II SA/Kr 775/24

II SA/Kr 775/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 marca 2024 r. nr WS-VI.7534.3.131.2023.BK w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Krakowski decyzją z dnia 9 października 2023 r. znak: GN-II.KG.72211-18/04 orzekł:
- w pkt 1 o zobowiązaniu osoby wymienionej w punkcie 1 sentencji decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 13 listopada 2017 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8841 ha, położonej w obrębie [...], jedn. ewid. N. m. K., obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B. na rzecz: B. S. w [...] części i H. P. w [...] części, utrzymanej w mocy w punkcie 1 decyzji Wojewody Małopolskiego z 30 marca 2018 r., a mianowicie H. P. (c. B. i B.) do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, pomniejszonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu wynikającą z nakładów poczynionych na nieruchomości w związku z jej wywłaszczeniem;
- w pkt 2 – o tym, że należność określoną w punkcie 1 należy wpłacić w następujący sposób: kwotę w wysokości [...] zł należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta K.; pozostałą kwotę w wysokości [...] zł rozkłada się na 9 rat, płatnych raz do roku przez okres 9 lat i oprocentowanych przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, w taki sposób, że każdą ratę w wysokości 3 528,84 wraz z oprocentowaniem, należy wpłacać w terminie do 15 dnia grudnia każdego roku przez okres 9 lat, poczynając od następnego roku po roku, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, na konto Urzędu Miasta K., zaś do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miejska K. .
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 29 marca 2024 r. nr WS-VI.7534.3.131.2023.BK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że do kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., należy w pierwszej kolejności wskazać, iż dokonując waloryzacji kwoty odszkodowania za grunt, organ l instancji zastosował wskaźniki zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, co wynikało z treści art. 5 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalona kwota zwaloryzowanego odszkodowania wyniosła [...] zł. Następnie, celem ustalenia, czy wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. H., m. K. uległa zmniejszeniu lub zwiększeniu wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, Starosta Krakowski do akt sprawy pozyskał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. W.-O. z 3 kwietnia 2023 r. Jak wskazała rzeczoznawca majątkowy: "Biorąc pod uwagę cel wyceny - określenie zmiany wartości nieruchomości gruntowej wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu w związku z treścią art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - należało określić wartości rynkowe nieruchomości uwzględniając przeznaczenie obowiązujące w dniu wywłaszczenia tj. pod tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Na dzień wywłaszczenia, wyceniana działka stanowiła teren niezabudowany. Na dzień zwrotu, wyceniana działka w zasadniczej części stanowiła teren niezabudowany, przy północnej granicy była minimalnie zabudowana fragmentem hali produkcyjnej. W oparciu o wnikliwe analizy rynku, ustalono, iż zabudowa znajdująca się w granicach przedmiotowej działki, stanowi jej ograniczenie. Nakłady poczynione po dniu wywłaszczenia, które są związane z celem wywłaszczenia, nie stanowią wartości dodanej. Mając na względzie parametry wycenianej działki (powierzchnię, konfigurację granic), ustalono, iż fragment hali znajdujący się w graniach działki, będzie stanowił niewielkie ograniczenie dla przedmiotowego gruntu. W związku z faktem, iż w granicach działki [...] znajduje się jednie minimalna część hali, co uniemożliwi dokonanie częściowej rozbiórki (rozbiórka części hali położonej tylko i wyłącznie W granicach działki [...]), przy określaniu wartości nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia zastosowanie podejścia mieszanego, metody kosztów likwidacji. Fragment ogrodzenia pozostaje bez wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, biegła do porównania przyjęła trzy nieruchomości położone na terenie jednostki ewidencyjnej N. H., w obrębach [...] oraz jednostki ewidencyjnej P. obręb [...] Przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała metodę porównywania parami, przy uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości, takich jak: możliwości zagospodarowania (45 %), lokalizacja i sąsiedztwo (30 %), dostępność komunikacyjna (10 %), uzbrojenie (5 %), powierzchnia (5 %) oraz ograniczenia (5 %). Ceny nieruchomości podobnych zostały skorygowane poprawkami kwotowymi wynikającymi z różnic w atrybutach pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami podobnymi a przedmiotem wyceny. W efekcie biegła oszacowała wartość rynkową wycenianej nieruchomości według przeznaczenia i stanu z dnia wywłaszczenia w poziomie cen na dzień zwrotu na kwotę [...]zł oraz wartość rynkową nieruchomości według przeznaczenia z dnia wywłaszczenia i stanu z dnia zwrotu w poziomie cen na dzień zwrotu na kwotę [...]zł. Zgodnie z powyższym, w oparciu o przeprowadzone analizy rynku oraz obliczenia organ l instancji ustalił, iż wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. wystąpił spadek wartości na poziomie [...] zł. W związku z powyższym, kwota zwaloryzowanego odszkodowania tj. [...] zł została pomniejszona o kwotę [...]zł, stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu wynikającą z nakładów poczynionych na nieruchomości w związku z jej wywłaszczeniem. Różnica powyższych kwot wynosi 35 288,43 i stanowi zwracane odszkodowanie, o czym orzekł Starosta w zaskarżonej decyzji. Powyższe ustalenia organu l instancji nie budzą wątpliwości organu odwoławczego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu zawartych w operacie szacunkowym wyliczeń, które budzą uzasadnione wątpliwości, a co za tym idzie rzutują na prawidłowość zaprezentowanych w nim kwot co w konsekwencji rzutuje na wysokość odszkodowania zwracanego Gminie Miejskiej K. . W szczególności w sytuacji przyjęcia przez organ I instancji operacie szacunkowym cechy wag atrybutów z tzw. "góry", bez dokonania koniecznych w tym zakresie wyliczeń i sposobu wyodrębnienia cech uzasadniających w sposób przejrzysty i zrozumiały oraz odpowiednio uzasadniony możliwość ich weryfikacji;
2/ art. 140 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnie , która w niniejszej sprawie doprowadziła do rażąco nierównego potraktowania GMK w procesie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co ze społecznego i ekonomicznego punktu widzenia jest nie do zaakceptowania i jest sprzeczne z zasadami określonymi w art. 21 ust 2 i 64 ust. 22 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.
W odpowiedzi na skargę wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada, czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, opisanymi w art. 156 § 1 K.p.a., prowadzącymi do jego nieważności.
Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei przepis art. 156 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z nieważnością o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, tj przyznanie mu określonych praw lub na łożenie obowiązków" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 r. I OSK 4034/18, LEX nr 2587930). Dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy skierowanie decyzji do osoby niebędącej w sprawie stroną nastąpiło na skutek zawinienia organu czy też bez tego zawinienia. Istotny jest sam fakt wadliwego skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną toczącego się postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. VII SA/Wa 538/18, LEX nr 2499996).
Aktualnie zarówno w doktrynie (np. Jaśkowska Małgorzata, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego) jak i w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2021 II OSK 2338/20) nie budzi wątpliwości, że w przepisie tym (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lub o doręczenie decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz jak mowa wyżej o rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach osoby niebędącej stroną postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy k.p.a. nie zawierają przepisów, z których wynikło by, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie. Wynika to jednak z konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego prowadzić go (gdy śmierć nastąpiła po wszczęciu postępowania) ale przede wszystkim wydać decyzji, która ma na celu kształtowanie jego sfery prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1997 r., sygn. akt FPS 6/97, ONSA 1998/1/1, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 LEX nr 505429 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1261/10, LEX nr 1082605).
Podkreślić też należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Jak trafnie wskazuje się w judykaturze, Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z pojęcia strony i jej zdolności prawnej. Stosownie do art. 30 § 1 K.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną każdy człowiek ma od chwili urodzenia (art. 8 Kodeksu cywilnego). Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art. 11 Kodeksu cywilnego). Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych kończy się z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I OSK 148/10, I OSK 1637/18, czy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach sygn. akt I SA/Wa 1707/19 i I SA/Wa 572/21). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien bowiem, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (por. wyroki w sprawach sygn. akt: I OSK 1959/06, I OSK 708/12 i I SA/Wa 3103/21). Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Nie ma przy tym znaczenia, jak już powiedziano czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, miał o tym wiedzę, czy nie.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt spawy niniejszej wskazać należy, że bezspornie H. P. była stroną postępowania w sprawie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Decyzja organu II instancji została wydana w dniu 29 marca 2024 r. Tymczasem z odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że H. P. zmarła w dniu 22 grudnia 2023 r., co ustalono w toku postępowania sądowego. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, że na etapie wydania decyzji przez organ odwoławczy – dnia 29 marca 2024 r. – H. P. już nie żyła.
Powyższe uchybienie, choćby niezawinione przez organ, skutkować musiało stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji organu II instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe okoliczności, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i podejmie czynności stosowne do stanu sprawy. Wobec konieczności wyeliminowania powyższego uchybienia za przedwczesne na obecnym etapie postępowania uznać należy merytoryczne badanie prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., należało orzec jak w pkt. I wyroku. Zwrot kosztów postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 P .p.s.a. (pkt II wyroku).