II SA/Kr 772/22

II SA/Kr 772/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Człowiekowska
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Dnia 28 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2022 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2022 roku znak: SKO.ZP/415/577/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2022 roku, znak: SKO.ZP/415/577/2021 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2021 nr AU-2/6730.2/678/2020 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (dwa segmenty na wspólnym garażu podziemnym) z instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...] obr. 34 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie".
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.
W dniu 3 lipca 2020 roku pani D. G. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. We wniosku wskazano, że inwestycja zakłada obiekty kubaturowe na dz. nr [...] i [...] obr. 34 Podgórze w Krakowie. Przy czym wjazd na teren inwestycji będzie odbywał się z dz. nr [...] obr. 34 Podgórze w Krakowie poprzez działkę nr [...] obr. 34 Podgórze w Krakowie.
W toku postępowania została sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna. Jak wskazano w analizie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...], [...], [...] obr. 34 Podgórze wyznaczono obszar analizowany. Obszar ten wyznaczono zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Ponadto zaznaczono, że "W przedmiotowym postępowaniu należy odstąpić od wyznaczenia obszaru analizowanego na podstawie wielkości części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę, w tym wypadku ok. 25,5 m, gdyż prowadziłoby to do zawężenia granic obszaru analizowanego, które wokół głównej części terenu przebiegałyby w odległości (min. 76,5 m) mniejszej nawet niż jedna szerokość terenu inwestycji (ok. 78 m). Wniosek lokalizuje planowaną inwestycję w większości w głębi terenu inwestycji, na działce nr [...], o zdecydowanie większej szerokości. Teren objętych wnioskiem działek ma kształt nieregularny, przy czym w pasie zbliżonym do działki drogowej znajduje się jego najwęższa część (o szerokości ok. 25,5 m), na której planowana jest lokalizacja mniejszego zakresu inwestycji kubaturowej. Natomiast za terenem działki nr [...], w głębi zakresu inwestycji i w zdecydowanym odsunięciu od drogi ulicy P. , teren inwestycji zdecydowanie się rozszerza od ok. 64 m do ok. 78 m. Zamierzenie budowlane o wnioskowanym programie (przedstawione m.in. w formie załączników do wniosku) położone może być w bardzo dużym zakresie w tej rozszerzonej części wnioskowanego terenu. Zatem uwarunkowania przestrzenne i lokalizacyjne inwestycji w istniejącym ładzie przestrzennym muszą zostać objęte analizą uwzględniającą zakres terenu, na którym faktycznie może być usytuowane zamierzenie inwestycyjne, tj. najszerszą wynoszącą ok. 78 m część terenu objętego wnioskiem. Szerokość frontu terenu działek nr [...], [...], [...] obr. 34 Podgórze wynosi ok. 78 m (taka jest szerokość terenu ww. działek od strony działki drogowej nr [...] obr. 34, z której planowany jest główny wjazd i wejście na teren), zatem minimalny zakres obszaru analizowanego wynosi 3x78=234m. W związku z powyższym wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości min. 234 m od granic terenu działek nr [...], [...],[...] obr. 34 Podgórze. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji, parametrów, wskaźników i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla tej strefy miasta Krakowa." (k. 354 a.a. organu I instancji). Następnie opisano istniejące w obszarze analizowanym funkcje oraz cechy istniejącej zabudowy, co następnie pozwoliło na ustalenie warunków zabudowy.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 10 listopada 2021 ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I przedstawił chronologiczny przebieg postępowania w sprawie. Dalej organ podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w szczególności opinię Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 29 października 2020 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego i obsługi komunikacyjnej, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 30 lipca 2020 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 20 lipca 2020 r. w zakresie ochrony powietrza, opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 21 lipca 2020 r. w zakresie urządzeń melioracyjnych, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r. oraz Uchwałę Rady Dzielnicy VIII z dnia 8 listopada 2021 r. Projekt decyzji był również przedmiotem opiniowania Zespołu Urbanistycznego (k. 348-352 a.a. organu I instancji).
Ponadto wystąpiono o uzgodnienia do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Uzgodnienia te zostały dokonane milcząco.
W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. M. M. - A., posiadająca stosowne uprawnienia.
Od powyższej decyzji organu I instancji wpłynęły dwa odwołania: odwołanie Wspólnota P. działającej przez pełnomocnika, r.pr. R. K. oraz odwołanie Towarzystwo R. , reprezentowanego przez prezesa - M. W..
W pierwszym z wymienionych odwołań podniesiono następujące zarzuty względem decyzji organu I instancji:
- naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 Rozporządzenia oraz § 5 i § 6 Rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 234 m od granic terenu inwestycji zamiast 76,5 m od granic terenu inwestycji, co skutkowało wadliwym ustaleniem poszczególnych parametrów planowanej zabudowy;
- naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 w zw. z § 4 Rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy na zasadzie odstępstwa od reguły ogólnej bez odpowiedniego uzasadnienia;
- naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i w zw. z§5, §6, § 7 i § 8 Rozporządzenia poprzez wykonanie analizy architektoniczno - urbanistycznej zdeterminowanej wcześniejszymi ustaleniami tzw. Zespołu Urbanistycznego, który to Zespół nie jest podmiotem upoważnionym do sporządzania analizy i nie posiada takich kompetencji;
- naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 194 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji obejmującej budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy ustalone warunki zabudowy odnoszą się do dwóch budynków, trwale związanych z gruntem i wydzielonych z przestrzeni za pomocą przegród budowalnych, posiadających fundamenty i dach.
Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentów, a to dwóch wyroków - wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1274/19 oraz wyroku NSA z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1937/20 oddalającego skargę kasacyjną od pierwszego z wymienionych wyroków. Wyrok ten dotyczy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na tym samym terenie, co obecnie procedowana inwestycja. Wskazano w nich na wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób analogiczny do przyjętego obecnie oraz na nieprawidłowość ustaleniami warunków zabudowy dla jednego budynku w sytuacji, w której inwestor planuje realizację większej ilości naziemnych brył połączonych jedynie kondygnacją podziemną.
W uzasadnieniu odwołania powyższe zarzuty zostały omówione, zaś odwołująca zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podkreślono, że ugruntowane jest obecnie stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym niewłaściwym jest oznaczenie rodzaju inwestycji jako budowy jednego budynku w sytuacji, kiedy decyzja dotyczy dwóch budynków, których jedynym wspólnym elementem jest garaż podziemny. Szeroko przedstawiono zasady wyznaczania obszaru analizowanego i możliwości poszerzania go ponad wyznaczone rozporządzeniem minimum. W ocenie odwołującej podstaw takich w przedmiotowej sprawie nie ma. Jako niewystarczające odwołująca oceniła przedstawione w analizie motywy wyznaczenia poszczególnych parametrów planowanej zabudowy wskazując, że są one wyznaczone na poziomach zbliżonych do maksymalnych występujących w obszarze analizy, co wymaga szczególnie wnikliwego uzasadnienia. Wywiedziono, iż Zespół Urbanistyczny nie ma żadnych kompetencji do ustalania parametrów zabudowy w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem w ocenie odwołującej to Zespół właśnie ustalił parametry zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Analiza tylko te parametry powtórzyła i bezkrytycznie zaakceptowała.
W drugim z wymienionych odwołań, złożonym przez Towarzystwo R. podniesiono, że decyzja organu I instancji narusza konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju, zgodnie z która Rzeczpospolita Polska zapewnia m.in. ochronę środowiska. Wywiedziono, iż teren przedmiotowej inwestycji to jedna z ostatnich w szeroko rozumianej okolicy działek stanowiących powierzchnię biologicznie czynną. Wśród gęstej zabudowy otaczającej ten teren brak jest praktycznie terenów zieleni. Na terenie tym rosną drzewa, które pełnią szczególną rolę w kształtowaniu różnorodności biologicznej. Mają one znaczenie zarówno dla przyrody, jak i dla mieszkańców. Dopuszczenie zabudowy na tym terenie godzi w interesy okolicznych mieszkańców, a także całego Krakowa, w którym brak wystarczającej ilości terenów zielonych jest dużym problemem. Wskazano także na degradujący dla środowiska wpływ garaży podziemnych.
Ponadto wskazano, iż decyzja jest nieprecyzyjna. Szerokość elewacji frontowej została określona zbyt szeroko. Ponadto zapisy dotyczące ochrony środowiska nie są stanowcze i w zasadzie stanowią tylko deklaracje, których inwestor nie musi respektować.
Dodatkowo wskazano, że w Studium obszar ten jest wprawdzie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednak przewiduje ono udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%, a w przedmiotowej decyzji ustalono ten wskaźnik na poziomie 40%.
Po rozparzeniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 roku, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2021.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. M. M. - A., datowanej na 27 kwietnia 2021 r. (analiza karty 354 - 368). Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienia poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego i dokumentację fotograficzną.
W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętych wnioskiem działkach [...], [...], [...] obr. 34 Podgórze przy ul. P. w Krakowie wyznaczono obszar analizowany. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie zasadne z punktu widzenia potrzeb ładu przestrzennego jest poszerzenie obszaru analizy ponad wymagane rozporządzeniem minimum. Wyjaśniono, że teren inwestycji ma nieregularny kształt, przy czym w miejscu, w którym będzie odbywał się wjazd i wejście na teren inwestycji, jest najwęższy (ma szerokość 25,5 m), natomiast w głębi terenu, w miejscu gdzie planowana jest inwestycja kubaturowa jest znacznie szerszy (jego szerokość od strony działki drogowej nr [...] obr. 34 wynosi 78 m.). W związku z tym stwierdzono, że zasadne jest przyjęcie, iż szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 78 m, zatem powinien on obejmować teren w promieniu 234 m od granicy terenu inwestycji.
Kolegium stanęło na stanowisku, że jakkolwiek obszar został w przedmiotowej sprawie poszerzony ponad wymagane minimum, to jednak z analizy wynikają motywy takiego działania i są one przekonujące. Okoliczność zakwestionowania analogicznego sposobu wyznaczenia obszaru w podobnej sprawie konstatacji tej nie zmienia. Wyrok zapadły na gruncie innej sprawy administracyjnej nie wiąże formalnie organów orzekających w sprawie rozpatrywanej obecnie. Może stanowić dyrektywę interpretacyjną pomocną w ocenie stanu faktycznego sprawy i tak też Kolegium traktuje argument odwołania. Mając to na uwadze wskazać należy, ze dyrektywa owa wskazuje z jednej strony na możliwość poszerzenia obszaru analizowanego ponad niezbędne minimum, z drugiej na dopuszczalność takiego zabiegu tylko z uzasadnionych względami ładu przestrzennego względów, które powinny być precyzyjnie wyartykułowane w analizie, oraz po trzecie, na niedopuszczalność ustalenia frontu terenu inwestycji od innej strony, niż to przewiduje rozporządzenie.
W ocenie Kolegium kryteria dopuszczalności poszerzenia obszaru analizy zostały w niniejszej sprawie spełnione. W analizie podano, z której strony będzie odbywał się wjazd na teren inwestycji i jaka jest szerokość tego terenu w tym miejscu (25,5 m). Nie ma wątpliwości na gruncie analizy, że to właśnie ta krawędź stanowi front terenu inwestycji, pomimo, iż sformułowania zawarte w analizie rzeczywiście są w tej kwestii nie do końca precyzyjne. W szczególności analiza posługuje się pojęciem frontu terenu inwestycji zarówno w odniesieniu do krawędzi tego terenu przylegającej do działki drogowej, jak i do odcinka stanowiącego szerokość tego terenu w oddaleniu od drogi. W ocenie Kolegium ten brak precyzji stanowi jednak jedynie pewien niezbyt fortunny skrót myślowy, który nie ma wpływu na wynik sprawy. Należy zauważyć, że na gruncie analizy nie ma wątpliwości, że czym innym jest wartość 78 m, która w ocenie autorki analizy winna stanowić podstawę ustalenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie, a czym innym front terenu inwestycji o szerokości 25,5 m. Podkreślić należy, że fakt, iż to ta pierwsza długość stała się punktem wyjścia do ukształtowania obszaru nie czyni z niej frontu terenu inwestycji. W ocenie Kolegium w sprawie zostało wykazane, że poszerzenie obszaru analizowanego w podany w analizie sposób jest właściwy i racjonalny z punktu widzenia ładu przestrzennego. Ustalenie go na poziomie wymaganego rozporządzeniem minimum oznaczałoby, że jego granice nie przekraczają nawet szerokości terenu inwestycji w jego głównej, położonej w głębi terenu części. Byłaby to sytuacja niepożądana z punktu widzenia ładu przestrzennego, oznaczałoby bowiem znaczną dowolność i przypadkowość parametrów - uzyskanych tylko na pod zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Ustalenia parametrów dla inwestycji o tak szerokim programie jak w analizowanej sprawie wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu przestrzennego, tak, aby inwestycja mogą wpisać się w porządek zastany w okolicy. Te potrzeby zostały wyartykułowane i wyjaśnione w analizie i Kolegium stoi na stanowisku, że zostało to uczynione w sposób wystarczający. Z uwagi na te właśnie motywy przyjęto większy zakres obszaru analizowanego niż promień o długości trzykrotności frontu terenu inwestycji. Punktem odniesienia dla ustalenia zasięgu obszaru ustalono inny odcinek niż front z uwagi na argumenty merytoryczne. W związku z powyższym uznać należy, że obszar analizowany został w przedmiotowej sprawie wyznaczony prawidłowo.
Sporządzona w sprawie analiza, jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do jednego z zarzutów odwołania, zgodnie z którym w sprawie parametry planowanej zabudowy zostały ustalone nie w analizie, jak tego wymaga ustawodawca, a poprzez nieznane ustawie ciało, jakim jest Zespół Urbanistyczny powołany przez Prezydenta Miasta Krakowa, Kolegium stwierdziło, że jest to zarzut chybiony. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w sprawie została przeprowadzona wymagana prawem analiza, na podstawie której sporządzono następnie projekt decyzji o warunkach zabudowy. Analiza, jak również projekt decyzji, jak wskazano powyżej, została sporządzona przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. W ocenie Kolegium ustalenia analizy są prawidłowe, co zostało omówione powyżej. Fakt, że przed sporządzeniem analizy została w sprawie wydana opinia Zespołu Urbanistycznego z dnia 15 kwietnia 2021 r. konstatacji tej nie zmienia i nie wpływa na prawidłowość procedury ustalenia warunków zabudowy. Jak już wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, w wyrokach zapadłych w analogicznych sytuacjach, Zespół Urbanistyczny, powołany zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa, jest podmiotem ponadnormatywnym, nieprzewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa. Nie oznacza to, że jego istnienie i funkcjonowanie w ramach postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy narusza przepisy prawa, nie zakazują one bowiem Prezydentowi Miasta, do którego kompetencji należy wszak kształtowanie organizacji urzędu gminy (tu UMK) - powoływania różnego rodzaju podmiotów specjalistycznych, w których skład wchodzą pracownicy dysponujący wiedzą fachową, tak jak w przypadku ww. Zespołu Urbanistycznego. Skoro funkcjonowanie Zespołu Urbanistycznego nie ma uzasadnienia w przepisach regulujących procedurę ustalania warunków zabudowy, to pełni on tu rolę jedynie doradczą, opiniującą. Z cała pewnością jego ustalenia nie są i nie mogą być podstawą decyzji o warunkach zabudowy. Wydane przez niego opinie mają charakter tylko i wyłącznie wewnętrzny, same z siebie nie przesądzają o kierunku rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1111/21). Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1005/20: "Odnośnie roli w sprawie Zespołu Urbanistycznego, czyli de facto zespołu doradców Prezydenta Miasta Krakowa, (...) należy wskazać, że żaden "zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Podkreślić jednak należy, że jeśli w sprawie zostałaby sporządzona prawidłowa analiza urbanistyczna, a w oparciu o nią i stosowne przepisy rozporządzenia ustalono parametry dla nowej zabudowy, to sam udział w sprawie zespołu urbanistycznego należałoby uznać za irrelewantny dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko co do zasady dominuje w orzecznictwie Sądu krakowskiego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.12.2020r. II SA/Kr 1170/20). Tym samym istotne jest, czy organ zdoła wyjaśnić w oparciu o stanowisko analizatora, powody takiego a nie innego ustalenia kwestionowanych parametrów (szerokość i wysokość), czy też dokona zmiany w tym zakresie, w oparciu o analizę i to, co z niej wynika".
Sporządzona w sprawie analiza jest prawidłowa, obszerna i wyczerpująca, a jej ustalenia stanowią podstawę ustalonych warunków zabudowy. W tej sytuacji okoliczność, że treść wcześniejszej wewnętrznej opinii doradców Prezydenta Miasta Krakowa odnośnie parametrów planowanej zabudowy była zbieżna z ustaleniami analizy jest irrelewantna dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie stanowi przy tym uchybienia, które mogłoby wpływać na jej wynik.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota P. podnosząc zarzuty:
naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie") oraz § 5 w zw. z § 6 w zw. z § 7 ust. 3 Rozporządzenia poprzez wydanie Zaskarżonej Decyzji, mimo iż w sprawie w sposób wadliwy wyznaczono obszar analizowany na skutek niewłaściwego ustalenia frontu działki, a w konsekwencji określenie obszaru analizowanego w odległości 234m od granic terenu inwestycji zamiast ok. 76,5m od granic terenu inwestycji co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania Zaskarżonej Decyzji, mimo, iż obszar analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony w sposób wadliwy w Decyzji WZ.
naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.zp. w zw. z § 3 w zw. z § 4 Rozporządzenia poprzez wydanie Zaskarżonej Decyzji, mimo, iż linia zabudowy w Decyzji WZ została wyznaczona bez odpowiedniego uzasadnienia, podczas gdy przepisy nakazują wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, a odstępstwa mogą być dokonane jedynie wyjątkową i muszą być odpowiednio uzasadnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem poskutkowało wydaniem Zaskarżonej Decyzji, mimo, iż linia zabudowana nie została wyznaczona w Decyzji WZ w sposób odpowiadający przepisom prawa;
naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 5 w zw. z § 6 w zw. z § 7 w zw. z § 8 Rozporządzenia poprzez sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, i wydanie w oparciu o nią Decyzji WZ, pod z góry założone parametry wykonane przez Zespół Urbanistyczny w Załączniku nr 5 do protokołu nr 16 z dnia 15 kwietnia 2021 r, a następnie utrzymanie tego stanowiska w Zaskarżonej Decyzji, podczas gdy Zespół ten nie jest podmiotem uprawnionym na mocy ustawy do sporządzania analizy i nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Decyzja WZ została wydana nie na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wykonanej samodzielnie przez uprawniony do tego podmiot wskazany w ustawie, lecz na podstawie analizy, która została wykonana w rzeczywistości przez Zespół Urbanistyczny, tj. podmiot nie mający ku temu żadnych uprawnień i nieznany ustawie, w konsekwencji czego Zaskarżona Decyzja aprobująca taki stan rzeczy jest wadliwa;
naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z póżn. zm.) poprzez wydanie Zaskarżonej Decyzji, mimo, iż planowana inwestycja dotyczy de facto budowy dwóch budynków mieszkalnych, a nie jednego, albowiem fakt połączenia dwóch brył nadziemnych budynku garażem na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Zaskarżoną Decyzją utrzymano w mocy warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z rzeczywistym zamierzeniem inwestycyjnym w tym przypadku;
naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy faktów i okoliczności sprawy na podstawie całego materiału dowodowego, w szczególności wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z przedłożonymi do akt sprawy wyrokiem WSA w Krakowie z 26 stycznia 2020 r., ii SA/Kr 1274/19 i wyrokiem NSA z 4 listopada 2021 r., ii OSK 1937/20, a w konsekwencji dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Organ winien poddać ocenie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności ww. wyroki i przeanalizować je pod kątem oczywistej analogii do stanu faktycznego niniejszej sprawy, czego jednak zaniechał;
naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny z wyrokiem WSA w Krakowie z 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1274/19 i wyrokiem NSA z 4 listopada 2021 r.. II OSK 1937/20, i przyjęcie, że obszar analizowany został w sprawie wyznaczony w sposób prawidłowy, że analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona przez uprawniony podmiot i działanie w sprawie Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego nie stanowi nieprawidłowości, a także, że warunki zabudowy zostały prawidłowo ustalone dla jednego budynku, zaś fakt połączenia dwóch brył nadziemnych garażem podziemnym nie stanowi, iż są to dwa budynki, podczas gdy ww. wyroki zostały wydane co do zasady w takim samym stanie faktycznym i prawnym, kształtując tym samym praktykę orzeczniczą w tym zakresie, zaś Organ w sposób nieuprawniony, bez zbędnej przyczyny odstąpił od tej praktyki, a w konsekwencji naruszył też zasadę zaufania do władzy publicznej co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Organ uwzględnił praktykę orzeczniczą utnwaloną w sprawach o takim stanie faktycznym i prawnym to nie wydałby Zaskarżonej Decyzji w jej aktualnym brzmieniu, tylko uchyliłby Decyzję WZ i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania;
naruszenia art. 153p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie oceny prawnej z WSA w Krakowie z 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1274/19 i wyroku NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 1937/20, co do ustalenia frontu działki i wyznaczenia obszaru analizowanego, co do roli Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, co do wykładni pojęcia budynku, które zostały wydane w sprawie bliźniaczej do sprawy niniejszej i dotyczącej co do zasady tego samego stanu prawnego i faktycznego, a zatem w sytuacji, gdy orzeczenia te wywierają skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a ich oddziaływaniem jest objęte także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, w tym niniejsze postępowanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Organ uwzględnił stanowisko zajęte w ww. wyrokach to nie wydałby Zaskarżonej Decyzji utrzymującej w mocy Decyzję WZ;
naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie wadliwej Decyzji WZ w mocy, mimo, że z uwagi na nieprawidłowość Decyzja WZ winna zostać uchylona.
Powołując się na powyższe Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powodu jej bezzasadności.
Ponadto obszerne jedno wspólne pismo do sprawy złożyli uczestnicy postępowania pani D. G. (wnioskodawczyni w postępowaniu administracyjnym) oraz W.sp. j. w K., wnosząc o oddalenie skargi. W rozbudowanym uzasadnieniu uczestnicy przedstawili szczegółową argumentację, uzasadniającą wniosek o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uczestnicy postępowania nie odpowiedzieli na to wezwanie. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Wskazać także należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021.741), dalej jako u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przepis ten wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509).
Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. IV Sa/Wa 1060/07 i z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. VIII Sa/Wa 446/08). Należy zatem przyjąć, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18, LEX nr 3310026). Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18, LEX nr 3332155). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21, LEX nr 3241475).
Zasadnicze znaczenie dla możliwości ustalenia warunków zabudowy ma wyznaczenie "obszaru analizowanego". Wyznaczony obszar stanowi bowiem wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Jednakże określenie granic obszaru analizowanego powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie z istniejącym w sąsiedztwie stanem urbanistycznym.
Dlatego też organ powinien uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.
Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Ponadto parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, oblicza się na podstawie średnich wielkości wskaźników istniejących na działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym (z pewnymi wyjątkami, o których mowa § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ może wyznaczyć inny niż średni wskaźnik, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia).
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, na wstępie należy wskazać, że analiza urbanistyczno – architektoniczna została sporządzona – jak wynika z pieczęci – przez głównego specjalistę – M. M. – A. (k. 354-390).
W załączniku nr 3 do projektu decyzji wskazano, że "wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 556 2019 z dnia 15.02.2019 r., było przedstawione na posiedzeniu Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego w ramach sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej i jej wyników. Stanowisko Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego zawarte zostało w Załączniku nr 5 do protokołu Nr 16 z dnia 15.04.2021 r. Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej (z uwzględnieniem ustaleń z posiedzenia jw.) sporządzono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy" (k. 380 a.a.)
Niezależnie zwrócić należy uwagę, że w punkcie 7 protokołu Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego z dnia 2 grudnia 2021 r. znalazł się zapis: "Szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń jw., formułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych z których wynikają, zostanie zawarte w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej i w jej wynikach" (k.321).
Z wszystkiego tego można wysnuć wniosek, że wyniki analizy, a w ślad za tym treść projektu decyzji jak i treść samej decyzji, nie są efektem samodzielnych ustaleń i rozważań osoby, o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W niniejszej sprawie architekt sporządzający analizę działał zgodnie z wytycznymi Zespołu Urbanistycznego. Skład zespołu (Główny Architekt Miasta, Dyrektor Wydziału, Zastępca Dyrektora Wydziału) może wręcz wskazywać, że wytyczne Zespołu mają charakter polecenia służbowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prezydent miasta powołuje gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania. Rzecz jednak w tym, że dla tego organu doradczego ustawa nie przewiduje żadnych uprawnień do władczego ingerowania w treść analizy urbanistyczno - architektonicznej, a w prostej konsekwencji w treść decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela stanowisko, że projekt sporządzony niesamodzielnie, ale w wykonaniu zaleceń innych osób, nie spełnia wymagań u.p.z.p. Oceny tej nie zmienia fakt, że ewentualne zalecenia, czy też narzucone parametry inwestycji, pochodzą od osób także posiadających wiedzę specjalistyczną i uprawnienia w dziedzinie urbanistyki. Ponadto, w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2018 r. ustalającej warunki zabudowy, po scharakteryzowaniu Zespołu powołanego zarządzeniem nr 3545/2014, autorka analizy wprost stwierdziła (strona 1 i 2 – k. 380 a.a.), że z uwagi na określone w zarządzeniu kompetencje, Zespół w sposób czynny uczestniczy w opracowaniu analiz urbanistyczno-architektonicznych w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy.
Ustalenia Zespołu zostały zatem określone, jako determinujące, przez autora analizy urbanistycznej. Taka relacja między stanowiskiem Zespołu, a analizą urbanistyczną świadczy o naruszeniu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4 listopada 2021 roku, sygn. II OSK 1937/20). Powyższe dyskwalifikuje sporządzoną w sprawie analizę.
Ponadto sporządzona analiza jest też wadliwa merytorycznie. Przede wszystkim nieprawidłowo został wyznaczony obszar analizowany. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji z tego względu, że teren inwestycji ma nieregularny kształt (w miejscu, w którym będzie odbywał się wjazd i wejście na teren inwestycji, jest najwęższy i ma szerokość 25,5 m, natomiast w głębi terenu, w miejscu gdzie planowana jest inwestycja kubaturowa jest znacznie szerszy, a jego szerokość od strony działki drogowej nr [...] obr. 34 wynosi 78 m), przyjął że szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 78 m, zatem obszar analizy powinien on obejmować teren w promieniu 234 m od granicy terenu inwestycji.
Kolegium wskazało, że w analizie podano, z której strony będzie odbywał się wjazd na teren inwestycji i jaka jest szerokość tego terenu w tym miejscu (25,5 m) i nie ma wątpliwości na gruncie analizy, że to właśnie ta krawędź stanowi front terenu inwestycji, co uzasadniało poszerzenie obszaru analizy w niniejszej sprawie.
Stanowisko zarówno organu I jak i II instancji nie jest trafne, aczkolwiek każdego z nich w innym zakresie.
W tym miejscu trzeba też zaznaczyć, że stosownie do zapisów § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399) w niniejszej sprawie zastosowanie miało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie", w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 roku.
Jak wynika z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 roku) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Przez front działki stosownie do § 2 pkt. 5) rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 roku) należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Z tego względu nie jest trafne stanowisko organu I instancji, że front działki stanowi szerokość działki w głębi terenu. Stanowisko to jest bez wątpienia sprzeczne z powołanymi przepisami rozporządzenia. Jakkolwiek trafne jest stanowisko Kolegium, że front działki stanowi szerokość części działki, z której odbywa się wjazd na teren inwestycji i szerokość ta wynosi 25,5 m, to jednak nie zmienia to w niczym faktu, że obszar analizy został nieprawidłowo wyznaczony.
Obszar analizowany został wyznaczony w analizie jako trzykrotność szerokości frontu działki. Organ I instancji przyjął, za analizą, że front działki ma szerokość wynosi 78 m, zatem obszar analizy powinien on obejmować teren w promieniu 234 m od granicy terenu inwestycji. Jednakże faktycznie front działki ma szerokość 25,5 m, zatem obszar analizy powinien on obejmować teren w promieniu 76,5 m. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy obszar analizy ma promień 234 m.
Jakkolwiek dopuszcza się wyznaczenie obszaru analizy w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to jednak w takiej sytuacji organ, zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinien wyjaśnić w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany i wyjaśnić jakimi kierował się przesłankami w sposobie jego wyznaczenia. Analiza urbanistyczna powinna być sporządzona i przedstawiona w sposób jasny, przejrzysty i co najważniejsze dający się zweryfikować (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2022 roku, sygn. II OSK 1167/22). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy (wobec wadliwie wyznaczonego frontu działki) ograniczono się jedynie do wskazania, że granice obszaru analizowanego wyznaczone są na poziomie trzykrotności szerokości frontu działki.
Przy wyznaczaniu natomiast granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Organ natomiast na gruncie niniejszej sprawy tego nie wykazał (zob. uzasadnienia do wyroków: NSA z 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14, NSA z dnia 17 lutego 2021 roku, sygn. II OSK 1969/18).
W konsekwencji wadliwe wyznaczenie frontu działki skutkowało bezpośrednio wadliwym wyznaczeniem obszaru analizy. Wadliwe natomiast wyznaczenie obszaru analizy skutkuje natomiast tym, że jej wyniki nie mogą stanowić punktu odniesienia dla ustalania warunków zabudowy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się istotność analizy i jej wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. II OSK 1969/18 NSA wskazał, że "przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze." Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2022 r. sygn. II OSK 691/22 NSA wskazał, że "bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen".
W realiach niniejszej sprawy to, w oparciu o jakie motywy poszerzono obszar analizowany, przekłada się wprost na wynik sprawy (cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy), zważywszy, że – jak wskazano w analizie- zabudowa wokół terenu inwestycji jest zróżnicowana. Dominuje funkcja mieszkaniowa, jednak o różnych gabarytach. Od strony zachodniej, północnej i południowej są to budynki wielorodzinne (także o zróżnicowanych gabarytach), zaś w części wschodniej budynki jednorodzinne o niższych gabarytach. Zatem w przypadku, gdy wokół terenu inwestycji zabudowa jest zróżnicowana sposób wyznaczenia obszaru analizowanego bezpośrednio przekłada się na cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy, odmiennie niż w przypadku obszaru analizowanego mającego charakter jednorodny pod względem cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy.
W powyższym kontekście zasadny jest także zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z przytoczonych powyżej powodów, skarżona decyzja jako utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu I instancji podlega wraz z tą ostatnią decyzją uchyleniu.
Sąd nie podziela przy tym zarzutu nieprawidłowego określenia przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego.
Po pierwsze, trafnie w obszernym uzasadnieniu organu II instancji wraz z przytoczeniem licznych orzeczeń sądów administracyjnych wykazano, że zagadnienie to jest rozmaicie ujmowane w orzecznictwie. Kolegium zajęło w tej sprawie stanowisko (k. 910-911 administracyjnych akt sprawy), które Sąd podziela.
Zgodzić się przy tym należy z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem, że "kluczowe znaczenie ma fakt, że część nadziemna przedmiotowego obiektu (tworząca 2 bryły) usytuowana jest na jednej kondygnacji podziemnej - garażu i jednym fundamencie, przy czym kondygnacja ta nie zawiera żadnych przegród dylatacyjnych, ani innych ścian oddzielenia pożarowego. Ustawa - Prawo budowlane w art. 3 pkt 2 definiuje pojęcie budynku wskazując, iż jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, który posiada fundamenty i dach. A zatem dla uznania, że dany obiekt budowany jest budynkiem niezbędne jest, aby posiadał określone cechy: fundamenty, dach, trwałe związanie z gruntem oraz wydzielenie w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem: "przegroda budowlana" oraz "wydzielenie z przestrzeni", nie powinno jednak budzić wątpliwości, że chodzi o takie wyodrębnienie obiektu, w którym da się, co do zasady stwierdzić, która jego część ściśle do niego przynależy, a która stanowi przestrzeń zewnętrzną. Ustawodawca wskazał również, że wyodrębnienie to musi się odbywać w sposób widoczny, fizyczny skoro określił sposób oddzielenia: "za pomocą przegród budowlanych". Dodatkowym elementem, który nie pozostaje bez znaczenia dla wykładni pojęcia "wydzielenia z przestrzeni" jest wprowadzony przez ustawodawcę warunek posiadania przez budynek fundamentów. W takiej sytuacji należy przyjąć, że przez pojęcie "wydzielania w przestrzeni" należy rozumieć każdą część budynku zarówno nadziemną jak i podziemną. Gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie pojęcia "przestrzeń" jedynie do części nadziemnej, to z pewnością wprowadziłby ten element do definicji budynku. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia również treść § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 października 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1065 tj.), zgodnie z którym części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przykrycia dachu - mogą być traktowane, jako odrębne budynki. A zatem aby uznać, że obiekt budowlany z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego stanowi odrębny budynek, to na całej wysokości musi posiadać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Konsekwentnie należy uznać, że skoro projekt architektoniczno - budowlany musi być uzgodniony przez odpowiednie organy m.in. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego to zamierzenie inwestycyjne musi posiadać takie cechy, aby można było go uznać za odrębny budynek (jeżeli przedmiotem opracowania projektanta jest zamierzenie inwestycyjne o takim charakterze). I wreszcie pośrednio, za koniecznością przyjęcia takiej właśnie interpretacji omawianego pojęcia przemawia treść § 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 tj.), który wskazuje, jakie elementy powinien zawierać projekt budowlany. § 11 ust. 1 tego przepisu stanowi, że projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Natomiast jeśli chodzi o opis techniczny to powinien on określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego oraz, w zależności od rodzaju obiektu, jego charakterystyczne parametry techniczne, w szczególności: kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji (ust. 2 pkt 1 przepisu); Dla spełnienia zatem wymogów zawartych w tym przepisie, to jest takiego zaprojektowania obiektu, aby można było określić m.in. jego kubaturę i zestawienie powierzchni niezbędne jest, aby posiadała na całej powierzchni ścianę wyodrębniającą go od innych elementów (przestrzeni, innego obiektu), które nie przynależą do projektowanej inwestycji. Istotne znaczenie ma zatem nie tyle położenie kondygnacji względem powierzchni gruntu, lecz posiadanie elementów, które wskazał ustawodawca, jako definiujące budynek, a zawartych w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane." (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 maja 2019 roku, sygn. II OSK 2529/18.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie oceny prawnej z wyroku WSA w Krakowie z 16 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1274/19 jak i wyroku NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. II OSK 1937/20, Sąd zarzutu tego nie podziela. Powyższe orzeczenia zapadły w związku ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 r., znak SKO.ZP/415/33/2019, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma segmentami nadziemnymi oraz jednokondygnacyjnym garażem podziemnym, wewnętrznego układu komunikacyjnego z terenowymi miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...] obręb 34 Podgórze przy ul. P. w K. oraz umorzył postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działkach nr [...] i [...] obr. 34 Podgórze. Porównanie przedmiotów inwestycji w obu sprawach nakazuje przyjąć, że były one, ale nie tożsame. Sprawa rozpoznana przez NSA obejmowała teren trzech działek, podczas, gdy przedmiotowa sprawa obejmuje jedynie teren działki [...] i [...], nie zaś [...] (k. 1 i 2 a.a.).
Ponownie rozpatrując sprawę organy ustalą w sposób prawidłowy obszar analizowany zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku (czego wymaga precyzyjne wskazanie frontu działki oraz w przypadku poszerzenia obszaru analizy ponad trzykrotność frontu działki uzasadnienie zarówno samej konieczności poszerzenia obszaru analizowanego, jak i poszerzenia go do konkretnych rozmiarów). Dopiero w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany możliwe będzie wyznaczenie zgodnie z prawem cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy.
Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c orzeczono, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych, na którą składają się: wpis sądowy w wysokości 500 złotych, koszty zastępstwa procesowego, w kwocie 480 złotych ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. 2018 roku, poz. 265), oraz 17 złotych opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.