II SA/Kr 747/25

II SA/Kr 747/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Magda Froncisz /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 kwietnia 2025 r., znak WI.I.7840.14.4.2025.JM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 10 kwietnia 2025 r. znak sprawy: WI-I.7840.14.4.2025.JM, po rozpatrzeniu odwołania M. P. (zwana dalej skarżącą), utrzymano w mocy decyzję Starosty Suskiego nr [...] z 3 lutego 2025 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki (terenu) oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą inwestorom A. B. i P. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce ewid. nr [...], jedn. ewid. [...], obręb [...].
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:
Starosta Suski udzielił pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji uznając, że spełnione zostały warunki określone w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., zwanej dalej: P.b.).
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wskazując, że granica działki inwestycyjnej ma sporny charakter, a kwestia ta ma zostać rozstrzygnięta w drodze postępowania rozgraniczającego.
Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że nie ma podstaw, aby nie wyrazić zgody na budowę.
Wskazał, że inwestycja położona jest w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr XXIII/148/12 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 12 października 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B.. Teren inwestycji znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 24MN.
Inwestycja zgodna jest z ustaleniami planu, ponieważ:
- dostosowano się do podstawowego przeznaczenia: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący,
- zachowano wskaźnik terenu biologicznie czynnego min. 30% - 59,35 %,
- zachowano wskaźnik zabudowy max. 30% - 17,41%,
- zachowano maksymalną wysokość zabudowy 12 m – 7,94 m,
- dostosowano do obowiązującej geometrii dachów dwuspadowych, wielospadowych o nachyleniu połaci 30° do 50°- dach dwuspadowy o kącie nachylenia 35°,
- zaprojektowano dwa miejsca postojowe przy wymaganym co najmniej 1 miejscu parkingowym na 1 budynek mieszkalny.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporu granicznego pomiędzy działką inwestycyjną a działką stanowiącą własność skarżącej, Wojewoda zauważył, że spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ponadto żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Ustalenie granic nieruchomości odbywa się na postawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.Dz.U.2024.1151 ze zm.) i rozporządzeń wykonawczych. Brak jest podstaw do podważenia prawidłowości mapy do celów projektowych, na kopii której sporządzono projekt zagospodarowania terenu.
Zdaniem organu odwoławczego Starosta Suski prawidłowo również uznał, że rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej nie jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ zagadnienia wstępnego w zakresie rozgraniczenia nieruchomości.
W procedurze udzielania pozwolenia na budowę kluczowa jest kwestia sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 34b P.b. Analizowany projekt zagospodarowania został wykonany na aktualnej mapie do celów projektowych. Wykonawca prac geodezyjnych opatrzył mapę do celów projektowych oświadczeniem o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Oświadczenie to jest równoznaczne z klauzulą urzędową. Nie ma zatem podstaw do podważania prawidłowości mapy do celów projektowych, na której został sporządzony projekt zagospodarowania i stanowiła ona urzędowy dokument, na którym autor projektu mógł sporządzić projekt zagospodarowania terenu. Ponadto na mapie do celów projektowych autor opracowania zawarł adnotacje o treści:
"- Granice dz. [...] ustalone operatem: [...]
- Granica sporna dz. [...] z dz. [...]
- Obiekty budowlane będące przedmiotem planowanej inwestycji mogą być
sytuowane w odległościach mniejszych lub równych 4,00 m od granicy
nieruchomości."
Organ nie zgodził się z zarzutem nieodniesienia się do wniesionych przez skarżącą uwag i zastrzeżeń, bowiem dwukrotnie kierował do skarżącej pisma przekazujące odniesienie autora projektu do podniesionych zarzutów.
Wojewoda oddalił również zarzut naruszenia art. 5 P.b. poprzez wydanie decyzji, która narusza uprawnienia osób trzecich.
M. P. złożyła skargę na powyższą decyzję, zarzucając:
1. błąd w ustaleniach faktycznych, który to błąd miał wpływ na treść wydanej decyzji a przejawiał się w przyjęciu, że spory graniczne a nawet toczące się w tym zakresie postępowania administracyjne i sądowe nie są przeszkodą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie stanowią również przesłanki do zawieszenia postępowania toczącego się w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy granica pomiędzy działką nr [...], a działką [...] nie została do tej pory ustalona, a rozbieżność pomiędzy tym, gdzie wg skarżącej przebiega granica a tym co wskazują inwestorzy wynosi ponad 4 metry, co oznacza, że jeśli granica zostanie przyjęta według wskazań skarżącej, to projektowany budynek będzie posadowiony na granicy, bez zachowania wymaganych przepisami odległości od granicy z działką skarżącej, natomiast media byłyby umiejscowione częściowo na działce skarżącej, przy czym sprawa rozgraniczeniowa jest w toku;
2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania, w sytuacji gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;
3. naruszenie przepisów postępowania a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ stanu faktycznego sprawy, nieodniesienie się do uwag skarżącej i zastrzeżeń, nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufania obywateli do władzy publicznej, nieczuwanie nad tym, aby osoba trzecia nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, oraz nierozpatrzenie zebranego materiału w sposób zgodny z art. 80 k.p.a.;
4. naruszenie prawa materialnego a to art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez wydanie decyzji, która narusza uprawnienia osób trzecich.
Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono o zmianę decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, ewentualnie uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy o rozgraniczenie przedmiotowych działek toczącego się przed Wójtem Gminy B..
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
Art. 35 ust. 4 cyt. ustawy stanowi z kolei, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższe przepisy wskazują zatem po pierwsze na przesłanki, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia na budowę, wśród których należy wymienić przede wszystkim zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi, zaś po drugie, na charakter prawny decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestycyjnym, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Natomiast w razie spełnienia ww. wymagań oraz warunków wynikających z art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).
Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że organy zasadnie uznały, iż przedłożony projekt spełnia powyższe wymagania, przez co nie było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym szczegółowo była mowa powyżej. Jest także zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.Dz.U.2022.1225 ze zm.) pod względem lokalizacji budynków. Budynek usytuowany jest ścianami z oknami w odległości 5,25 m od granicy z działką nr [...], w odległości 5,69 m od granicy z działką nr [...] oraz w znacznej odległości od granicy z działką nr [...]. Nie budzi również zastrzeżeń lokalizacja studni (w odległości 1,58 m od granicy), zbiornika na nieczystości ciekłe (w odległości 13,47 od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz w odległości 2,07 m od granicy) oraz dwóch miejsc postojowych w odległości 3,62 m od granicy.
Działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.
Co szczególnie istotne w świetle podnoszonych zarzutów, projekt zagospodarowania terenu wykonano na kopii mapy do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i zgłoszonej do Starosty Suskiego prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, że powstała w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...].
Powyższe ustalenia nie są z resztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Jedynym zastrzeżeniem, które od początku postępowania zgłaszała skarżąca był fakt sporności granic. Jak słusznie wskazał w odpowiedzi organ odwoławczy, spór o granice działki inwestycyjnej nie ma jednak wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 4 P.b., jeśli inwestor spełni wymagania określone tym prawem, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast okoliczność, że aktualnie toczy się spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć sama w sobie wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 121/07).
Skarżąca wskazywała na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, jednak fakt, że postępowanie takie jest w toku nie dowodzi błędnego przebiegu granicy pomiędzy działkami. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ustawodawca uzależnia między innymi od przedłożenia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie ewidencyjnej, o jakiej mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. To właśnie aktualne dane ewidencyjne, w tym przebieg granicy (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), stanowią dla organu administracji punkt odniesienia w ocenie zgodności projektu z warunkami techniczno-budowlanymi, w tym co do odległości projektowanego obiektu od granicy. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Także więc i z tego punktu widzenia postrzeganie toczącego się postępowania rozgraniczeniowego w kontekście "zagadnienia wstępnego" nie znajduje uzasadnienia.
Mapa zasadnicza, zdefiniowana w art. 2 pkt 7 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne jako wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów, jest elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 tej ustawy, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. W myśl art. 12b powołanej ustawy przyjęcie wszelkich materiałów do zasobu następuje w wyniku ich pozytywnej weryfikacji przeprowadzanej przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ ten wydaje materiały przyjęte do zasobu, uwierzytelniając je za pomocą stosownej klauzuli, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1088/18). Dlatego w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej taką klauzulą. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w którym naniesiono na niej projektowaną inwestycję (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., II OSK 3070/18). Organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę musi się jedynie upewnić, czy projekt budowlany sporządzono z wykorzystaniem aktualnej mapy zasadniczej (opatrzonej klauzulą) i nie może badać jej prawidłowości. Zatem w sytuacji gdy inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu nawiązujący do stanu aktualnie wynikającego z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie można kwestionować tych ustaleń (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3257/19). Jeżeli skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość przedłożonej przez inwestora mapy zasadniczej, w sytuacji gdy mapa ta posiada klauzulę zgodności z danymi przyjętymi do zasobu geodezyjno-kartograficznego, to swoje racje może podnosić tylko w odrębnych postepowaniach służących prawnemu ustaleniu przebiegu granicy.
Podsumowując, wobec spełnienia przesłanek zawartych w art. 35 P.b. nie było podstaw do odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę, a przekonanie skarżącej o błędnym przebiegu granic między działkami nie może skutecznie podważyć dokumentu urzędowego, jakim jest mapa do celów projektowych.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.