II SA/KR 782/25

II SA/Kr 782/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37 a ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Sekretarz Sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 kwietnia 2025 r., znak: WI.I.7840.5.26.2024.KN w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego R. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 18 kwietnia 2025 r. znak WI-I.7840.5.26.2024.KN orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji nr 34/6743.5/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z 28 lutego 2024 r., znak: AU-01-1.6743.5.82.2024.ATO, wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na: "instalowaniu szyldu na elewacji budynku za pomocą 4 kotew mocujących do ścian murowanych, teren inwestycji: dz. nr [...] obr. [...], ul. P. w K.".
Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 15 lutego 2024 r. do Urzędu Miasta Krakowa wpłynęło zgłoszenie Pana R. P., działającego wówczas przez pełnomocnika Panią A. K., dotyczące wykonania ww. robót budowlanych. Po analizie zgłoszenia oraz dołączonych dokumentów, Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 34/6743.5/2024 z 28 lutego 2024 r., znak: AU-01-1.6743.5.82.2024.ATO, wniósł w ustawowym terminie sprzeciw wobec realizacji zgłoszonych robót, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., który stanowi, że cyt.: ,,Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy’’. W ocenie organu I instancji, zgłaszana inwestycja narusza ustalenia § 20 ust. 2 Uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalania Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.
W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z 16 grudnia 2024 r., znak: WI-I.7840.5.26.2024.KN, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., celem uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, wezwano Inwestora Pana R. P. do: I) doprowadzenie do zgodności zgłaszanej inwestycji z ustaleniami uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalania Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz.Urz.Woj.Małop.2020.1984) – dalej zwaną uchwałą krajobrazową, w zakresie usytuowania szyldu na elewacji frontowej, budynku przy ul. [...] w Krakowie, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej wraz z wykazaniem spełnienia innych postanowień dot. usytuowania szyldów, zawartych w § 20 uchwały krajobrazowej, II) przedłożenia decyzji pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację przedmiotowego zamierzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity – Dz.U.2024.725) – zwanej dalej u.p.b.: Roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane (...) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na ww. wezwanie tutejszego organu, w piśmie z 16 stycznia 2025 r., (data wpływu 21 stycznia 2025 r.) Inwestor oświadczył, iż cyt.: ,,Nie podzielam przedstawionej przez Organ wykładni, która w mojej ocenie jest sprzeczna z literalnym zapisem § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej, nielogiczna oraz prowadząca do pokrzywdzenia Inwestora. W związku z tym podtrzymuję stanowisko przedstawione w odwołaniu z dnia 13 marca 2024 r. W ww. przepisie uchwały krajobrazowej występuje wyliczenie wierszowe i choć takich wyliczeń nie powinno stosować się w aktach prawnych, nie wpływa to na fakt, że nieprawidłowe jest stanowisko zaprezentowane przez organ w wezwaniu (...). Ponadto kwestia stosowalności ZTP w sprawie nie ma wpływu na konieczność logicznego i zgodnego z literalnym zapisem wykładania przepisów. Nie zgadzam się również z wnioskiem Organu, że usytuowanie szyldu na elewacji południowej budynku stanowi rozwiązanie prawidłowe, niezależnie od zgodności takiego rozwiązania z przepisami uchwały krajobrazowej. Szyld pełni bowiem funkcję informującą o działalności prowadzonej w budynku, stąd też umieszczany powinien być na elewacji frontowej (...). Brak jest podstawy do przyjęcia, że cecha widoczności elewacji jest równoznaczna z jej usytuowaniem".
W kwestii pkt 2 wezwania, wyjaśniono, że cyt.: ,,W dniu 30 grudnia 2024 r., wpłynął do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie wniosek z 29 grudnia 2024 r., o wydanie decyzji pozwolenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację przedmiotowego zamierzenia. Pismem z dnia 3 stycznia 2025 r., doręczonym mojemu pełnomocnikowi w dniu 15 stycznia 2025 r., Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał ten wniosek do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Poinformuje Organ o sposobie załatwienia sprawy i przedłożę decyzję (lub inny dokument) wydaną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w załatwieniu tego wniosku niezwłocznie po jej otrzymaniu (...).
Mając na uwadze zawarte w treści odpowiedzi informacje, a zwłaszcza oczekiwanie przez Inwestora na rozstrzygnięcie właściwych organów ochrony zabytków, w sprawie przedłożenia decyzji pozwolenia na realizację przedmiotowego zamierzenia, organ odwoławczy stwierdził konieczność wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy do 17 kwietnia 2025 r., celem umożliwienia Inwestorowi udzielenia odpowiedzi na ww. wezwanie w pełnym zakresie żądania. Do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia, do tutejszego urzędu nie wpłynęła inna niż powyżej, odpowiedź Inwestora na wezwanie z 16 grudnia 2024 r., znak: WII.7840.5.26.2024.KN. Podstawą do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji nr 34/6743.5/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z 28 lutego 2024 r., znak: AU-01-1.6743.5.82.2024.ATO, jest brak przedłożenia przez Inwestora Pana R. P. decyzji pozwolenia na realizację przedmiotowych robót wydaną przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wymaganą art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b.
Wpis do rejestru zabytków stanowi jedną z form ochrony zabytków, która może mieć charakter wpisu obiektu indywidualnego, bądź wpisu obszaru m. in. układu urbanistycznego, co oznacza poddanie ochronie prawnej wszystkich obiektów znajdujących się na tym obszarze. Teren inwestycji, tj. działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P. , znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków układu urbanistycznego dawnego miasta ,,P. " decyzją nr A-608 z dnia 26 października 1981 r. Zgodnie z ww. art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b., wykonywanie robót budowlanych, określonych w art. 29 ust. 1-4 u.p.b., na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga zgłoszenia – przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity Dz.U.2024.1292). Konieczność uzyskania takiego pozwolenia potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 460/24, w którym stwierdzono, że cyt.: "W ocenie Sądu pisemne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków z 13 kwietnia 2022 r., niemające formy decyzji administracyjnej, zawierającej arbitralne stwierdzenie, że niniejsze stanowisko jest wystarczające na dalszych etapach postępowania administracyjnego, nie stanowi wystarczającego argumentu za przyjęciem braku obowiązku legitymowania się przez inwestora pozwoleniem konserwatorskim w niniejszej sprawie". Podobne stanowisko wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 205/24. Ponadto, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2022 r., sygn. VII SA/Wa 1583/22, stwierdzono, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.b., cyt.: ,,Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków". W przypadku realizacji inwestycji, objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, opinia konserwatorska nie jest wystarczająca, lecz Inwestor winien uzyskać pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wskazać należy, że zapis art. 39 ust. 1 u.p.b., obowiązującego w procedurze pozwolenia na budowę, jest analogiczny do zapisu art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b., obowiązującego w trybie zgłoszenia. Powyższe potwierdza, iż przedłożenie opinii konserwatorskiej na realizację zgłaszanego ww. szyldu nie jest wystarczające, a inwestor winien uzyskać pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora. Pozwolenia wydawane są na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Pozwolenie bądź odmowa pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie. Odmowa udzielenia ww. pozwolenia konserwatorskiego blokuje realizację robót budowlanych. Brak pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., który stanowi, cyt.: ,,W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu". Takie stanowisko zawarte zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 2079/18. Skoro, brak ww. pozwolenia, ma istotne znaczenie w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym), tym bardziej przyjęcie zgłoszenia, na etapie postępowania odwoławczego, bez wymaganego pozwolenia właściwego konserwatora zabytków, wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b., w związku z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) – stanowiłoby naruszenie prawa.
Organ odwoławczy podkreślił, że dostrzega problematykę zaistniałej sytuacji. W związku z powyższym wystąpiono o opinię prawną do Wydziału Prawa i Nadzoru w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie w zakresie interpretacji art. 29 ust.7 u.p.b. Taka opinia prawna nie wiąże organu odwoławczego w sprawie, niemniej jednak może być pomocna w prawidłowym rozpatrzeniu sprawy. Opiniujący, z jednej strony wskazał, że jeśli organ specjalistyczny, którym jest właściwy konserwator zabytków, uznał wskazane zamierzenie budowlane za niewymagające uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, to należy przyjąć, iż Inwestor nie jest związany obowiązkiem określonym w art. 29 ust.7 u.p.b. W tym kontekście zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 29 października 2015 r. sygn. 7 akt VII SA/Wa 685/15 (LEX Nr 1941470): ,,W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że decyzje, wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków’’.
Z drugiej strony, Opiniujący wskazał, iż biorąc pod uwagę literalne brzmienie art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b. wskazującego, iż wykonywanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga zgłoszenia – przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bez przewidzianych w tym zakresie wyłączeń, skierowane do Inwestora wezwanie było zasadne (pośrednio może na to wskazywać treść wyroku WSA w Warszawie z 22 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 861/20). Ewentualnej wykładni i interpretacji art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b. wobec jego literalnego brzmienia, w kontekście stanowiska orzecznictwa w zakresie stosowania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie jest władny, w ocenie Opiniującego, dokonać organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzący postępowanie. Konkluzją ww. opinii prawnej jest stwierdzenie, iż zasadne jest stanowisko, że opinia konserwatora zabytków nie może zostać uznana za wystarczającą. Bezspornie do niniejszego zgłoszenia pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie przedłożono, a w ocenie Wojewody Małopolskiego pisemne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków z 29 stycznia 2024 r., znak: KZ-04.4120.4.2.2024.JN, niemające formy decyzji administracyjnej, zawierające stwierdzenie, że cyt.: ,,(...) opinia jest wystarczająca a przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji administracyjnej. Niniejsze stanowisko jest wystarczające na dalszych etapach postępowania administracyjnego", nie stanowi wystarczającego argumentu za przyjęciem braku obowiązku legitymowania się przez inwestora pozwoleniem konserwatorskim w niniejszej sprawie. Odnosząc się do podstaw wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu, Wojewoda Małopolski wyjaśnia, co następuje. Zgłaszany szyld o wymiarach 0,98m x 0,57m, o treści ,,[...]" (granatowy napis na błękitnym tle) ma zostać zainstalowany na elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] w K., na wysokości 2,61m od poziomu terenu. Zgodnie z załącznikiem nr 1 stanowiącym integralną część ww. uchwały, działka inwestycyjna znajduje się w Strefie III Podobszarze 3, dla której w stosunku do szyldów właściwe są przepisy § 20 ust. 2 i kolejne uchwały krajobrazowej.
Generalną zasadą wyrażoną w ww. przepisie jest to, iż szyldy należy sytuować na elewacji frontowej parteru. Zacząć należy od tego iż, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały krajobrazowej przez elewację należy rozumieć zewnętrzną ścianę budynku lub budowli ze wszystkimi znajdującymi się na niej elementami architektonicznymi z wyłączeniem dachu; w przypadku budynku z arkadami przez elewację należy rozumieć także arkady z podporami i łukami, jak również zewnętrzne ściany budynku w podcieniach; skrzydła okien, drzwi, bram i krat otwarte do wewnątrz i na zewnątrz również stanowią elementy elewacji. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej przez elewację frontową należy rozumieć każdą elewację usytuowaną od strony drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej, na której znajduje się główne wejście do budynku lub budowli. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały krajobrazowej przez elewację frontową parteru należy rozumieć elewację frontową pomiędzy poziomem terenu, a linią oddzielającą parter od I piętra budynku; w przypadku, gdy budynek posiada jedną kondygnację albo obiekt budowlany nie jest budynkiem, elewacja frontowa stanowi równocześnie elewację frontową parteru. Przez główne wejście należy rozumieć wejścia do obiektu budowlanego z przestrzeni publicznej (§ 4 ust. 1 pkt 6 uchwały krajobrazowej). Z dokumentów przedłożonych do zgłoszenia wynika, że elewacja, na której zamierzone jest instalowanie przedmiotowego szyldu (elewacja zachodnia) usytuowana jest od strony drogi publicznej (ul. P. ) jednakże na ścianie elewacji tej nie istnieje żadne wejście do przedmiotowego budynku. Natomiast ze zdjęć dołączonych przez Skarżącego do odwołania jak i z jego treści wynika, że wejście do budynku znajduje się elewacji południowej, a elewacja ta jest również usytuowana (jest widoczna) od strony drogi publicznej – ul. P.
Organ odwoławczy nie podziela interpretacji § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej zaprezentowanej przez Skarżącego. Przede wszystkim wskazać należy, że w ocenie organu odwoławczego § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej nie stanowi wyliczenia, w związku z czym interpretacja tego przepisu z użyciem § 56 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 20002 r., w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej nie znajduje zastosowania. Interpretacja spornego przepisu zaprezentowana przez organ I instancji stanowi, że aby można było umówić, że dana elewacja jest elewacją frontową w rozumieniu przepisów uchwały krajobrazowej, musi ona spełnić jednocześnie dwie cechy: być usytuowana od strony drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej oraz musi znajdować się na niej główne wejście do budynku lub budowli. Interpretację tą w pełni podziela organ odwoławczy. W tym zakresie wskazać należy, że użycie przez uchwałodawcę lokalnego spójnika ,,lub" oznacza, że elewacja jest elewacją frontową wówczas, gdy znajduje się zarówno od strony drogi publicznej i innej przestrzeni publicznej jak również, gdy znajduje się tylko od strony drogi publicznej lub tylko od innej przestrzeni publicznej. W obu przypadkach istotnym jest również to, aby na elewacji tej, obojętnie czy znajduje się ona od strony drogi publicznej czy od innej przestrzeni publicznej, znajdowało się główne wejście do budynku lub budowli, za czym przemawia użyte przez uchwałodawcę określenie ,,każdą elewację (...), na której znajduje się główne wejście (...). Definicja elewacji frontowej parteru, na której winny być umieszczane szyldy koresponduje m.in. z dyspozycją postanowień zawartych w § 20 ust. 4 uchwały krajobrazowej. Z przepisu tego wynika, że szyld winien być umieszczony płasko na elewacji w ramach pionowych pasów sytuowanych po jednej lub po obu stronach głównego wejścia do obiektu lub w górnej części drzwi jednak na nie więcej niż na 1/3 powierzchni drzwi. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego taka wykładnia spornego przepisu nie ogranicza zakresu i wykonywaniu prawa własności lub działalności gospodarczej. Usytuowanie szyldu na elewacji od strony drogi publicznej (lub innej przestrzeni publicznej), z głównym wejściem do budynku lub budowli, w której wykonuje się reklamowaną działalność gospodarczą, informuje potencjalnych klientów o lokalizacji firmy. Stąd też konieczność usytuowania szyldów w wyznaczonych uchwałą krajobrazową miejscach, np. po obu stronach głównego wejścia do obiektu na elewacji frontowej parteru, tak aby realizować cel umieszczania szyldów, przy zachowaniu jednolitości i harmonii przestrzeni publicznych.
Przyjmując interpretacją zaprezentowaną przez Skarżącego, tj. elewacją frontową jest każda elewacja usytuowana od strony drogi publicznej, mogłoby dojść do sytuacji, gdzie budynek byłby z każdej strony "otoczony" drogami publicznymi, co dawałoby przyzwolenie na sytuowanie na każdej z tych elewacji szyldów, reklamujących prowadzoną w tym budynku działalność gospodarczą. Takie podejście jest ciężkie do pogodzenia z ogólnym celem wprowadzenia uchwały krajobrazowej, mający, wprowadzić harmonię pomiędzy przestrzenią publiczną, a nośnikami reklamowymi, a tym samy ograniczyć zawładnięcie przestrzeni publicznej przez nadmierną ilość urządzeń i tablic reklamowych. Zaprezentowaną w niniejszej decyzji interpretację elewacji frontowej parteru, organ odwoławczy stosował również w innych rozpatrywanych w postępowaniu odwoławczym sprawach, a zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a., organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji pozytywnej, biorąc pod uwagę tylko okoliczność, że przedmiotowy budynek nie wpisuje się w ogólne normy budynków lub budowli, opisanych w uchwale krajobrazowej. Jednocześnie w niniejszym przypadku zdaniem organu odwoławczego, przeciwnie do zdania Inwestora, budynek przy ul. P. j posiada elewację frontową – elewację południową. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby uznać tę elewację za elewację frontową, skoro jest ona widoczna od strony drogi publicznej (ul. P. i znajduje się na niej wejście do budynku. W tym miejscu przypomnieć również należy, że zgodnie z § 20 ust. 12 pkt 2 uchwały krajobrazowej, dopuszcza się również sytuowanie szyldów w postaci wysięgników na budynkach. W tym zakresie, wydanie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. (naruszenie innego aktu prawa miejscowego – uchwały krajobrazowej) było działaniem prawidłowym, bowiem zgłaszany szyld zostanie usytuowany poza elewacją frontową parteru. Reasumując, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję nr 34/6743.5/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z 28 lutego 2024 r., znak: AU-01-1.6743.5.82.2024.ATO.
Z powyższą decyzją nie zgodził się Pan R. P.. W wywiedzionej do tut. Sądu skardze na w/w decyzję zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to:
1) Naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89, poz. 414 t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418, dalej określanej: "Prawo budowlane") w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z § 20 ust. 2 w zw. z § 4 ust 1 pkt 4 i pkt 6 uchwały nr XXXVl/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (dalej określanej: "Uchwała krajobrazowa") przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że zgłoszona przez skarżącego inwestycja stanowi naruszenie aktu prawa miejscowego w postaci Uchwały krajobrazowej, dlatego, że narusza § 20 ust 2 tej uchwały poprzez usytuowanie szyldu na elewacji niebędącej elewacją frontową, podczas, gdy zgodnie z planowaną inwestycją szyld ma zostać umieszczony na elewacji znajdującej się od strony drogi publicznej, stanowiącej elewację frontową (przy zastosowaniu prawidłowej wykładni § 20 ust 2 w zw. z § 4 ust 1 pkt 4 i pkt 6 Uchwały krajobrazowej), w związku z czym planowana inwestycja nie stanowi naruszenia Uchwały krajobrazowej lub innych przepisów, a zatem organ 1 instancji nie miał prawnych podstaw do zgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszonej przez skarżącego inwestycji.
2) Naruszenie art 37a ust 2 w zw. z ust 1 w zw. z ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717 tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej określanej: "upzp") w zw. z § 20 ust 2 oraz § 4 ust 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej przez przyjęcie takiej wykładni wskazanych przepisów Uchwały krajobrazowej, zgodnie z którą budynek lub budowla może nie posiadać elewacji frontowej, na której można umieścić szyld (jeżeli główne wejście do budynku lub budowli, rozumiane w taki sposób, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, nie jest usytuowane od strony drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej), przy czym przyjęcie takiej wykładni prowadzi do niezgodności postanowień Uchwały krajobrazowej z art 37a ust 1, 2 i 3 upzp.
3) Naruszenie art 29 ust 7 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art 7a, art 7b i art 8 k.p.a. przez przyjęcie, z naruszeniem określonych w powołanych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego zasad ogólnych, że do zainstalowania szyldu na elewacji budynku przy ul. [...] w Krakowie wymagane jest uzyskanie decyzji - pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, mimo że organ właściwy do wydania takiej decyzji w tej sprawie (Prezydent Miasta Krakowa - Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie, któremu na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą Małopolskim i Gminą Miejską Kraków z dnia 11 maja 2010 r. - opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 283 z 2 czerwca 2010 r., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Krakowa nr XCV1I/1326/10 z dnia 28 kwietnia 2020 r., zostały m.in. przekazane sprawy wydawania decyzji pozwoleń na umieszczenie szyldów na zabytkach wpisanych do rejestru zabytków na obszarze zespołu zabytkowego obejmującego historyczny zespół miasta Krakowa, w tym obszar P. uznał, że takie zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania decyzji - pozwolenia konserwatorskiego, i wystarczająca jest dla niego pozytywna opinia (która w sprawie została wydana).
W skardze zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. Naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej i rozstrzygnięcie w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, poprzez interpretację § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej w taki sposób, że elewacją frontową może być wyłącznie elewacja zawierająca wejście główne do budynku, usytuowana od strony drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej, w tym także elewacja widoczna ze strony drogi publicznej, podczas gdy wykładnia taka nie wynika z ww. przepisu, a w przedmiotowej sytuacji prowadzi do znacznego ograniczenia prawa skarżącego do informowania o swojej działalności za pomocą szyldu i oznacza, że budynek nie posiada żadnej elewacji frontowej.
2. Naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z § 20 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej przez błędne i dowolne ustalenie stanu faktycznego, prowadzące do przyjęcia, że elewacją frontową budynku jest wyłącznie elewacja, na której znajduje się główne wejście do obiektu budowlanego oraz która jest widoczna z drogi publicznej, a zatem elewacja południowa budynku, podczas gdy elewacją frontową tego budynku jest elewacja położona od strony drogi publicznej, tj. elewacja zachodnia, a elewacja południowa w rzeczywistości jest widoczna wyłącznie z jednej strony.
3. Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2024 r., złożonego do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazanego przez ten organ pismem z 15 stycznia 2025 r. do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, do załatwienia zgodnie z kompetencjami - o wydanie decyzji - pozwolenia konserwatorskiego (stanowiącej zagadnienie wstępne) - mimo że Wojewoda Małopolski wiedział, że takie postępowanie jest prowadzone i nie ustalił czy i w jaki sposób zostało zakończone do czasu wydania zaskarżonej decyzji, oraz że, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 5), brak pozwolenia konserwatorskiego stanowił podstawę utrzymania zaskarżoną decyzją w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że dokonana w sprawie przez Organy obu instancji wykładnia przepisów nie znajduje podstawy w Uchwale krajobrazowej, zarówno w jej literalnym brzmieniu, jak i przy uwzględnieniu jej funkcji. Stanowiska Organów obu instancji sprowadzają się do jednoznacznego i niedopuszczającego wyjątków przyjęcia, że elewacją frontową może być wyłącznie elewacja posiadająca wejście główne do budynku oraz jednocześnie usytuowana od strony drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej. Organ II instancji ponadto wskazał, że umieszczenie szyldu na południowej elewacji budynku nie ogranicza w żaden sposób praw skarżącego, gdyż jest on widoczny od strony drogi publicznej.
Sprzeciw Organu I instancji oparty jest na stwierdzeniu, że planowana inwestycja nie jest zgoda z prawem miejscowym w postaci Uchwały krajobrazowej. § 20 ust. 2 Uchwały krajobrazowej stanowi, że szyldy, z wyjątkiem szyldów na obiektach budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] N. H. oraz Podobszaru 1 III Strefy, sytuuje się na elewacji frontowej parteru obiektu budowlanego (...). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej, przez elewację frontową należy rozumieć każdą elewację usytuowaną od strony drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej, na której znajduje się główne wejście do budynku lub budowli, a zgodnie z jego pkt. 6 przez główne wejście należy rozumieć wejścia do obiektu budowlanego z przestrzeni publicznej. W ocenie Organu I instancji, potwierdzonej przez Organ II instancji, planowany szyld będzie usytuowany na elewacji niebędącej elewacją frontową, co nie spełnia wymogu wskazanego w §20 ust. 2 (...). Zdaniem skarżącego powyższe ustalenie jest błędne i wynika z nietrafnej wykładni pojęcia "elewacja frontowa obiektu budowlanego" przyjętej przez organy obu instancji. Po pierwsze, stanowi ona nadmierne rozszerzenie wymagań Uchwały krajobrazowej, niewynikające z literalnego brzmienia przepisu jej § 4 ust. 1 pkt 4. Przepis ten, w ocenie skarżącego, definiuje elewację frontową budynku poprzez alternatywę. Zgodnie z pierwszym jej członem, elewacją frontową jest elewacja usytuowana od strony drogi publicznej, zgodnie zaś z drugim, elewacją frontową jest również elewacja usytuowana od strony innej przestrzeni publicznej, na której znajduje się główne wejście do obiektu budowlanego. Do wniosku takiego prowadzi językowa wykładnia przepisu, zgodnie z którą, po zastosowaniu spójnika rozłącznego, powinno stosować się liczbę mnogą, jak również wykładnia logiczna, która wskazuje, że bez odpowiedniego oznaczenia, zdanie nie będzie odnosić się do całości alternatywy, tylko wskazanego jej członu. Uchwałodawca nie postawił przecinka między słowami "elewację" oraz "usytuowaną", co wskazuje na to, że dalszy fragment nie stanowi wtrącenia, a zatem sformułowanie "na której znajduje się główne wejście do budynku lub budowli" odnosi się wyłącznie do drugiego członu alternatywy. Organ administracji nie powinien interpretować przepisów w sposób rozszerzający na niekorzyść obywatela, a w każdym razie, zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W sprawie nie występują sporne interesy stron lub interesy osób trzecich, zatem rozszerzenie interpretacji przez Organy w taki sposób, że ograniczone zostało prawo Skarżącego do umieszczenia szyldu na elewacji budynku, należy uznać za niezgodne z powołanym przepisem.
Po drugie, za przyjętą przez Skarżącego wykładnią przemawia funkcja, jaką pełnić ma przepis dotyczący elewacji frontowej w kontekście umiejscowienia szyldu. Celem Uchwały krajobrazowej jest ograniczenie obecności reklam w przestrzeni miejskiej i ogólna poprawa estetyki krajobrazu miasta. Dlatego też uchwałodawca dążył do wskazania, że szyldy umieszczane mogą być wyłącznie na elewacji frontowej budynku, gdyż jest to wystarczające dla zapewnienia, że klienci oraz przechodnie mogą zobaczyć szyld. W związku z tym, że zdarzają się sytuacje, w których elewacje budynku usytuowane są od strony innych przestrzeni publicznych (niż droga publiczna) i może to dotyczyć więcej niż jednej elewacji, wskazano, że w takim wypadku elewacją frontową jest elewacja, na której znajduje się główne wejście do obiektu budowalnego. Nie ma potrzeby korzystać z tej dodatkowej przesłanki w przypadku budynku, posiadającego elewację od strony drogi publicznej, gdyż wtedy jest jednoznaczne, która elewacja jest przy niej położona. Po trzecie, budynek przy ul[...] posiada główne wejście od strony prywatnego podwórka (będącego częścią nieruchomości, na której usytuowany jest budynek), które nie stanowi innej przestrzeni publicznej i jest oddzielone ogrodzeniem z bramką wejściową i bramą wjazdową na to podwórko od przestrzeni publicznej (ulicy P. ). Przyjmując zatem wykładnię Organów, należałoby stwierdzić, że budynek nie ma żadnej elewacji frontowej, gdyż żadna elewacja nie spełnia równocześnie warunków posiadania wejścia głównego oraz usytuowania od strony drogi lub przestrzeni publicznej. To zaś w sposób niezgodny z prawem eliminowałoby możliwość umieszczenia szyldu na którejkolwiek z elewacji budynku. Po czwarte, podobny problem związany z określeniem "frontu działki" funkcjonuje już w upzp. Jak wskazano w art. 61 ust. 5a upzp przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Przedstawiona w skardze (a wcześniej w odwołaniu) wykładnia pojęcia "elewacja frontowa" (w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej) jest zatem uzasadniona. Wydaje się, że dodatkowym argumentem za nią przemawiającym jej przyjęta w § 4 ust. 1 pkt 6 Uchwały krajobrazowej definicja głównego wejścia. Skoro są nim wejścia do obiektu budowlanego z przestrzeni publicznej (a jak wyżej wskazano główne wejście do budynku przy ul. [...] jest wejściem od strony wewnętrznego podwórka), to uznać należy, że funkcję wejścia do tego obiektu budowlanego z przestrzeni publicznej spełniają jedynie bramka wejściowa i brama wjazdowa z ulicy [...] na podwórko, z którego wchodzi się do budynku. W ocenie skarżącego. Organy w sprawie nie miały podstaw do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie planowanej inwestycji, gdyż żadna z ustawowych przesłanek do jego zgłoszenia nie została spełniona. Wbrew stanowisku Organów, planowana inwestycja nie narusza innego aktu prawa miejscowego, jakim jest Uchwała krajobrazowa, z wyżej wskazanej przyczyny. Nie istniała zatem uzasadniona podstawa do zgłoszenia sprzeciwu przez Organ I instancji oraz utrzymania w mocy jego decyzji przez Organ W instancji, w związku z czym decyzje te naruszają także zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że Uchwała krajobrazowa w sposób zgodny z prawem ogranicza prawo własności, zgodnie z upzp. W tym wypadku jednak, przyjęta przez Organy wykładnia § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej, czyni prawo skarżącego do umieszczenia szyldu bezprzedmiotowym, jako że elewacja południowa, która zdaniem Organu II instancji spełnia wymogi Uchwały krajobrazowej jako elewacja frontowa, jest niewidoczna dla większości potencjalnych klientów skarżącego. Tak umiejscowiony szyld nie pełni roli informacyjnej i nie pozwala zidentyfikować prowadzonej w budynku działalności i nie pozwala na prawidłowe wykonanie obowiązku oznaczenia miejsca wykonywania zawodu przez adwokatów i radców prawnych. Argument przedstawiony przez Organ II instancji, że przyjmując interpretacją zaprezentowaną przez Skarżącego, tj. elewacją frontową jest każda elewacja usytuowana od strony drogi publicznej, mogłoby dojść do sytuacji, gdzie budynek byłby z każdej strony "otoczony" drogami publicznymi, co dawałoby przyzwolenie na sytuowanie na każdej z tych elewacji szyldów, reklamujących prowadzoną w tym budynku działalność gospodarczą, należy uznać za nietrafny, gdyż, pomijając, że sytuacja "otoczenia" budynku z każdej strony drogami publicznymi w praktyce nie występuje (albo występuje wyjątkowo), nawet w razie przyjęcia wykładni przedstawionej w zaskarżonej decyzji, z przepisów Uchwały krajobrazowej nie wynika, że budynek może mieć tylko jedną elewację frontową. Z zestawienia definicji określonych w § 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 wynika, że elewacją frontową jest każda elewacja usytuowana od strony drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej, a głównym wejściem są wejścia do obiektu budowlanego z przestrzeni publicznej. Z definicji tych lege non distinguente wynika więc, że budynek może mieć więcej niż jedną elewację frontową, gdyż może mieć więcej niż jedno główne wejście (skoro zgodnie z pkt. 6 ust. 1 § 4 Uchwały krajobrazowej jest nim każde wejście do obiektu budowlanego z przestrzeni publicznej). Zatem Organy w sprawie w sposób dowolny oceniły sytuację Skarżącego i nie wzięły pod uwagę istotnych okoliczności, takich jak położenie nieruchomości i budynku oraz jego elewacji. Przyjęcie, że elewacja południowa spełnia wymogi Uchwały krajobrazowej, mimo że nie jest usytuowana od strony drogi publicznej ani innej przestrzeni publicznej, a jej widoczność, wbrew stanowisku Organu II instancji, jest ograniczona, stanowi ustalenie niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Organ II instancji, wskazał, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby uznać tę elewację za elewację frontową, skoro jest ona widoczna od strony drogi publicznej (ul. P. ) i znajduje się na niej wejście do budynku. W ocenie skarżącego, sformułowanie Uchwały krajobrazowej odnoszące się do "usytuowania od strony ...", różni się od określenia "widoczne od strony ..."; zrównanie tych określeń przez Organ II instancji stanowi więc kolejny przejaw naruszenia prawa.
Idąc dalej, gdyby główne wejście do budynku znajdowało się od strony elewacji położonej "tyłem" do drogi publicznej lub przestrzeni publicznej (w wypadku przedmiotowego budynku byłaby to elewacja wschodnia), a zatem pozostawało zupełnie niewidoczne od strony drogi lub innej przestrzeni publicznej, wykładnia Organów prowadziłaby do przyjęcia, że budynek taki nie posiada żadnej elewacji frontowej. Zatem wprowadzenie przez Organ II instancji kryterium "widoczności", nie tylko nie znajduje uzasadnienia w Uchwale krajobrazowej, ale powoduje, że oparta na nim wykładnia nie w każdym przypadku prowadzi do wniosków akceptowalnych z punktu widzenia logiki i zdrowego rozsądku.
Organ II instancji wskazał, że podstawą utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa był brak przedłożenia przez skarżącego decyzji - pozwolenia na realizację przedmiotowych robót przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w art. 29 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego (str. 5 uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego). Organ II instancji wiedział przy tym (co wynika również z uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego), że skarżący złożył wniosek o wydanie takiej decyzji do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i że organ ten przekazał ten wniosek do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, do załatwienia zgodnie z kompetencjami (wynikającymi z powołanego w odnośnym zarzucie porozumienia pomiędzy Wojewodą Małopolskim i Gminą Miejską Kraków z dnia 11 maja 2010 r., zgodnie z którym właściwemu organowi gminy zostały m.in. przekazane sprawy wydawania decyzji pozwoleń na umieszczenie szyldów na zabytkach wpisanych do rejestru zabytków na obszarze zespołu zabytkowego obejmującego historyczny zespół miasta Krakowa, w tym obszar P. ). Organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję pomimo braku ustalenia czy i w jaki sposób wniosek o wydanie pozwolenia konserwatorskiego został rozpatrzony, co jest przedmiotem odrębnego zarzutu. Jak wynika z wnioskowanego dowodu z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2025 r, znak: AM-08.4120.4.46.2025.DGM (doręczonego w dniu 22 kwietnia 2025 r.), w ocenie tego organu przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania decyzji
pozwolenia konserwatorskiego, (z uzasadnieniem wskazanym w tym piśmie) a wystarczająca jest opinia, która została uzyskana (co zostało potwierdzone w wezwaniu Wojewody Małopolskiego z 16 grudnia 2024 r.). Skoro organ właściwy do wydania decyzji - pozwolenia konserwatorskiego stwierdza, że nie jest ona wymagana w przedmiotowej sprawie, to zaskarżona decyzja narusza art. 29 ust. 7 pkt. 2 Prawa budowlanego, a w każdym razie nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której strona postępowania administracyjnego ma ponosić negatywne skutki rozbieżności w stosowaniu przepisów i ich wykładni przez różne organy, rozpoznające tę samą kwestię prawną w ramach swojej właściwości. Takie załatwienie sprawy rażąco narusza zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, adekwatności, proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania, wyrażone w art. 7a, 7b i 8 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu braku zawieszenia postępowania wskazano, że w piśmie z dnia 16 grudnia 2024 r. Organ II Instancji wezwał Skarżącego do przedłożenia decyzji - pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację przedmiotowego zamierzenia w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Równocześnie Organ II instancji wskazał, że brak odpowiedzi we wskazanym terminie skutkować będzie rozstrzygnięciem sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Pismem z dnia 16 stycznia 2025 r. skarżący odpowiedział na wezwanie, informując, że w dniu 30 grudnia 2024 r. wpłynął do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie jego wniosek z 29 grudnia 2024 r. o wydanie decyzji - pozwolenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację przedmiotowego zamierzenia oraz że Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał wniosek do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do załatwienia zgodnie z kompetencjami.
Organ II instancji, mimo że wiedział o trwającym postępowaniu o wydanie decyzji - pozwolenia konserwatorskiego, wydał zaskarżoną decyzję bez ustalenia czy i jak to postępowanie zostało zakończone. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie (obligatoryjnie) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skoro podstawą wydania zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, było nieprzedłożenie pozwolenia konserwatorskiego, to znaczy, że Organ II instancji uznał, że wydanie pozwolenia konserwatorskiego stanowi zagadnienie wstępne, które jest rozstrzygane przez inny organ. Skarżący wykazał, załączając do swojego pisma z dnia 16 stycznia 2025 r. kopię stosownego wniosku, że zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie decyzji - pozwolenia konserwatorskiego, a także, że wniosek ten został przekazany do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do załatwienia zgodnie z kompetencjami, to jest do przeprowadzenia stosownego postępowania i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W tej sytuacji. Organ Il instancji był zobowiązany do zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., czego nie uczynił z naruszeniem tych przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1267). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz.935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Ramy prawne kontroli zaskarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej u.p.z.p.) oraz uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz.Urz. Woj. Małopol. Z 2020, poz. 1984, dalej uchwała reklamowa).
Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Stosownie do art. 37a ust. 4 u.p.z.p. uchwała taka jest aktem prawa miejscowego.
Przepis 37a ust. 9 u.p.z.p. przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
Uchwałą Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. Rada Miasta Krakowa ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.
Zgłaszany szyld o wymiarach 0,98m x 0,57m, o treści ,,[...]" (granatowy napis na błękitnym tle) ma zostać zainstalowany na elewacji zachodniej budynku przy ul. P. w K. , na wysokości 2,61m od poziomu terenu. Zgodnie z załącznikiem nr 1 stanowiącym integralną część ww. uchwały, działka inwestycyjna znajduje się w Strefie III Podobszarze 3, dla której w stosunku do szyldów właściwe są przepisy § 20 uchwały reklamowej. Zgodnie z jego brzmieniem zasadą jest sytuowanie szyldów na elewacji frontowej parteru.
Pojęcie elewacji, elewacji frontowej oraz wejścia głównego do budynku istotne dla interpretacji zasady sytuowania szyldów zostało w zdefiniowane w § 4 uchwały reklamowej.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały przez elewację należy rozumieć zewnętrzną ścianę budynku lub budowli ze wszystkimi znajdującymi się na niej elementami architektonicznymi z wyłączeniem dachu; w przypadku budynku z arkadami przez elewację należy rozumieć także arkady z podporami i łukami, jak również zewnętrzne ściany budynku w podcieniach; skrzydła okien, drzwi, bram i krat otwarte do wewnątrz i na zewnątrz również stanowią elementy elewacji.
Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały przez elewację frontową należy rozumieć każdą elewację usytuowaną od strony drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej, na której znajduje się główne wejście do budynku lub budowli.
Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały przez elewację frontową parteru należy rozumieć elewację frontową pomiędzy poziomem terenu, a linią oddzielającą parter od I piętra budynku; w przypadku, gdy budynek posiada jedną kondygnację albo obiekt budowlany nie jest budynkiem, elewacja frontowa stanowi równocześnie elewację frontową parteru.
Przez główne wejście należy rozumieć wejścia do obiektu budowlanego z przestrzeni publicznej (§ 4 ust. 1 pkt 6 uchwały).
W przedmiotowej sprawie sporną kwestią jest zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Okolicznością szczególną stanu faktycznego jest to, że z dokumentów przedłożonych do zgłoszenia wynika, że elewacja, na której zamierzone jest instalowanie przedmiotowego szyldu (elewacja zachodnia) usytuowana jest od strony drogi publicznej (ul. P. Natomiast wejście do budynku znajduje się elewacji południowej, a elewacja ta jest również usytuowana (jest widoczna) od strony drogi publicznej – ul. P. . Przy czym wejście to wiedzie przez teren prywatnego podwórka, będącego częścią nieruchomości, na której usytuowany jest budynek.
Sąd podzielił w niniejszej sprawie wykładnię przepisów uchwały reklamowej dokonaną przez Skarżącego, nie podzielając tym samym wykładni zaprezentowanej w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Zgodzić się należy z organem, że celem uchwały reklamowej (§3 pkt 2 uchwały) jest m.in. ochrona istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym. Z drugiej strony, uchwała taka stanowi przejaw ograniczenia praw jednostek (prawa własności, czy nawet wolności prowadzenia działalności gospodarczej). Dlatego dokonując interpretacji przepisów uchwały trzeba zawsze mieć na względzie konieczność ważenia interesu publicznego i słusznego interesu jednostki. W tym kontekście przywołać należy art. 7a k.p.a., zgodnie z którym § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W przedmiotowej sprawie powstają wątpliwości donośnie do interpretacji pojęcia "elewacja frontowa". Interpretacja tego pojęcia ma istotne znaczenie i wpływ na wynik sprawy, bowiem tylko na elewacji frontowej parteru w Strefie III Podobszar 3 możliwe jest umieszczenie przedmiotowego szyldu.
Elewacją frontową jest każda elewacja usytuowaną od strony drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej, na której znajduje się główne wejście do budynku lub budowli. Sformułowanie "każda elewacja" wskazuje na możliwość występowania więcej niż jednej elewacji frontowej. Zawarta w uchwale definicja "głównego wejścia" wskazuje z kolei na to, że może być więcej niż jedno wejście (przez wejście główne należy rozumieć "wejścia do obiektu budowlanego z przestrzeni publicznej").
Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że od strony elewacji zachodniej znajduje się wejście do obiektu budowlanego i jest ono wejściem z przestrzeni publicznej (od drogi publicznej ul. P. Zatem wejście od strony elewacji zachodniej spełnia warunki definicji elewacji frontowej z § 4 uchwały reklamowej.
Odnosząc się do kwestii braku przedłożenia przez Skarżącego decyzji - pozwolenia na realizację przedmiotowych robót przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w art. 29 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, Sąd zważył co następuje.
Trafnie zauważa organ, że teren inwestycji, tj. działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P. , znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków układu urbanistycznego dawnego miasta ,,P. " decyzją nr A-608 z dnia 26 października 1981 r. Zgodnie z ww. art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b., wykonywanie robót budowlanych, określonych w art. 29 ust. 1-4 u.p.b., na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga zgłoszenia – przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity Dz.U.2024.1292). Konieczność uzyskania takiego pozwolenia potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 460/24, w którym stwierdzono, że cyt.: "W ocenie Sądu pisemne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków z 13 kwietnia 2022 r., niemające formy decyzji administracyjnej, zawierającej arbitralne stwierdzenie, że niniejsze stanowisko jest wystarczające na dalszych etapach postępowania administracyjnego, nie stanowi wystarczającego argumentu za przyjęciem braku obowiązku legitymowania się przez inwestora pozwoleniem konserwatorskim w niniejszej sprawie". Podobne stanowisko wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 205/24.
Jednakże organy całkowicie pominęły istotne kwestie w niniejszej sprawie.
Po pierwsze, w ogóle zabrakło rozważań, czy z uwagi na charakter zgłoszonych robót (instalowanie szyldu na elewacji budynku za pomocą 4 kotew mocujących do ścian murowanych) w ogóle można mówić o robotach budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. Pojęcie "instalowania" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak na tle przepisów p.b. nie może być wątpliwości, że nie mieści się ono w pojęciu "budowy" w technicznoprawnym znaczeniu, lecz w szerszym pojęciu "robót budowlanych" (obejmującym, oprócz budowy, także "prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego", zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 107/18). Organ powinien wykazać, że określone we wniosku "instalowanie szyldu na elewacji budynku za pomocą 4 kotew mocujących" mieści się w szerszym pojęciu "robót budowlanych", co uzasadnia poddanie owego instalowania reglamentacji przepisów prawa budowlanego.
Po drugie, w ocenie tut. Sądu organ II instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma organ, że decyzja konserwatora, jak to już zostało wskazane powyżej, jest niezbędna w niniejszej sprawie i opinia Miejskiego Konserwatora, którą przedłożył Skarżący nie była wystarczająca. Organ słusznie zatem wezwał Skarżącego do przedłożenia wymaganej decyzji (k. 60 a.a. organu II instancji). Początkowo organ przedłużał termin załatwienia sprawy z uwagi na przedłożenie organowi przez Skarżącego informacji o złożonym wniosku o wydanie decyzji przez Konserwatora i przedłożył kopię tego wniosku, który Wojewódzki Konserwator przesłał do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do załatwienia zgodnie z podziałem kompetencji między tymi organami (k. 66 a.a II instancji). Jednakże wiedząc o złożonym wniosku i bezczynności organów ochrony zabytków organ odwoławczy procedował i wydał zaskarżona decyzję. Pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – wbrew stanowisku skargi – nie stanowi prejudykatu w rozumieniu art. 106 k.p.a., zatem nie znajduje zastosowania art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Jednakże kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7, art. 7a, art. 7b i 8 k.p.a. organ powinien wziąć pod uwagę okoliczności takie jak wystąpienie z wnioskiem oraz okoliczność, że brak decyzji jest wynikiem skoordynowanego stanowiska obu organów ochrony konserwatorskiej (Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie uważa, że opinia jest wystarczająca, zaś Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków stoi na stanowisku, że kwestia przedmiotowego pozwolenia należy do Miejskiego Konserwatora Zabytków). W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy i wobec uprzednio przyjętej praktyki organu przedłużania terminu załatwienia sprawy, odejście od tej praktyki i brak wyjaśnienia okoliczności leżących u podstaw braku pozwolenia konserwatorskiego w realiach niniejszej sprawy stanowi naruszenie w/w zasad postępowania administracyjnego.
Ponownie rozpatrując sprawę organy przyjmą, że elewacja zachodnia, na której ma być zainstalowany szyld jest elewacja frontową w rozumieniu § 4 uchwały krajobrazowej, rozważą czy instalowanie szyldu na elewacji budynku za pomocą 4 kotew mocujących do ścian murowanych mieści się w pojęciu "robót budowlanych" (w szczególności czy instalowanie jest tożsame z montażem), o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.b., a w konsekwencji czy w istocie owo instalowanie podlega reglamentacji prawa budowlanego. W zależności od wyniku powyższych ustaleń, w razie konieczności organ korzystając z możliwości, jakie daje art.7b k.p.a. wyjaśni, jakie okoliczności powodują, że przez kilka miesięcy (ok. 3 miesiące od złożenia przez Skarżącego wniosku) nie zostało wydane pozwolenie konserwatorskie. Środek ten jest przy tym niezależny od środka, jakim dysponuje Skarżący w postaci możliwości ponaglenia organu.
Jako, że sądowa kontrola wykazała naruszenie przez zaskarżona decyzję przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym w obu wypadkach istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.