiotowego zamierzenia rozpoczęła się na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Zakopane nr 24/99 z dnia 7 maja 1999 r. znak BUA.II.7351-024/99 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. [...] obr. 7 położonej w Z. przy ul. [...]" (k.141-144 administracyjnych akt sprawy).
Zamierzenie to nie zostało ukończone, o czym świadczą zapisy dziennika budowy. W aktach sprawy zalega dziennik budowy, którego ostatni wpis pochodzi z 17 marca 2018 r. (k. 116 administracyjnych akt sprawy). Z zapisków w dzienniku budowy wynika ponadto, że nie doszło do przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata. (k. 116-128 administracyjnych akt sprawy). Adnotacja w miejscu wpisu wskazuje na przygotowanie do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek w tej sprawie został złożony w październiku 2018 r. i zainicjował przedmiotowe postępowanie. (k. 15 administracyjnych akt sprawy).
Dodatkowo w decyzji PINB w Zakopanem z 12 listopada 2019 r. w sprawie wznowienia postępowania w sprawie legalizacji odstępstw od decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z 7 maja 1999 r., że w przedmiotowej sprawie nie zawiadomiono organów o zakończeniu budowy oraz nie występowano o pozwolenie na użytkowanie. (k. 154 administracyjnych akt sprawy).
Powyższe okoliczności uzasadniają przyjęte stanowisko, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy o zmianie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Przechodząc do merytorycznej oceny skarżonej decyzji Wojewody Sąd na podstawie akt sprawy doszedł do przekonania, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Organy prawidłowo ustaliły, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdą przepisy ustawy prawo budowlane sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. W toku postępowania nałożono na inwestora obowiązki w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego, postanowienie Starosty Tatrzańskiego z dnia 10 września 2019 r., k. 95 administracyjnych akt sprawy). Wykonanie tych obowiązków zostało poddane ocenie organu I instancji, jak i organu odwoławczego.
Zakres uprawnień kontrolnych Wojewody został określony w art. 35 ust. 1 p.b.
W ocenie Sądu projekt budowlany mimo nanoszenia na niego zmian i uzupełniania jest czytelny i kompletny, jak również został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym wpisem do samorządu zawodowego.
Organ II instancji przeanalizował i w ocenie Sądu prawidłowo ocenił przedłożony projekt budowlany pod kątem przesłanek z art. 35 w szczególności, z uwagi na zarzuty odwołania, w zakresie zgodności z:
- z decyzją o warunkach zabudowy (w aktach sprawy zalega decyzja Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 22 marca 2018 r. znak BPPP.6730.44.2017, k. 9 administracyjnych akt sprawy);
- zachowania przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego; stwierdzono zgodność m.in. z § 232 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym zakresie inwestor wyjaśnił, że skorygowano materiał ocieplenia ścian przeciwpożarowych ze styropianu na wełnę mineralną twardą, co pozwoliło na spełnienie przesłanek z § 232 rozporządzenia (k. 104 pkt II.1 akt administracyjnych). Następnie Wojewoda Małopolski pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. wezwał ponownie projektanta do skorygowania projektu budowlanego (części opisowej, jak i rysunkowej) w zakresie rozwiązań dotyczących zamknięć otworów lub przeszkleń usytuowanych w ściankach oddzielenia przeciwpożarowego, określonych w w/w przepisie. W aktach sprawy zalega zmieniony projekt budowlany według stanu na dzień 18 września 2020 r. Z projektu wynika, że ściany zewnętrzne budynku od strony zachodniej, t.j. działki [...] należącej do skarżącego oraz od strony wschodniej zostały zaprojektowane jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 (s. 21-25 projektu budowlanego). Znajdujące się w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego otwory okienne nie przekraczają danej 15 % ściany i mają klasę ognioodporności EI 30, a ich wypełnienia zostaną wykonane z materiału przepuszczającego światło o klasie E30I nie będzie przekraczać 10 % powierzchni danej ściany. Elementy konstrukcyjne dachu od strony wschodniej i zachodniej zostaną zaimpregnowane do stanu NRO (nierozprzestrzeniającego ogień), a płatwie i krokwie przechodzące nad ścianą oddzielenia przeciwpożarowego zostaną obudowane płytami ognioochronnymi (s. 24 projektu budowlanego).
- zbadano kwestie nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich (projekt zawiera analizę nasłonecznienia, k. 31A, 31B i 31C projektu budowlanego).
Ponadto z punktu widzenia zastosowania art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b. ustalono, że:
- do projektu załączono informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (k. 14-15 projektu budowlanego);
- określono kategorię geotechniczną przy prostych warunkach posadowienia (k. 98-110 projektu budowlanego);
- ustalono, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
- na kopii aktualnej mapy dla celów projektowych wykonano projekt zagospodarowania terenu (k. 7 projektu budowlanego);
- w projekcie zamieszczono ekspertyzę techniczną budynku w związku z planowaną przebudową, rozbudową i nadbudową (k. 32-36 projektu budowlanego).
Odnosząc się do zarzutów skargi w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie został przekroczony określony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy. W projekcie budowlanym zawarto bilans terenu, z którego wynika, że powierzchnia zabudowy wyniesie 180, 72 m˛, czyli 23, 41 %, podczas gdy dopuszczalna w decyzji o warunkach zabudowy wynosi 23, 5 %. Przypomnieć w tym miejscu należy, że powierzchnia zabudowy jest to powierzchnia liczona po obrysie zewnętrznych krawędzi budynku. Co do zasady schodów zewnętrznych nie wlicza się do powierzchni zabudowy. Podkreślenia wymaga, że czym innym jest powierzchnia zabudowy, a czym innym powierzchnia użytkowa budynku. Pomieszczenia gospodarcze zlokalizowane w rozbudowanej piwnicy nie spowodują zwiększenia obrysu zewnętrznych krawędzi budynku. Z projektu budowlanego wynika, że nie będą prowadzone prace w obrębie schodów wejściowych do budynku, które pozostaną jak dotychczas obudowane (zatem wliczają się do powierzchni zabudowy według stanu istniejącego).
Podsumowując, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził także podstaw do wznowienia postępowania bądź do stwierdzenia nieważności.
Ponieważ skarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.