II SA/Kr 760/24

II SA/Kr 760/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 105  par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2024 r., znak WI-I.7840.16.6.2024.JM w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta N. decyzją z 15 lutego 2024 r., znak: BA.6740.1.784.2023.DO umorzył z powodu bezprzedmiotowości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości L. W., gmina L. W., wszczęte z wniosku W. i J. M., w związku z cofnięciem 9 lutego 2024 r. ww. wniosku przez inwestorów.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej "K.p.a.".
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że 22 czerwca 2023 r. inwestorzy W. M. i J. M. złożyli w organie administracji architektoniczno-budowlanej I instancji wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie jak wyżej. Podczas prowadzonego postępowania inwestorzy pismem z 9 lutego 2024 r. wycofali wniosek o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym Starosta umorzył postępowanie administracyjne uznając, że stało się bezprzedmiotowe.
Od opisanej na wstępie decyzji Starosty z 15 lutego 2024 r. odwołanie wniosły strony postępowania administracyjnego: P. D. i T. D.. Odwołujący wnieśli o zmianę decyzji I instancji na odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołujący wskazali, że inwestor nie spełnił wymogów formalnych do zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, dlatego organ był zobowiązany wydać odmowną decyzję o pozwoleniu na budowę. Odwołujący wskazali, że wniosek inwestora był obarczony na wstępie tak poważnymi brakami formalnymi, że organ był zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania.
Wojewoda Małopolski decyzją z 28 marca 2024 r. znak: WI-I.7840.16.6.2024.JM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty z 15 lutego 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 K.p.a. na nowo rozpoznał sprawę administracyjną w jej całokształcie, podejmując wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stwierdził, że rozpatrzył sprawę nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale nadto rozpoznał sprawę co do istoty.
Dwuinstancyjność postępowania wymaga bowiem, aby organ odwoławczy w oparciu o zgromadzone dowody dokonał samodzielnie ustalenia stanu faktycznego, a następnie – przeprowadził ocenę prawną. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym w sprawie rozpatrzenia odwołania postępowanie prowadzone jest na takich zasadach, że w pierwszej kolejności, po sprawdzeniu formalnych podstaw prowadzenia postępowania odwoławczego, analizowana jest zasadność wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji. Kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa.
Organ II instancji przywołał treść art. 105 K.p.a. Wskazał, że w przypadku postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę), zatem może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) - w całości lub też w określonej części. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 105 § 2 K.p.a. nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten odnosi się do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone "z urzędu", a w przypadku postępowań prowadzonych "na wniosek" ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., tj. zachodzi obiektywna przeszkoda - brak wniosku - do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone. Skoro zatem w niniejszej sprawie inwestorzy zrezygnowali z dalszego postępowania poprzez wycofanie wniosku o pozwolenie na budowę (są oni jedynymi wnioskodawcami w sprawie), a postępowanie w tym przedmiocie jest wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek inwestora, to nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu (odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej - przedmiot). Wycofanie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę - a tym samym cofnięcie zgody na jego załatwienie – skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i wymaga umorzenia postępowania przed organem architektoniczno-budowlanymi I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Umorzenie postępowania jest bowiem formalnym zakończeniem sprawy, wszczętej wnioskiem inwestorów złożony 22 czerwca 2023 r.
Odnosząc się do składanych zarzutów Wojewoda stwierdził ich bezzasadność. Organ nie ma podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie, skoro inwestor wycofał wniosek i postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
P. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Wojewody z 28 marca 2024 r., zaskarżając ją w całości. Wniósł o zmianę decyzji poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było niezasadne, skoro inwestor w dacie składania wniosku nie spełnił wymogów ubiegania się o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Już na wstępie, wobec tak poważnych braków wniosku inwestora, organ powiatowy był zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za w całości bezprzedmiotowe.
Na rozprawie 28 marca 2025 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego – radca prawny – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 105 § 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.
Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne. Z punktu widzenia powyższego należy stwierdzić, że skarga okazała się być całkowicie bezzasadna.
Kwestia zasadnicza w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda zasadnie utrzymał w mocy decyzję Starosty z 15 lutego 2024 r. umarzającą postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wobec cofnięcia wniosku przez inwestorów.
Nie było bowiem w sprawie sporne, że pismem z 9 lutego 2024 r. inwestorzy wycofali złożony 22 czerwca 2023 r. wniosek w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że w tak ustalonym stanie faktycznym organ administracyjny był związany cofnięciem przez wszystkich inwestorów wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zasadnie umorzył postępowanie w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Art. 105 K.p.a. ustanawia dwie ogólne zasady umarzania postępowania administracyjnego: pierwszą przewidzianą w § 1, dotyczącą działania organu ex officio (z urzędu), ze skutkiem obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości i drugą, unormowaną w § 2, dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności, z pozostawieniem po stronie organu administracyjnego uznania co do umorzenia postępowania (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 105 K.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis).
Powyższe należy odnieść do regulacji dotyczących rozstrzygania w sprawach pozwolenia na budowę, które stosownie do art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 418), mogą być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wszczęcie postępowania w sprawach pozwolenia na budowę oparte jest więc na zasadzie skargowości.
Refleksem zasady skargowości jest z kolei zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, której istota zapewnia stronie prawo i możliwość rozporządzania sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, zwłaszcza na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, podlega pewnym ograniczeniom. Dowodem istnienia takich ograniczeń jest art. 105 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.
Niemniej jednak należy podkreślić, że ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy wyłącznie tej kategorii spraw administracyjnych, które mogą być wszczęte zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. W takim przypadku, gdy wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek strony, strona taka może jedynie żądać jego umorzenia - za zgodą pozostałych stron postępowania - natomiast organ administracji nie jest tym żądaniem bezwzględnie związany i może kontynuować postępowanie w razie stwierdzenia, że żądanie umorzenia postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym.
Nie mieści się natomiast w dyspozycji art. 105 § 2 K.p.a. sytuacja, w której postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony i wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r. sygn. I OSK 893/17, LEX 2417965, wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Kr 761/19, LEX nr 27822380).
Co istotne, wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania. Organ nie może samodzielnie ustalić jego treści ani też prowadzić postępowania administracyjnego. Jednostka podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 K.p.a.
Zatem cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.
Zaznaczenia bowiem wymaga, że skoro przepisy prawa uprawniają stronę do inicjowania wszczęcia postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, czy też jego zmiany, to dopuszczalne jest również cofnięcie przez wnioskodawcę żądania wszczynającego to postępowanie, na każdym jego etapie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem złożenie wniosku inicjującego postępowanie, jak i jego późniejsze cofnięcie, jest fakultatywną, zależną od woli strony, czynnością procesową (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 2641/17, LEX 2548975).
Podsumowując, w niniejszej sprawie jednoznaczne cofnięcie 9 lutego 2024 r. wniosku o pozwolenie na budowę (k. 217 akt adm.) było dla organu wiążące i obligowało organ do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Aby można było mówić o bezprzedmiotowości postępowania, strona musi klarownie i z własnej woli wycofać wniosek, co miało w sprawie miejsce bez żadnych wątpliwości.
W takiej sytuacji warto zauważyć, że organ odwoławczy ostatecznie nie badał sprawy merytorycznie, co w sytuacji cofnięcia wniosku przed organem I instancji było prawidłowe. Tym samym Sąd kontrolował wyłącznie kwestię prawidłowości utrzymania w mocy przez Wojewodę decyzji Starosty umarzającej postępowanie administracyjne.
Inne merytoryczne zagadnienia odnoszące się do projektu budowlanego, w tym te, o których wspomina skarżący, a także podnoszona przez skarżącego w postępowaniu I instancji kwestia zawieszenia postępowania i braków projektu budowlanego czy wniosku o pozwolenie na budowę, pozostają w tej sytuacji poza zakresem kontroli sądowej.
Końcowo trzeba zaznaczyć, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.