II SA/Kr 77/06

II SA/Kr 77/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2006r. sprawy ze skargi J. M. i P. M. na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2005r.,nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia w teren I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 500 zł ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania .
Uzasadnienie
II SA/Kr 77/06
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2005 r. znak [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie wniosku J. i P. M. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] obr. [...] w K.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził co następuje:
W dniu [...] czerwca 2005 r. J. M. i P. M. złożyli wniosek o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] w odległości 4 m od ściany budynku znajdującego się na działce nr [...] na okres 24 miesięcy w celu wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Decyzja ta jest decyzją nakazową i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności.
W dniu [...] lipca 2005 r., po ustaleniu przez organ, że wykonanie zgodnie ze sztuką budowlaną nakazanych robót nie wymaga wejścia na teren działki nr [...], wydano decyzję odmawiającą uwzględnienia żądania PP. M. Decyzją jednak z dnia [...] września 2005 r. organ odwoławczy decyzję tę uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zważył, iż zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu /najemcy/ na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.
W przedmiotowej sprawie inwestor, na którym spoczywa obowiązek wykonania robót tj. naprawy budynku mieszkalnego na działce nr [...], jest jednocześnie właścicielem działki nr [...], na której ustanowiona została służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...],[...] i [...]. Skoro to inwestor jest właścicielem nieruchomości, z terenu której ma korzystać przy wykonywaniu robót, to przepis art. 47 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania. Kwestia braku zgody osób uprawnionych z tytułu służebności jest kwestią cywilnoprawną, a jej rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego.
Wobec braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy postępowanie w tej sprawie, zdaniem organu, należało umorzyć.
W odwołaniu od tej decyzji J. M. i P. M. zarzucili naruszenie przepisu art. 47 Prawa budowlanego. Stwierdzili, że wymóg "sąsiedniej nieruchomości" jest spełniony. Fakt sąsiadowania nieruchomości nie jest bowiem związany z podmiotem uprawnionym do władania nieruchomością, lecz z faktem samodzielnego wyodrębnienia danej nieruchomości, czyli podziałem na określone działki. Działka, na której znajduje się budynek odwołujących się i działka stanowiąca drogę dojazdową do posesji B. G. i J. R. stanowią dwie wyodrębnione ewidencyjnie nieruchomości, są to więc nieruchomości sąsiednie. Przepis art. 47 odnosi się także do ograniczonych praw rzeczowych , w tym do służebności. Uprawnieniom wynikającym ze służebności odpowiadają zawsze takie obowiązki biernego zachowania się innych osób, które wykluczają uniemożliwianie lub utrudnianie ich wykonywania. Powyższy pogląd potwierdza fakt, że w zakresie podmiotowym przepisu art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego mieści się najemca lokalu. Ustanowione ograniczone prawa rzeczowe korzystają z takiej samej ochrony jak prawo własności. Ratio legis art. 47 to właśnie ochrona własności, a skoro tak, to musi się on odnosić także do ograniczonego prawa rzeczowego.
Wszystkie pozostałe przesłanki przepisu art. 47 są również spełnione : istnieje potrzeba wykonania robót budowlanych związana z koniecznością zajęcia działki nr 601, a wobec długotrwałego konfliktu między stronami, osiągniecie porozumienia w tym zakresie nie jest możliwe.
Decyzją z dnia 14 listopada 2005 r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Wojewoda podzielił w całości pogląd organu I instancji. Stwierdził, że wbrew twierdzeniom odwołujących się, "pojęcie prawa posiadanego przez najemcę budynku czy lokalu nie jest tożsame z prawem wynikającym z ustanowionej dla działki służebności drogi koniecznej. Właściciel, mimo że jego działka jest obciążona służebnością, nie traci prawa własności. Możliwe jest korzystanie z niej w taki sposób, aby nie uniemożliwiać orzeczonej sądownie służebności". Zdaniem organu zakres uprawnień dla organów administracji, określony w przepisie art. 47 Prawa budowlanego ogranicza się do sytuacji kiedy niezbędne jest uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Gdy właścicielem sąsiedniej nieruchomości jest inwestor, wskazany przepis nie ma zastosowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. i P. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, względnie ojej uchylenie.
Skarżący podali, że w związku z rozpoczęciem nakazanych decyzją robót i zajęciem działki nr [...], B. G. i J. R. wniosły pozew o ochronę posiadania. W dniu [...] kwietnia 2004 r. zapadł wyrok, w którym sąd nakazał skarżącym przywrócenie posiadania służebności. Sąd Rejonowy stwierdził, że ostateczna decyzja nakazująca wykonanie robót budowlanych nie zezwala na wkroczenie w teren działki obciążonej służebnością. Takie działanie narusza prawa osób uprawnionych z tytułu służebności. Ponieważ służebności rzeczowe są prawami bezwzględnymi, skutecznymi erga omnes - również wobec właściciela nieruchomości, to przez analogię należy stosować przepis art. 47 ust. 2 umożliwiający wkroczenie w sferę uprawnień prawnorzeczowych. Powyższą kwalifikację podtrzymał Sąd Okręgowy oddalając apelację skarżących. Również i ten Sąd wskazał, jako właściwą, drogę postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy skarżący w dniu [...] czerwca 2005 r. złożyli wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 47 Prawa budowlanego.
Dalej skarżący powtórzyli treść odwołania podkreślając, że celem regulacji art. 47 jest zapewnienie możliwości ograniczenia prawa cywilnego, którego wykonywanie mogłoby uniemożliwić realizację inwestycji. W przepisie tym ustawodawca wymienił obok rzeczowego prawa własności obligacyjne prawo najmu. Odmowa stosowania tej normy do służebności oznaczać musiałaby w istocie szerszą i mocniejszą ochronę prawa z natury słabszego /najmu/ , a to byłoby sprzeczne z zasadą spójności prawa. Pomimo więc tego, że przepis wymienia tylko własność i najem, to ze względu na cel regulacji należy jego dyspozycją objąć wszelkie prawa, których wykonywanie mogłoby doprowadzić do niezrealizowania zgodnej z prawem inwestycji.
Skarżący podnieśli również, że organ nie mógł odmówić wydana decyzji merytorycznej z uwagi na to, że wcześniej sąd powszechny uniemożliwił prowadzenie robót budowlanych uznając, że wymaga to właśnie decyzji o wejściu w teren. Należy zatem przez analogię stosować przepis art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że nie można odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.
Do skargi dołączona została kopia wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] , którym oddalono apelację P. M. i J. M. od wyroku Sądu Rejonowego w K. Wyrokiem tym Sąd Rejonowy nakazał P. i J. małżonkom M. przywrócenie J. R. i B. G. posiadania drogi dojazdowej stanowiącej działkę nr [...] przez usunięcie z niej szeregu przeszkód.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi odwołując się do motywów swego rozstrzygnięcia podkreślając, że poprzez fakt ustanowienia służebności właściciel nie traci władztwa nad rzeczą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedłożone akta postępowania administracyjnego nie są kompletne, a brak ten, mimo wezwania sądu, nie został przez organ uzupełniony.
W szczególności w aktach tych nie ma samego wniosku inwestorów o wydanie decyzji na podstawie art. 47 Prawa budowlanego, nie ma też decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., o której mowa w uzasadnieniu omówionej na wstępie decyzji organu I instancji, znajduje się natomiast kopia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2002 r. Nie ma również żadnych dokumentów potwierdzających własność nieruchomości, istnienie służebności, obrazujących położenie nieruchomości i wreszcie istnienie obowiązku wykonania robót i konieczności zajęcia na ten cel działki nr [...].
W opisanym zakresie zatem weryfikacja ustaleń organów w ogóle nie jest możliwa.
Skoro jednak żadna ze stron tego nie kwestionuje, przyjąć należy założenie, że P. i J. M. są właścicielami zarówno działki nr [...], na której znajduje się budynek, jak i działki nr [...] stanowiącej dojazd do posesji J. R. i B. G., że obie działki sąsiadują ze sobą, oraz że działka nr [...] obciążona jest służebnością drogi koniecznej na rzecz działki stanowiącej własność J. R. i B. G.
Przy takich założeniach stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Wbrew twierdzeniu organów postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem inwestorów nie jest bezprzedmiotowe i nie było podstaw do jego umorzenia.
Z poczynionych przez organy wywodów wynika, że ich zdaniem związana z wykonywaniem nakazanych robót budowanych konieczność ograniczenia praw osób korzystających ze służebności dojazdu po działce nr [...] jest sprawą cywilną. Do takich wniosków doprowadziła organy literalna wykładnia przepisu art. 47 Prawa budowlanego. Przepis ten rzeczywiście zredagowany został w sposób mogący nastręczać trudności w odczytaniu jego rzeczywistego znaczenia. Użyto w nim pojęcia "nieruchomość", które swoiste jest raczej dla prawa cywilnego, a jako podmioty, których zgoda jest wymagana wymieniono jedynie "właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu /najemcę/". Nadanie właściwego znaczenia omawianemu przepisowi tylko na podstawie jego gramatycznej analizy nie jest możliwe. Taka analiza bowiem, tak jak słusznie zauważają skarżący, prowadzi do wniosków nielogicznych i sprzecznych z zasadą spójności prawa.
Zgodnie z przepisami art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę, lub skuteczne /nieoprotestowane przez organ/ zgłoszenie uprawniają inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Taki sam skutek wywołuje decyzja nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych wydana na podstawie art. 51 czy art. 66 Prawa budowlanego. Wy dając stosowną decyzję, czy też akceptując zgłoszenie, organy budowlane potwierdzają legalność zamierzonych lub nakazanych działań inwestora. W tymże potwierdzeniu nie mieści się jednak czasowa, choć konieczna, związana ze sposobem i rodzajem wykonywania robót, ingerencja w prawa osób trzecich.
O takiej właśnie ingerencji, mającej nastąpić już na etapie realizacji uprawnienia /lub obowiązku/ mowa jest w przepisie art. 47. Prawdą jest, że kwestia naruszenia praw "sąsiadów" ma zasadniczo charakter cywilnoprawny. Ustawodawca jednak zdecydował, że spór taki, powstały w związku z robotami budowlanymi, podlega, jako sprawa administracyjna, rozstrzygnięciu przez organ budowlany. Opisana w ust. 2 w/w przepisu treść rozstrzygnięcia administracyjnego wskazuje jednoznacznie, że o przekazaniu do właściwości administracji budowlanej omawianych spraw zdecydowały przede wszystkim względy techniczno- budowlane: organ budowlany ma dokonać oceny czy wykonanie zamierzonych lub nakazanych robót wiąże się , w jakim zakresie i w jakich warunkach, z "niezbędnością wejścia". To właśnie te kwestie stanowią istotę postępowania w omawianej sprawie. Organ orzeka zasadniczo o przedmiotowej, wymuszonej warunkami technicznymi, konieczności, zapewniając w ten sposób inwestorowi możliwość legalnego wykonania robót. Dopiero efektem takiego orzeczenia jest ograniczenie praw osób trzecich.
Owa "konieczność wejścia" dotyczyć ma, wedle literalnego brzmienia przepisu, "sąsiedniego budynku, lokalu, lub terenu sąsiedniej nieruchomości". Ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnych definicji cytowanych pojęć, wyłożyć je należy zatem stosownie do celu, w jakim w przepisie je użyto. Skoro decyzja ma "legalizować" działania inwestora, to przyjąć należy, że działania te mają dotykać terenu pozostającego poza dyspozycją inwestora. Nie chodzi przy tym o jakąkolwiek dyspozycję, lecz o taką, w ramach której mieści się uprawnienie o zakresie opisanym w art. 47. Jeśli inwestorowi nie przysługuje takie, skuteczne względem osób trzecich, prawo, to przyjąć należy, że hipoteza cytowanego przepisu jest spełniona. W znaczeniu przepisu art. 47 ust. 2 "sąsiedni budynek, lokal, lub sąsiednia nieruchomość" - to teren, który musi być czasowo zajęty /wykorzystany/ w celu wykonania robót budowlanych , na co inwestor nie uzyskał stosownej zgody od osób uprawnionych. Przepis art. 47 stanowi element regulacji przebiegu procesu budowlanego i zakres jego stosowania do realiów tego procesu należy odnosić.
Na tle powyższych uwag stwierdzić należy, że w rozumieniu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. "nieruchomością sąsiednią" jest także, stanowiąca własność inwestora, ale obciążona służebnością drogi działka, której czasowe zajęcie jest niezbędne do wykonania robót budowlanych.
Wykluczenie z hipotezy art. 47 opisanej sytuacji musiałoby doprowadzić do stanu nieznajdującego prawnego rozwiązania. Wszak inwestor, choć nadal pozostaje właścicielem i nieruchomością może rozporządzać, to nie może nią dysponować w zakresie, jakiego wymagają zamierzone roboty. Na przeszkodzie bowiem stoją uprawnienia osób trzecich wynikające z ustanowionego ograniczonego prawa rzeczowego.
O słuszności powyższego poglądu przekonuje także redakcja ust. 1 art. 47. Zawarta w nim lista podmiotów, od których inwestor ma uzyskać zgodę nie ogranicza się tylko do właścicieli nieruchomości, budynku, lokalu. Lista zakończona została nawiasem, w którym - jako właśnie taki podmiot -wymieniono najemcę. Zabiegu tego nie da się wyjaśnić inaczej jak tylko jako wskazanie, że w kręgu podmiotów, o jakich mowa w przepisie, mogą mieścić się także inne niż właściciele osoby, o ile służą im prawa skutecznie chroniące przedmiot władania przed budowlaną ingerencją inwestora. Skoro takim, skutecznym prawem jest najem, to nie można przymiotu tego odmówić prawom wynikającym z ograniczonego prawa rzeczowego. Innymi słowy stwierdzić trzeba, że katalog podmiotów wymienionych w ust. 1 art. 47 nie jest katalogiem zamkniętym, a skoro tak, to literalne, wąskie rozumienie mającemu mu odpowiadać katalogu przedmiotów wymienionych w ust. 2 jest niemożliwe.
Nietrafnie w skardze podniesiono kwestię analogii do przepisu art. 58 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Do relacji sąd powszechny - organ administracji wskazanego przepisu nie można odnosić. Te relacje regulowane są wprost przepisami art. 199 kpc i art. 66 § 4 kpa. Stan sprawy rozpatrywanej obecnie nie odpowiada jednak jeszcze hipotezom tych przepisów. Przedmiotem i istotą postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2005 r. była ochrona naruszonego posiadania, a nie kwestia udzielenia uprawnienia do zajęcia "cudzego" terenu. Przepis art. 66 § 4 kpa dotyczy zaś sytuacji, w której sąd powszechny w tej sprawie uznał się za niewłaściwy. To, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie o ochronę posiadania rozważono kwestię bezprawności działania sprawcy samowoli i wskazano drogę administracyjną jako właściwą dla pozyskania uprawnienia nie jest tożsame z "uznaniem się za niewłaściwy" w sprawie o przedmiocie opisanym w art. 47 Prawa budowlanego. Wyrazem "uznania się za niewłaściwy" przez sąd powszechny jest orzeczenie o stosownej treści, a nie treść uzasadnienia wyroku zapadłego w innej sprawie.
Przyczyną zatem, dla której uchylono decyzje organów obu instancji było w istocie naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 47 Prawa budowlanego. Wadliwa jego interpretacja doprowadziła organy do wniosku o braku własnej właściwości i - co za tym idzie - uznania wszczętego postępowania za bezprzedmiotowe. Przedmiotowa sprawa, ze względu na jej okoliczności, podlega regulacji przepisu art. 47 Prawa budowlanego. Jest zatem sprawą administracyjną, którą merytorycznie należy rozstrzygnąć.
Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, w zw. z art. 135 i na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.