II SA/KR 750/24

II SA/Kr 750/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Magda Froncisz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 36 ust 4 , art 87 ust 3 a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 marca 2024 r., znak SKO.ZP/415/3/2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Kr 750/24
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 145/2023 z dnia 10 listopada 2023 r., znak: GD-07-6725.5.89.2020, wydaną m.in. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 11 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, poz. 1506, poz. 1597, poz. 1688, poz. 1890, poz. 2029) oraz uchwały Nr LXXXVIII/2145/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierz" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017 r. poz. 7618), ustalił Gminie [...] w K. tzw. rentę planistyczną w wysokości [...] zł w związku ze zbyciem działki nr [...] o powierzchni 0,1257 ha w K. (obr. [...] jedn. ewid.. , KW nr [...]).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 7 marca 2024 r., znak: SKO.ZP/415/3/2024, wydaną m.in. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] w K. , utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia – na podstawie operatu szacunkowego z dnia 25 września 2023 r. – organ odwoławczy wskazał, że w dniu 8 grudnia 2017 r. wszedł w życie plan miejscowy przewidujący 30% stawkę tzw. renty planistycznej (§ 18), bezpośrednio wcześniej działka nie podlegała ustaleniom żadnego planu miejscowego, zaś w dniu 25 sierpnia 2020 r. działka została sprzedana przez stronę. Wziąwszy pod uwagę art. 87 ust. 3a u.p.z.p. rzeczoznawca majątkowy określił trzy wartości rynkowe wycenianej nieruchomości:
- [...] zł ([...].) – przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie miejscowym w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami mieszkalno-usługowymi lub budynkami usługowymi (MW/U.18) – podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej;
- [...] zł ([...]) – przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania przed wejściem w życie planu miejscowego (teren niezabudowany, utwardzony, stanowiący parking) – podejście porównawcze, metoda porównywania parami;
- [...] zł ([...]) – przy uwzględnieniu przeznaczenia w uchwale nr 157 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 marca 1987 r. w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zespołu zabytkowego Kazimierza Stradomia (w terenie przeznaczonym pod zieleń ogrodową; gdzie na przedpolu murów, zgodnie z wytycznymi PKZ, należało wykonać projekt zieleni; w przyszłości istniała możliwość dobudowy Muzeum [...]) – podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej.
Organ odwoławczy wskazał, że przy stosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami wybór nieruchomości porównywanych przedstawiających: położenie i lokalizacja ogólna; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność do nieruchomości; parametry techniczno-użytkowe oraz ograniczenia, zapisane zostały w operacie szacunkowym jako pomocne przy określaniu wartości gruntu według faktycznego sposobu użytkowania. W zakresie każdej z tych cech wyróżniono po trzy lub dwa stopnie oceny: bardzo dobra, dobra, średnia; dobry i zły; brak i występują, oraz że transakcje miały miejsce na rynku lokalnym: obszar centralny miasta K., w okresie od lutego 2017 r. do listopada 2020 r. Ustalona wartość rynkowa spornej działki wyniosła [...] zł. Organ odwoławczy wskazał też, że przy stosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej przedstawiono ceny grupy jedenastu reprezentatywnych nieruchomości występujących na lokalnym rynku: część centralna miasta K., w okresie od kwietnia 2017 r. do sierpnia 2020 r. Ustalona średnia cena nieruchomości podobnych wyniosła [...] zł za mkw., zaś suma współczynników korygujących uwzględniających takie atrybuty (cechy rynkowe), jak położenie, lokalizacja ogólna; dojazd, dostępność do nieruchomości; kształt działki; powierzchni działki i ograniczenia wyniosła 1,4103 i stąd też otrzymana wartość rynkowa nieruchomości wycenianej, stanowiąca korektę ceny średniej, wyniosła [...] zł za mkw., a wartość rynkowa spornej działki wyniosła [...] zł. W rezultacie różnica wartości wyniosła [...] zł, co przy 30% stawce daje [...] zł tzw. renty planistycznej.
W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy uwzględnia ograniczenia wynikające z ustaleń planu miejscowego, zlokalizowania w obrębie dawnego miasta K. , przebiegu murów oraz granicy obszaru wpisanego do rejestru zabytków i na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, albowiem sporna działka otrzymała najniższa ocenę: "0" dla cechy rynkowej: ograniczenia ("występują znaczne"). Z kolei o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu szacunkowego (art. 157 u.g.n.) decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Gmina [...] w K. zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ustalenie tzw. renty planistycznej w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy;
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu, miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co oznacza, że organ odwoławczy powinien był orzec kasatoryjnie;
3) art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez nieprawidłowe zastosowanie i orzeczenie o ustaleniu tzw. renty planistycznej, podczas gdy nie została należycie wyjaśniona przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego;
4) art. 157 ust. 2 ustawy u.g.n. przez nieprawidłowe zastosowanie i uzależnienie skuteczności wniosku skarżącej o poddanie operatu szacunkowego kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych od przedłożenia przez nią opracowania o charakterze konkurencyjnym, podczas gdy zgodnie z tym przepisem sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że operat szacunkowy nie uwzględnia tego, że nieruchomość – na której znajduje się objęty ochroną konserwatorską mur obronny dawnego miasta K. – jest prawie w połowie wyłączona z możliwości zabudowy (§ 37 ust. 8 planu miejscowego). W operacie szacunkowym (s. 18) trafnie dostrzeżono, że "możliwość lokowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej stanowi główną determinantę cenotwórczą na przyjętym do analizy rynku lokalnym", ale jednocześnie kontrfaktycznie stwierdzono, że "nieruchomość posiada [...] możliwość swobodnego lokowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Nieruchomości podobne nie są opisane pod kątem możliwości wykorzystania na cele zabudowy, a jeśli takimi możliwościami różnią się, to powinny być skorygowane adekwatnymi współczynnikami.
Zdaniem skarżącej faktyczny sposób użytkowania jako "teren niezabudowany, utwardzony, stanowiący parking" nie odpowiada prawdzie, bo parking funkcjonował wyłącznie tymczasowo, a nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę. Na dzień 8 grudnia 2017 r. działka figurowała w EGiB jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp), co wynika z załączonego do operatu szacunkowego zaświadczenia. Poza tym nieruchomość nabyła w dniu 17 października 2007 r. na podstawie orzeczenia Komisji [...] jako nieruchomość zamienną za lokale mieszkalne przy ul. [...] na działce nr [...] (art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej), a nieruchomość zamienna miała zbliżoną wartość przede wszystkim z uwagi na możliwość jej zabudowy, ponieważ w dniu nabycia nie obowiązywały już ustalenia planu miejscowego z 1987 r. sytuujące ją na terenie przeznaczonym pod zieleń ogrodową. Skoro już w dniu 17 października 2007 r. wartość nieruchomości wynosiła [...] zł, a dynamiczny wzrost cen na rynku nieruchomości jest oczywisty, to nie sposób twierdzić – jak czyni to biegły – że przez ponad 10 lat wartość nieruchomość wzrosła tylko o połowę (do kwoty [...]zł).
Według skarżącej wartość nieruchomości wcale nie wzrosła po wejściu w życie planu miejscowego (skoro już wcześniej była przeznaczona pod zabudowę i można było uzyskać decyzję WZ), a może nawet uległa obniżeniu (w związku z pojawieniem się ograniczeń w § 37 ust. 8 planu miejscowego).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o (i) uchylenie decyzji organów obydwu instancji, (ii) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) i (iii) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 977) – dalej zwana u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:
1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu,
2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Stosownie natomiast do art. 87 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2011 roku, "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r." Z powyższego wynika, że z mocy ustawy utraciły moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Utrata mocy nastąpiła z dniem 31 grudnia 2003 r.
Ponadto jeśli uchwalono plan miejscowy w oparciu o zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył po wejściu w życie tego planu nieruchomość znajdującą na obszarze, na którym uchwalono nowy plan, to wówczas organ pobiera opłatę planistyczną, której wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym jeśli bezpośrednio przed wejściem w życie planu miejscowego na danym obszarze nie obowiązywał żadne plan, to wysokość opłaty planistycznego była obliczona przez odniesienie się do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Badając zgodność z Konstytucją RP powyższej regulacji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał wskazał, że badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji. Dalej Trybunał wskazał, że "właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami."
W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 1 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 153, poz. 901) dodano ust. 3a, zgodnie z którym:
"Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."
Przepis ten we wskazanym brzmieniu obowiązywał od 10 sierpnia 2011 r.
Następnie przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2747) zmieniającej ustawę z dniem 7 stycznia 2023 r. Ustawa ta nie zawierała żadnych przepisów przejściowych, co oznacza, że art. 87 ust. 3a w brzmieniu nadanym tą ustawą obowiązuje od 7 stycznia 2023 r.
W wyniku tej zmiany przepis art. 87 ust. 3a uzyskał brzmienie: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."
W końcu przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony z dniem 24 września 2023 roku przez art. 1 pkt. 66 z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 roku, poz. 1688) w ten sposób, że w zdaniu pierwszym wyraz "wykorzystywania" zastępuje się wyrazem "użytkowania".
W przypadku zatem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał szczegółowy plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., i pomiędzy obowiązywaniem obydwu planów zaistniała luka czasowa, w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej to wymagane jest określenie wartości nieruchomości:
- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,
- po drugie, według przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.),
- po trzecie, według faktycznego sposobu jej użytkowania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.
Z powyższych, wyżej przytoczonych regulacji art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, lub według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed jego uchwaleniem (zasada korzyści). Określenie opłaty planistycznej wymaga zatem ustalenia, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 919/06, WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 778/21, WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2024 roku, sygn. II SA/Kr 389/24).
Dalej wskazać należy, że zgodnie z jednolitym obecnie stanowiskiem sądów administracyjnych, operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Także biegły rzeczoznawca decyduje o wyborze transakcji, określeniu cech i ich wag mających wpływ na wartość nieruchomości, gdyż jest to wyłączną jego domeną, jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną. Operat szacunkowy stanowi istotny i konieczny dowód w sprawie i podlega, stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a, swobodnej ocenie organu administracji, a więc takiej jakiej podlega każdy inny dowód. Choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (vide: art. 157 ust. 1 u.g.n.). Ani zatem organy, ani sąd administracyjny, nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, natomiast ich rzeczą jest zbadanie, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest on logiczny i zupełny. Jedynie operat odpowiadający powołanym wyżej przepisom prawa, a przy tym oparty na prawidłowych i rzetelnych danych, stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacował trzy wartości rynkowe wycenianej nieruchomości:
1. przy uwzględnieniu przeznaczenia w obecnie obowiązującym planie miejscowym "Kazimierz" (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami mieszkalno-usługowymi lub budynkami usługowymi (MW/U.18), według podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej);
2. przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania przed wejściem w życie planu miejscowego (teren niezabudowany, utwardzony, stanowiący parking, według podejścia porównawczego, metodą porównywania parami);
3. przy uwzględnieniu przeznaczenia w uchwale nr 157 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 marca 1987 r. w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zespołu zabytkowego Kazimierza Stradomia (teren przeznaczony pod zieleń ogrodową; gdzie na przedpolu murów, zgodnie z wytycznymi PKZ, należało wykonać projekt zieleni; w przyszłości istniała możliwość dobudowy Muzeum [...].; według podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej.)
Prawidłowo również, zgodnie z zasadą korzyści, do obliczenia opłaty przyjęto różnice między wartością najwyższą ([...] zł - [...] zł/mkw.), czyli według najkorzystniejszego przeznaczenia w obecnie obowiązującym planie miejscowym, a wartością uwzględniającą faktyczny sposób użytkowania ([...] zł/mkw.), jako że wartość przeznaczenia według miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zespołu zabytkowego Kazimierza Stradomia z 1987 r. była niższa - [...] zł/mkw.
Zdaniem Sądu operat jest jasny, spójny i logiczny, biegły wyjaśnił wszystkie okoliczności, które wziął pod uwagę dokonując szacunku nieruchomości według wszystkich trzech wartości, w tym także nietypową już obecnie sytuację, w której w najściślejszym centrum K. istnieje dość duży niezabudowany teren. Zdaniem Sądu operat należy ocenić jako sporządzony poprawnie i zgodnie z prawem- zgodnie z zasadami oceny operatu przez organ administracyjny i sąd, które przywołane zostały powyżej. Wobec powyższego nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p. przez ustalenie renty planistycznej w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy.
Zarzuty skargi są w tym zakresie co do zasady tożsame z zarzutami odwołania od decyzji organu I instancji, a do tych odniósł się biegły w piśmie z dnia 18 grudnia 2023 r. (k. 113-118 akt administracyjnych).
Wadliwości operatu skarżąca upatruje w pierwszej kolejności w tym, że operat nie uwzględnia tego, że nieruchomość – na której znajduje się objęty ochroną konserwatorską mur obronny dawnego miasta K. jest prawie w połowie wyłączona z możliwości zabudowy (§ 37 ust. 8 planu miejscowego), co stanowi poważne ograniczenie w jej zabudowie.
W tym zakresie biegły w przywołanym wyżej piśmie wyjaśnił, że wszelkie ograniczenia w zabudowie tej nieruchomości zostały uwzględnione przy wycenie poprzez przypisanie dla cechy rynkowej "ograniczenia" najniższej z możliwych ocen tj. "0"; a nadto biegły przyjął do porównania takie nieruchomości podobne, z których część również miała ograniczenia związane z ochroną dziedzictwa kulturowego.
Dalej skarżąca zakwestionowała przyjęty przez biegłego faktyczny sposób użytkowania nieruchomości jako "teren niezabudowany, utwardzony, stanowiący parking", bo jak wskazuje, parking funkcjonował wyłącznie tymczasowo, a nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę, bo można było uzyskać dla tego terenu decyzję o warunkach zabudowy. Nadto w ewidencji gruntów i budynków działka ta opisana była jako tereny zurbanizowane o symbolu Bp.
W tym zakresie biegły wyjaśnił, że faktyczny sposób użytkowania nieruchomości został określony na dzień 8 grudnia 2017 r. – na podstawie wszystkich dostępnych danych w tym także ortofotomap (załączonych do pisma biegłego), z których wynika, że zarówno w 2013, 2017 jak i 2019 roku na działce działał parking. Biegły wyjaśnił też, że wpis w ewidencji gruntów i budynków nie stanowi o przeznaczeniu nieruchomości.
Co do faktu możliwości uzyskania dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy to wskazać należy, że dywagacje na ten temat nie mają już obecnie znaczenia, bo decyzji takiej nie uzyskano.
Końcowo skarżąca wskazała, że wartość nieruchomości wcale nie wzrosła po wejściu w życie planu miejscowego, a może nawet uległa obniżeniu, w związku z pojawieniem się ograniczeń w § 37 ust. 8 planu miejscowego.
Wskazać zatem należy, że § 37 ust. 8 planu miejscowego K. dotyczy wyłącznie działki [...] 1 i stanowi co następuje:
"W odniesieniu do nieruchomości, na działce nr [...] obr. [...], dopuszcza się realizację robót budowlanych polegających na budowie budynku frontowego ustalając: 1) maksymalną wysokość zabudowy: 15m, jednak nie więcej niż do wysokości bezwzględniej zabudowy: 217 m n.p.m.; 2) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%; 3) nakaz realizacji budynku od strony zachodniej (wewnętrznej) obwodu murów miejskich Kazimierza; 4) nakaz ekspozycji reliktów murów obronnych dawnego "Miasta Kazimierz" w ramach powstającej nowej zabudowy, z dopuszczeniem jego częściowej nadbudowy w nawiązaniu do fragmentu zrekonstruowanego przy Starej Synagodze; 5) nakaz ekspozycji murów oddzielających działkę nr [...] od działki nr [...] obr. [...] poprzez oddalenie zabudowy lub realizację pasażu przy murze, łączącego Plac [...] z ul. [...]."
Możliwość budowy 15 metrowego (czyli około pięciokondygnacyjnego budynku) w ścisłym centrum k. K. , nawet z ograniczeniami związanymi z nakazem ekspozycji szczątków muru, nie jest przeznaczeniem planistycznym, które można by określić jako krzywdzące, a nadto "ograniczenia" związane z istnieniem reliktów murów obronnych dawnego "Miasta K. " nie pojawiły się w planie, tylko istniały od chwili gdy mury te wyburzono do aktualnego poziomu. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 w związku z art.64 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Podobnie projekt planu miejscowego wymaga uzgodnienia z tym organem. Wobec powyższego, zapewne również w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, konserwator zabytków nakazałby jakąś formę ochrony szczątków tych historycznych obiektów.
Argument, że wartość działki położonej w ścisłym, historycznym centrum wykorzystywanej jako parking oraz wartość tej samej działki ale posiadającej możliwość zabudowy na cele wielomieszkaniowe, usługowe lub mieszane –różni się na korzyść parkingu jest chybiony - nawet dla osoby nie posiadającej wiadomości specjalnych w tym zakresie.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez "nieprawidłowe zastosowanie i uzależnienie skuteczności wniosku skarżącej o poddanie operatu szacunkowego kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych od przedłożenia przez nią opracowania o charakterze konkurencyjnym, podczas gdy zgodnie z tym przepisem sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego."
Art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145), stanowi co następuje:
"1. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:
1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;
2)w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.
2. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.
3. W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd.
4. Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny."
Wskazać zatem należy, że zgodnie z jednolitym i ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych oraz piśmiennictwa, art. 157 ust. 1 reguluje kwestie możliwości oceny (każdego) operatu szacunkowego. O taką ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Nadto art. 157 u.g.n. nie jest normą mającą gwarantować uprawnienia procesowe strony, lecz normą ogólną, regulującą dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych.
Natomiast art. 157 ust. 2 u.g.n. wskazuje na całkowicie inną zasadę: jeżeli dwóch różnych rzeczoznawców sporządziło dwa różne operaty szacunkowe dotyczące oszacowania wartości tej samej nieruchomości – pierwszy (wcześniejszy) i drugi (późniejszy), to drugi (późniejszy) operat szacunkowy, nie jest podstawą do oceny (kwestionowania) prawidłowości pierwszego (wcześniejszego) operatu. Ocena taka może bowiem może zostać dokonana tylko i wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Nadto art. 157 ust. 1 u.g.n. nie oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców, jeżeli w jego ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości, ale nie zgadza się z nim strona postępowania (zob. wyroki NSA: z 28.04.2020 r., I OSK 557/19, LEX nr 2978263, i z 8.03.2023 r., I OSK 47/22, LEX nr 3537399).
Nie można też przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu lub sądu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, a jeśli organ nie poweźmie wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona (zob. też wyrok WSA w Łodzi z 11.01.2017 r., II SA/Łd 562/16, LEX nr 2202361, oraz wyroki NSA: z 28.02.2019 r., I OSK 996/17, LEX nr 2638258; z 21.03.2019 r., I OSK 2191/18, LEX nr 2656076; z 11.12.2020 r., I OSK 3141/18, LEX nr 3106417, i z 17.12.2020 r., I OSK 1390/20, LEX nr 3157183; wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z 12.02.2020 r., II SA/Go 848/19, LEX nr 2803950, i z 4.06.2020 r., II SA/Go 201/20, LEX nr 3028190, oraz wyroki NSA: z 27.05.2020 r., I OSK 98/19, LEX nr 3036836; z 21.05.2020 r., I OSK 1420/19, LEX nr 3020897, i z 21.05.2020 r., I OSK 1704/19, LEX nr 3039428, a także z 4.01.2022 r., I OSK 940/21, LEX nr 3308231, i z 2.02.2022 r., I OSK 755/19, LEX nr 3328013).
Wszystko to oznacza, że jeżeli skarżąca uważała, że sporządzony operat szacunkowy jest wadliwy, to wówczas mogła we własnym zakresie, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, poddać go ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Istniała też możliwość sporządzenia operatu na zlecenie strony, a następnie poddanie ocenie tych operatów organizacji rzeczoznawców majątkowych, o ile ich wyniki byłyby zasadniczo różne. Jednak w żadnym wypadku nie jest obowiązkiem organu zlecanie operatów szacunkowych "do skutku", czyli do uzyskania takiego wyniku wyceny, który zadowoli stronę.
Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.