II SA/Kr 773/14

II SA/Kr 773/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2014-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Waldemar Michaldo /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 61 ust.1 i 2 pkt.2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 107  par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] M. C. sprawy ze skarg K. L. oraz [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia częściowego wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. L. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia z dnia 6 grudnia 2011 r. nr [....] . Prezydent Miasta K. orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r. nr [....] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "remont, przebudowa, nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania na cele usługowe (hotel) budynku frontowego, oficyn tylnych i środkowej, zmiana sposobu użytkowania przedproża kamienicy na cele gastronomiczne i rekreacyjne, podpiwniczenie podwórek zachodniego i wschodniego oraz oficyny tylnej zachodniej, wschodniej i środkowej o dwie kondygnacje poniżej terenu, wbudowanie stacji transformatorowej w poziomie podpiwniczenia, zadaszenie podwórek zachodniego i wschodniego, nadbudowa murów granicznych, budowa podwójnego szybu windowego i świetlika dachowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr nr [....] obr. [....] przy [....] w K".
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że od dnia 17 czerwca 2011 r. na terenie objętym ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr Xll/131/11 z dnia 13 kwietnia 2011 r. (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 17 maja 2011 r., nr 255, póz. 2059). Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji w kontekście ustaleń ww. planu miejscowego, stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. Wskazano, że posesja przy [....] objęta jest ochroną konserwatorską pełną. Dla posesji objętych ochroną konserwatorską pełną w planie ustalono m. in. zakaz zabudowy podwórzy i dziedzińców, z dopuszczeniem budowy lub odbudowy (odtworzenia) oficyn, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi uchwały lub wynikających z uwarunkowań historycznych. Natomiast w przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonego wyżej zamierzenia inwestycyjnego ustalono m. in. warunki zabudowy dla wnioskowanych zadaszeń podwórek. Wobec powyższego zdaniem organu l instancji decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r., stała się bezprzedmiotowa, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej wygaśnięcia.
Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła [....] sp. z o.o. z siedzibą w K. Strona odwołująca się podniosła, iż w przypadku ustalenia przez organ l instancji, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierają inne ustalenia niż decyzja ustalająca warunki zabudowy, wygaśnięcie tej decyzji powinno dotyczyć tego jej zakresu, który jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie dokonano analizy zakresu obszarowego i merytorycznego w/w decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W następstwie wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r. (znak:.....) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia przez organ l instancji dodatkowego postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,. [....] " są inne niż zawarte w przedmiotowej decyzji.
Na opisaną wyżej decyzję Kolegium spółka [....] sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 930/12 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.
Sąd w uzasadnieniu wydanego orzeczenia stwierdził, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ l instancji zgromadził wszystkie dostępne, a mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie materiały dowodowe. Również organ odwoławczy nie posiadał wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. W szczególności bezspornym dla rozstrzygnięcia były kluczowe okoliczności, a to funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r. (.....) o ustaleniu warunków zabudowy; wejście w życie z dniem 17 czerwca 2011 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Stare Miasto, którym objęta jest przedmiotowa nieruchomość, a ponadto fakt, że na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Sąd zajął stanowisko, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji przepisów wywodząc, iż nie jest konieczne wygaszenie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy w całości, a tylko tych ustaleń, które są inne od przewidzianych w planie, pod warunkiem możliwości współistnienia z planem
2
pozostałych ustaleń, które mogą być realizowane samodzielnie, niezależnie od tych, które z uwagi na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą z nim współistnieć. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, organ odwoławczy powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie przez siebie wskazanym, polegające na porównaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji z warunkami wynikającymi z ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie, dopiero w zależności od wyników poczynionych ustaleń co do zakresu i stopnia inności postanowień planu nie dających się pogodzić z ustaleniami przedmiotowej decyzji wz., podjąć adekwatną decyzję w sprawie, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 13 marca 2014 r. nr [....] po ponownym rozpatrzeniu odwołania "[....] sp. z o.o. uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że:
stwierdziło z urzędu częściowe wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r. (nr......) o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "remont, przebudowa, nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania na cele usługowe (hotel) budynku frontowego, oficyn tylnych i środkowej, zmiana sposobu użytkowania przedproża kamienicy na cele gastronomiczne i rekreacyjne, podpiwniczenie podwórek zachodniego i wschodniego oraz oficyny tylnej zachodniej, wschodniej i środkowej o dwie kondygnacje poniżej terenu, wbudowanie stacji transformatorowej w poziomie podpiwniczenia, zadaszenie podwórek zachodniego i wschodniego, nadbudowa murów granicznych, budowa podwójnego szybu windowego i świetlika dachowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [....] obr. [....] przy [....] w K. ", tj. w zakresie warunków dotyczących: -nadbudowy budynku frontowego, -nadbudowy oficyn tylnych i środkowej, -zadaszenia podwórek zachodniego i wschodniego,
-rozbudowy istniejących budynków, prowadzącej do zwiększenia powierzchni zabudowy terenu objętego wnioskiem, -nadbudowy murów granicznych.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołano art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z
3
dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. póz. 647 ze zm.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., póz. 267).
W uzasadnieniu omawianej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż mając na względzie wiążące wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 11 października 2012 r., przystąpił do przeprowadzenia merytorycznej oceny, w jakim zakresie ustalone w przedmiotowej decyzji warunki zabudowy pozostają inne od warunków wynikających z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stare Miasto.
W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Kolegium podkreśliło m.in., iż w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bezprzedmiotowość oznacza koniec możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji. Jednym z przypadków oznaczających bezprzedmiotowość jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Na tle tego przepisu problem interpretacyjny dotyczy rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do ustaleń decyzji. W ocenie Kolegium sformułowanie "inne" nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne". Użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej - wskazuje w opinii organu odwoławczego na zasadność jego szerokiego rozumienia. W tym zakresie organ II instancji zauważył, iż podnosi się w piśmiennictwie, że pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu" (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527).
W opinii Kolegium, a także zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dopuszczalne jest nie tylko wygaszenie w całości decyzji o warunkach zabudowy, lecz także wygaszenie częściowe w odniesieniu do tych jej ustaleń, które są inne od przewidzianych w planie, pod warunkiem możliwości
4
współistnienia z planem pozostałych ustaleń, które mogą być realizowane samodzielnie niezależnie od tych, których z uwagi na postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą z nim współistnieć.
Dokonując porównania warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji z ww. warunkami wynikającymi z ustaleń obowiązującego planu, Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja musi ulec częściowemu wygaszeniu.
W opinii organu II instancji warunki określone w planie w zakresie, w jakim dotyczą nakazu zachowania wysokości budynku frontowych i nakazu zachowana wysokości kalenicy (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit c i d) pozostają zasadniczo odmienne, a przez to "inne" w rozumieniu art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od warunków zawartych w decyzji wz. dopuszczających podniesienie kalenicy budynku frontowego i częściowej nadbudowy budynku frontowego na posesji [....] . W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że w programie inwestycji przewiduje się, że przebudowa i częściowa nadbudowa budynku frontowego na ww. posesji polegać ma na częściowej zmianie geometrii konstrukcji dachu. Zaś warunki zabudowy określone w załączniku nr 1 do decyzji wz., w zakresie geometrii dachu dopuszczają (w pkt e) "dla nadbudowy budynku frontowego wyrównanie wysokości kalenic budynku frontowego - do wysokości istniejącej kalenicy na zachodniej części budynku." Taki zapis decyzji wprowadza dopuszczalność zmiany wysokości kalenicy budynku, a w konsekwencji także zmiany w tej części budynku jego wysokości, a więc zdaniem Kolegium pozostaje w ewidentnej sprzeczności z ww. warunkami planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego na odejście od zachowania dotychczasowej wysokości kalenicy wskazuje także kolejny zapis w decyzji dopuszczający zmianę kąta nachylenia tylnej połaci dachowej jako wynikową z ustalonej wysokości elewacji tylnej i ustalonej wysokości kalenicy.
Organ II instancji wskazał również, że ustalenia obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają dla terenów objętych ochroną konserwatorską pełną, generalny zakaz nadbudowy oficyn. Od zakazu tego wprowadza się wyjątek jedynie w odniesieniu do oficyn objętych ochroną konserwatorską częściową oraz nie podlegających ochronie konserwatorskiej, dla których ustalenia określone są w pkt 2 i pkt 5 planu, pod warunkiem nie przekroczenia wysokości kalenicy budynku frontowego na danej posesji (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit. g). Wyjątek ten należy odnosić do tych poszczególnych oficyn, które mimo znajdowania się na posesji objętej ochroną konserwatorską pełną, spośród takiej
5
ochrony pozostały wyjęte, na rzecz wprowadzenia mniejszych ograniczeń (np. częściowej ochrony konserwatorskiej). Tak na przykład uregulowano w ustaleniach szczegółowych planu ochronę konserwatorską na posesji [....] ( § 67 ust. 3 pkt 2 lit. j, ). Jak jednak wynika z ustaleń szczegółowych planu dotyczących przedmiotowego terenu (§ 67 ust. 3 pkt 2 lit. i) cała posesja - [....] objęta została nakazem kształtowania zabudowy z uwzględnieniem pełnej ochrony konserwatorskiej, bez wprowadzenia jakichkolwiek wyłączeń, w odniesieniu do poszczególnych budynków (oficyn) na niej położonych. Dlatego też w odniesieniu do przedmiotowego terenu, zakaz nadbudowy oficyn będzie miał charakter bezwzględny.
Z uwagi na powyższe, Kolegium stwierdziło sprzeczność z ustaleniami planu wszystkich warunków zabudowy określonymi w decyzji wz, które regulują możliwość nadbudowy budynków oficyn tylnych i środkowej znajdujących na posesji [....] . Ponadto Kolegium wskazało, że omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 10 ust. 4 pkt 1 lit. i w odniesieniu do posesji objętych pełną ochrona konserwatorską wprowadza zakaz stosowania zadaszeń wewnętrznych, z dopuszczeniem ich stosowania zgodnie z ustaleniami szczegółowymi. W ocenie Kolegium ponieważ w ustaleniach szczegółowych zawartych w § 67 planu, w odniesieniu do przedmiotowej posesji, nie wprowadzono możliwości stosowania tego rodzaju zadaszeń wewnętrznych, uznać należy, że ustalone w decyzji warunki dopuszczające zadaszenie podwórek zachodniego i wschodniego, mające charakter "zadaszeń wewnętrznych" w rozumieniu definicji z § 4 ust. 1 pkt. 7 planu, pozostają w sprzeczności z warunkami planu.
W opinii organu odwoławczego należy uwzględnić też wprowadzony w planie miejscowym zakaz zabudowy podwórzy i dziedzińców, (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit. h), mający zastosowanie do przedmiotowej posesji, z uwagi na brak odmiennych ustaleń szczegółowych, dopuszczających na tym terenie budowę lub odbudowę (odtworzenie) oficyn. Dla przedmiotowej posesji możliwość budowy bądź odbudowy oficyn, nie wynika też z uwarunkowań historycznych. Z takimi ustaleniami planu nie może zatem współistnieć określony w decyzji o warunkach zabudowy warunek dopuszczający zwiększenie powierzchni nowej zabudowy (do 90 %). Zakaz zabudowy podwórzy nie będzie obejmować przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy możliwości budowy windy zewnętrznej w podwórku zachodnim posesji nr
6
44, z uwagi na fakt, że zgodnie z § 8 pkt 9 lit. b i d plan dopuszcza lokalizowanie wind i klatek schodowych zewnętrznych od strony podwórców (dziedzińców) na elewacji budynków, a ponadto przewiduje że do powierzchni zabudowy oficyn nie wlicza się wind i klatek schodowych zewnętrznych.
Równocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaznaczyło, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzony jest nakaz ochrony murów granicznych (ogrodzeń) w zakresie kształtu, materiału i gabarytów. Dopuszczona pozostała jedynie możliwość odtworzenia (odbudowy) murów granicznych, o ile wynika to z uwarunkowań historycznych (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit. i, j). Przewidziany w decyzji warunek zezwalający na podwyższenie murów granicznych, w opinii Kolegium, godzi w realizację nakazu ochrony zastanych kształtów i gabarytów murów granicznych (zmiana wysokości wpływa na zmianę gabarytów obiektu), a ponadto stanowi wyjście poza dopuszczalną możliwość jedynie odtworzenia (odbudowania) murów granicznych.
Od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły strony postępowania: K.l. oraz [....] sp. z o.o. w K .
K.L. zaskarżył ww. decyzję w całości oraz zarzucił jej naruszenie:
- art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z
art. 3 pkt 6, pkt 7a i pkt 8 ustawy Prawo budowlane - poprzez bezpodstawne
przyjęcie, iż warunki przewidziane w analizowanej decyzji o warunkach zabudowy
odnoszące się do zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie
(podpiwniczeniu) istniejących budynków nie prowadzącej do zwiększenia
powierzchni zabudowy terenu objętego wnioskiem nie pozostają "inne" od ustaleń
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie,
którego dotyczy inwestycja;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez niepełne i wybiórcze omówienie
podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia o charakterze
reformatoryjnym, uniemożliwiające stronie weryfikację zasadności stanowiska organu
odwoławczego odnoszącego się do dopuszczalności pozostawienia w obrocie
prawnym tej części spornej decyzji o warunkach zabudowy, która przewiduje
możliwość rozbudowy istniejących budynków nie prowadzącej do zwiększenia
7
powierzchni zabudowy terenu objętego wnioskiem.
Skarżący w uzasadnieniu podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w sposób nieuprawniony uznało, że w ramach zakresu inwestycji objętej kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy dopuszczalna (zgodna) z ustaleniami planu pozostaje rozbudowa istniejących budynków, nie prowadząca jednakże do zwiększenia powierzchni zabudowy terenu objętego wnioskiem (w tym wykonanie podpiwniczeń). Tego rodzaju rozbudowa miała w ocenie organu odwoławczego pozostawać zgodna z § 10 ust. 4 pkt 1 lit. b planu miejscowego. Przepis ten stanowi, iż na posesjach objętych ochroną konserwatorską pełną (tzn. tak jak w przypadku analizowanej inwestycji) w celu ochrony dóbr kultury, ochrona i opieka nad wartościami zabytkowymi następuje poprzez dopuszczenie możliwości prowadzenia prac konserwatorskich i prac restauratorskich oraz robót budowlanych polegających na przebudowie albo remoncie. Analizując typologię przebudowy i remontu, skarżący podkreślił, że przez przebudowę (w myśl art. 3 pkt 7a prbud) należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Remont, jak stanowi o tym art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. A contrario, opierając się na definicji legalnej przebudowy z art. 3 pkt 7a, modyfikacja choćby jednego z istotnych charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego wykluczać będzie kwalifikację tego rodzaju robót jako przebudowy (nie wspominając już o remoncie). Tymczasem przez rozbudowę, zaliczaną do robót budowlanych polegających na budowie obiektu lub jego części rozumie się natomiast powszechnie w doktrynie i orzecznictwie właśnie zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość ( (Z. Niewiadomski /red./, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2013; por. także wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2234/2011).
Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący odrzucił zapatrywania organu II instancji, że przewidziana w spornej decyzji o warunkach zabudowy rozbudowa istniejących budynków na terenie objętym wnioskiem (choćby nawet nie prowadziła
8
do zwiększenia powierzchni zabudowy), a w tym więc podpiwniczenie podwórek zachodniego i wschodniego oraz oficyn tylnych i środkowej o dwie kondygnacje poniżej terenu pozostają w zgodzie z ustaleniami planu, a zwłaszcza w zestawieniu z analizowanym przez tenże organ § 10 ust. 4 pkt 1 lit. b planu miejscowego. Zdaniem K.L. w rezultacie wykonania już tylko nowego podpiwniczenia pod którąkolwiek częścią budynku lub pod podwórkiem, powstanie całkowicie nowa substancja budowlana, a więc zmianie ulegną przynajmniej dwa charakterystyczne parametry istniejących budynków, tj. kubatura i liczba kondygnacji. W efekcie, tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego nie sposób utożsamiać z przebudową lub remontem obiektów zabytkowych, o których mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 lit. b planu miejscowego. W ocenie skarżącego K.L. tego rodzaju roboty należy uznać co najmniej za rozbudowę istniejących budynków, a w konsekwencji inwestycja taka pozostaje "inna" niż przewiduje to analizowany przez organ odwoławczy wzorzec kontroli. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji naruszyło w opinii skarżącego art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż pozostawiło w obrocie prawnym sporną decyzję o warunkach zabudowy w takim zakresie, w jakim pozostaje ona inna od ustaleń wynikających z planu miejscowego.
Drugim zarzutem skarżącego było niedostateczne wyjaśnienie motywów wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie K.L. motywy decyzji organu odwoławczego w części odnoszącej się do pozostawionego w obrocie prawnym zakresu inwestycji objętego decyzją o warunkach zabudowy (jako zgodnego z ustaleniami planu miejscowego) ograniczają się w zasadzie wyłącznie do analizy pozostałego zakresu robót (m. in. podpiwniczenie) wyłącznie przez pryzmat jednego wzorca kontroli z § 10 ust. 4 pkt 1 lit. b planu miejscowego. Weryfikacja decyzji przez pryzmat tego zapisu w planie, w opinii skarżącego, okazała się przy tym merytorycznie błędna. Skarżący wskazał na obowiązek jasnego przedstawienia toku rozumowania przez organ, aby uniknąć poruszania się przez strony w sferze domysłów i domniemań, czego brakuje w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Druga ze stron skarżących w niniejszej sprawie tj. [....] sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzuciła zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszenie przepisów postępowania, tj. . art. 7, 77 § 1 i 107§1 i§3k.p.a..
9
W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie dokonał pełnej i rzetelnej analizy zakresu obszarowego i merytorycznego decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co wydana decyzja pozostaje wadliwa. W opinii strony skarżącej uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż ta jego część, która odnosi się do okoliczności faktycznych jest lakoniczna, skrótowa i nie pozwala na pełne odtworzenie motywów, którymi kierował się organ wydając skarżoną decyzję. Zatem nie można stwierdzić dokładnie, dlaczego pewne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy są uznawane za "inne", a dlaczego nie. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności spornych w sprawie. Zdaniem skarżącej spółki Kolegium mogło bowiem przeprowadzić uzupełniające dowody, skoro sama analiza dokumentów okazała się być niewystarczająca.
W odpowiedziach na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w
10
przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wyjaśnić należy, że postanowieniem Sądu wydanym na rozprawie sądowej w dniu [....] 2014 r. sprawa ze skargi [....] sp. z o.o. w K. ze względu na wspólny przedmiot zaskarżenia została połączona na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi K.L. prowadzoną pod sygnaturą akt. II SA/Kr 773/14.
Skarga K.L.jest zasadna w całości, natomiast skarga [....] sp. z o.o. w K. okazała się zasadna w części w jakiej strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a..
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 marca 2014 r. uchylająca w całości decyzję organu l instancji i orzekająca o częściowym wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy.
Okolicznością bezsporną w rozpatrywanej sprawie jest, że po wydaniu przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 19 kwietnia 2010 r. nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego w poprzedniej części niniejszego uzasadnienia wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" uchwalony uchwałą Rady Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr Xll/131/11.
Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (art. 65 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Z uwagi na powołany przepis zasadnym było zatem rozważenie, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy.
Treść art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wygaszona w sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania
11
przestrzennego są "inne" niż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy.
Jak wskazuje się w orzecznictwie "inność" ustaleń oznacza wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią planu miejscowego w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu ww. źródeł pogodzić. Uchwalenie planu miejscowego na terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza bezwzględnego obowiązku jej wygaszenia. Ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu a treścią decyzji i to, czy dają się one pogodzić (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r. II SA/Kr 111/13).
W zaskarżonej decyzji Kolegium, w sposób prawidłowy omówiło rozumienie pojęcia "innych ustaleń", podkreślając, że jest to pojęcie szersze niż określenie "sprzeczne", czy też "niezgodne".
Należy zgodzić się z Kolegium, co do wskazanego w wyrzeczeniu zaskarżonej decyzji zakresu, w jakim decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r. winna ulec wygaszeniu z uwagi na sprzeczność uregulowania decyzji z ustaleniami miejscowego planu. Rację ma Kolegium wskazując, że warunki określone w decyzji dopuszczające podniesienie kalenicy budynku frontowego oraz częściowej nadbudowy budynku frontowego, jak również zmianę kąta nachylenia tylnej połaci dachowej pozostają w sprzeczności (są inne) z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl bowiem z § 10 ust. 4 pkt 1 lit c i d wspomnianego planu w celu ochrony dóbr kultury ustala się posesje, tereny objęte ochroną konserwatorską pełną, którą należy rozumieć jako ochronę i opiekę nad wartościami zabytkowymi (odpowiednio do sposobu zainwestowania: zabudowa, podwórce, dziedzińce, zieleń i mury graniczne, obiekty małej architektury) poprzez: nakaz zachowania wysokości budynków frontowych (w tym wysokości gzymsu wieńczącego) (pkt c) oraz nakaz zachowania istniejącego kształtu dachów i wysokości kalenicy, z dopuszczeniem zmian wynikających z uwarunkowań historycznych (pkt d).
Nadto, jak słusznie zauważyło Kolegium, plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stare Miasto zawiera w § 67 uregulowania szczegółowe dotyczące ochrony konserwatorskiej, którymi objęte są poszczególne posesje. Takie szczegółowe ustalenia odnoszą się m.in. do posesji objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy tj. [....] . l tak w myśl § 67 ust. 3 pkt 2 planu posesja ta objęta jest pełną ochroną konserwatorską w zakresie sposobu
12
zagospodarowania i warunków zabudowy. Oznacza to zakaz wprowadzania jakichkolwiek wyłączeń w odniesieniu do budynków położonych na tej posesji, w tym całkowity zakaz nadbudowy oficyn. (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit. g planu)
Rację ma również Kolegium wskazując na sprzeczność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie dopuszczenia wewnętrznego zadaszenia podwórek z treścią § 10 ust. 4 pkt 1 lit. i planu, który wprowadza zakaz stosowania zadaszeń wewnętrznych. Wskazany zapis planu dopuszcza co prawda stosowania tego typu zadaszeń zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, jednakże odnośnie przedmiotowej nieruchomości przepis § 67 możliwości takiej nie wprowadza. Zgodzić należy się także z Kolegium, że sprzeczny z ustaleniami planu (z § 10 ust. 4 pkt 1 lit. h) jest zawarty w decyzji warunek pozwalający na zwiększenie powierzchni nowej zabudowy do 90 % (wyjątek stanowi możliwość budowy windy zewnętrznej, co dopuszcza § 8 pkt 9 lit. b i d planu).
W końcu należy także podkreślić, iż organ II instancji zasadnie orzekł o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r. (nr......) w zakresie warunków dotyczących nadbudowy murów granicznych. Należy zgodzić się w tym miejscu z organem odwoławczym, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzony jest nakaz ochrony murów granicznych (ogrodzeń) w zakresie kształtu, materiału i gabarytów. Dopuszczona pozostała jedynie możliwość odtworzenia (odbudowy) murów granicznych, o ile wynika to z uwarunkowań historycznych (§10 ust. 4 pkt 1 lit. j, k). Przewidziany w decyzji "wz" warunek zezwalający na podwyższenie murów granicznych, godzi w realizację nakazu ochrony zastanych kształtów i gabarytów murów granicznych (zmiana wysokości wpływa na zmianę gabarytów obiektu), a ponadto stanowi wyjście poza dopuszczalną możliwość jedynie odtworzenia (odbudowania) murów granicznych, tj. przywrócenia kształtu takiej budowli do stanu istniejącego w przeszłości, w sytuacji gdy taki mur aktualnie nie istnieje . Za taką wykładnią wspomnianego zapisu planu zagospodarowania przestrzennego przemawia fakt posłużenia się przez organ planistyczny sformułowaniami "odtworzenia" i "odbudowy" przez, które należy rozumieć rekonstrukcje istniejącego w przeszłości muru granicznego, w miejscu i o wymiarach muru pierwotnego, w sytuacji gdy przedmiotowy mur aktualnie nie istnieje. Reasumując więc z treści § 10 ust. 4 pkt 1 lit. k planu miejscowego nie można wyprowadzać konkluzji, co do możliwości
13
podwyższenia murów już istniejących. Omawiany zapis planu pozwala więc na odbudowę murów istniejących w przeszłości (ich odtworzenie od zera) nie zaś na podwyższenie murów już zastanych.
Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie ustrzegło się jednak błędów natury materialnoprawnej jak i procesowej.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż w nazwie inwestycji, dla której decyzją z dnia 19 kwietnia 2010 r. ustalono warunki zabudowy, występują pojęcia "remontu", "przebudowy", "nadbudowy", i "zmiany sposobu użytkowania".
Zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 1 lit. b planu miejscowego na posesjach objętych pełna ochroną konserwatorską (a zatem tak jak w niniejszym przypadku) dopuszcza się możliwość prowadzenia prac konserwatorskich i prac restauratorskich oraz robót budowlanych polegających na przebudowie albo remoncie.
W zaskarżonej decyzji Kolegium słusznie wskazało na sprzeczność z zapisami planu tych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, które odnosiły się do projektowanej nadbudowy, jednakże pomięło zupełnie kwestię rozbudowy, uznając błędnie, że planowane wykonanie podpiwniczenia i budowa kondygnacji podziemnych mieszczą się w przewidzianej w planie miejscowym możliwości prowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie.
Podkreślić należy, że pojęcia przebudowy (i remontu) oraz rozbudowy nie mogą być ze sobą utożsamiane.
Odwołując się w pierwszej kolejności do definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane wskazać należy, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W orzecznictwie wskazuje się, że przebudowa to zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i uzupełniających, np. związana ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, a zatem chodzi np. o wykonanie ścian działowych, likwidację ścian działowych, która zwiększy powierzchnię użytkową, wykonanie dodatkowych otworów okiennych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Kr II SA/Po 1166/05).
14
Jeśli chodzi o rozbudowę, to w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji tego pojęcia. Zgodnie z wypracowanym i ugruntowanym na przestrzeni lat orzecznictwem sądów administracyjnych przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana tych parametrów, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, pozwala uznać roboty budowlane za budowę, przez którą, stosownie do art. 3 pkt 6 tej ustawy, należy rozumieć m.in. rozbudowę obiektu budowlanego. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 630/11, z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 142/11, z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1929/07).
Pojęcie rozbudowy oznacza więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli.
Aby powiększenie budynku było rozbudową, stanowić ono winno część tego rozbudowywanego obiektu i być funkcjonalnie z tym obiektem związane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 407/2011).
Ponieważ w planie miejscowym mowa jest także o możliwości wykonania remontu, wskazać należy na marginesie, że cechą charakterystyczną remontu, zgodnie z definicja zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe części obiektu budowlanego.
W decyzji ustalającej warunki zabudowy dla omawianej inwestycji przewidziano podpiwniczenie podwórek zachodniego i wschodniego oraz oficyny tylnej zachodniej, wschodniej i środkowej o dwie kondygnacje poniżej terenu.
W świetle zaprezentowanych wcześniej uwag nie ulega wątpliwości, że wykonanie powyższych robót oznacza rozbudowę (a nie przebudowę) istniejącego budynku, prowadzi bowiem do zmiany charakterystycznych parametrów tego
15
budynku takich tak kubatura (przez co należy rozumieć łączną pojemność wszystkich pomieszczeń obiektu budowlanego, w tym także kubaturę brutto wszystkich kondygnacji - przepis § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz ilości kondygnacji. Bezsporne jest także, że rozbudowane części będą funkcjonalnie powiązane z budynkiem istniejącym, stanowiąc jego nowe pomieszczenia. Bez znaczenia pozostaje w tej sytuacji to, że zwiększenie kubatury nie prowadzi do zwiększenia wskaźnika powierzchni zabudowy.
Tym samym rację ma skarżący K.L. podnosząc w skardze, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, w zakresie w jakim przewiduje wykonanie podpiwniczenia oraz dwóch dodatkowych kondygnacji poniżej terenu, pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jak wskazano powyżej, dopuszcza możliwość wykonania remontu lub przebudowy, nie zaś rozbudowy, a pojęcia te należy wyraźnie rozróżnić.
Brak orzeczenia przez Kolegium o wygaśnięciu decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie, w jakim decyzja ta dopuszcza rozbudowę także poniżej poziomu terenu stanowi zatem naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na końcu za zasadny należy uznać podniesiony w obu skargach zarzut niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Kolegium uzasadniło bowiem wydaną decyzję połowicznie tj. wyjaśniło w sposób szczegółowy (i prawidłowy) dlaczego uznało że decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna zostać wygaszona we wskazanej w sentencji decyzji części, natomiast niezwykle akonicznie odniosło się do tej części decyzji ustalającej warunki zabudowy, którą uznało za zgodną z obowiązującym planem miejscowym.
Jak podkreśla się w orzecznictwie motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 465/11).
Kolegium winno więc wykazać dlaczego uznało, że część decyzji pozostająca
16
w obrocie prawnym jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu, przeprowadzając w tym celu stosowną analizę.
Wobec wskazanych wyżej uchybień stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie decyzji nie spełnia natomiast wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie l wyroku.
W pkt II wyroku - na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywane.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt III i IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 § 1 i 2 p.p.s.a.
Równocześnie w ocenie Sądu dla prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy wystarczające jest uchylenie tylko zaskarżonej decyzji. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może bowiem zostać uzupełniony przez organ odwoławczy w ramach ponownego jej rozpoznania. Powyższe koresponduje także z ze stanowiskiem i zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jakie zawarł on w swoim wyroku z dnia 11 października 2012r., sygn. akt II SA/Kr 930/12.
Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zobowiązane będzie uwzględnić wskazane powyżej uwagi i uzasadnić wydaną decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
17