II SA/Kr 743/23

II SA/Kr 743/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2023 r. znak: SKO.ZP/415/476/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego K. P. kwotę 997 ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. P. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 kwietnia 2023 r. znak SKO.ZP/415/476/2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 6 września 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W stanie faktycznym sprawy B. D. (dalej: inwestor) wniósł pismem z 8 listopada 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] obr[...] w K. przy ul. [...] (dalej: działka inwestycyjna) dla budowy do 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzją z 26 listopada 2020 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, jako strona postępowania, wskazując, że naruszone zostały jego interesy, gdyż z uwagi na konieczność nasłonecznienia budynku, jaki planowany jest przez skarżącego na jego działce nr [...], możliwość zabudowy będzie ograniczona i obniżeniu ulegnie wartość działki skarżącego. Decyzją z 22 lutego 2021 r. SKO w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wytyczyć prawidłowo obszar analizowany, tj. w odległości trzykrotności frontu działki, wokół działki objętej wnioskiem, z każdej strony od granic działki. Kolegium bowiem zwróciło uwagę, że front terenu inwestycji ma około 176 m, zaś obszar analizowany został wytyczony w odległości około 180 m wokół działki objętej wnioskiem, zamiast min. 528 m.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z 6 września 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący powielił argumentację podniesioną w poprzednim odwołaniu. Dodał, że obszar analizowany powinien być wyznaczony w wymiarach minimalnych, tj. 50 m od działki inwestycyjnej i tym samym nie powinien obejmować obszaru z zabudową bliźniaczą.
Decyzją z 14 kwietnia 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że front terenu inwestycji ma długość około 156 m, a granice obszaru analizowanego zakreślono w odległości około 470 m od granicy terenu objętego wnioskiem. Teren ten położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz usługowej. Obszar analizy jest bardzo rozległy i obejmuje różne zespoły zabudowy, z których większość, z uwagi na znaczną odległość, nie posiada relacji przestrzennych z terenem inwestycji. W sporządzonej w sprawie analizie architektoniczno-urbanistycznej podkreślono, że najistotniejsze jest bezpośrednie otoczenie ul. [...]. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, zabudowa usługowa, obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, drogi publiczne. W ocenie organu planowane zamierzenie inwestycyjne będzie kontynuowało funkcję mieszkalną zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Zabudowa o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem, która pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy występuje m.in. na działkach nr [...], [...], [...], [...]. W zakresie linii zabudowy wskazano, iż budynki charakteryzuje kompozycja swobodna, nie został wykształcony jednorodny model prowadzenia linii zabudowy. Od frontu terenu inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w granicy z działką nr [...] pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy terenu. Teren inwestycji bowiem stanowi bardzo długi i płaski pas terenu i zachowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako lokalizowanie budynków o formie architektonicznej i gabarytach nawiązujących do sposobu zagospodarowania terenu zastanego w sąsiedztwie, wymaga, aby dopuścić takie rozwiązanie. Jednocześnie ustalono także drugą linię zabudowy, od ul. [...], w odległości 8 m od granicy z działką drogową, jako przedłużenie linii na sąsiedniej działce nr [...].
W ocenie Kolegium analiza uzasadnia zastosowane odstępstwo od reguły ogólnej ustanowionej w rozporządzeniu. Istniejące na działce inwestycyjnej budynki gospodarcze i budynek mieszkalny nr [...] sytuowane są w granicy z działką drogową. Rozwiązanie takie występuje zatem w obszarze analizowanym i to w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod inwestycję. Nie ma wątpliwości, że sąsiedztwo terenu inwestycji stanowią gęsto zabudowane działki z budynkami jednorodzinnymi, znajdującymi się blisko granic działek i blisko drogi dojazdowej. Zdaniem organu konieczne jest uwzględnienie specyficznego kształtu terenu inwestycji. Ponieważ z przedłożonej opinii zarządcy drogi wynika, że warunkiem pozytywnego zaopiniowania inwestycji jest zobowiązanie się inwestora do budowy chodnika wzdłuż ulicy, Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja w sposób dostateczny zapewnia zachowanie ładu przestrzennego i bezpieczeństwo użytkowników drogi. Jeżeli chodzi o dodatkową linię zabudowy, to wskazano, że ul. [...] jest ulicą boczną w stosunku do ul. [...], która stanowi główny trakt komunikacyjny w tym obszarze, w związku z czym konieczne jest zapewnienie ładu przestrzennego wzdłuż jej przebiegu.
Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni inwestycji wyznaczono na 17-18%, przy średniej powierzchni dla działek znajdujących się w rejonie ul. [...] 18%. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 60%. Zwrócono uwagę, że obszar analizowany obejmuje aż 871 zabudowanych działek i średnia arytmetyczna wskaźnika powierzchni zabudowy nie jest wartością w żadnym stopniu miarodajną dla odczytania zasad rządzących ładem przestrzennym w sąsiedztwie terenu inwestycji. Dlatego dla wyliczenia średniej powierzchni zabudowy przyjęto działki w rejonie wskazanej wyżej ulicy.
Odnośnie do szerokości elewacji frontowej, to została ona ustalona na 17,5-18,5 m łącznie dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej. Szerokości elewacji frontowych również są zróżnicowane, a kluczowy wpływ na planowaną zabudowę ma najbliżej położona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przy ul. [...]. Szerokości elewacji kształtują się tam od 13 do 19 m, przy śre3dniej 14,5 m. W obszarze analizowanym występuje zabudowa bliźniacza, w tym budynki o szerokości 17 m i 18 m. Organ uwzględnił, że budynek bliźniaczy posiada jedną elewację, która jednak nie powinna w sposób prosty nawiązywać do budynków wolnostojących, bowiem budynek bliźniaczy to w rzeczywistości i wizualnie dwa budynki połączone ze sobą. Zdaniem organu ustalane parametry uwzględniają ten fakt, jednocześnie nie stanowią dysonansu w przestrzeni, bowiem nie odbiegają znacznie od średnich szerokości budynków przy ul. [...].
Wysokość górnej elewacji frontowej ustalono w przedziale 8,5-9,5 m, przy czym w odległości 3 m od granicy z działką skarżącego dopuszczono wysokość w przedziale 3-4 m. Podobnie jak przy powyżej powołanych parametrach, odstąpiono od wyliczania średniej arytmetycznej wysokości górnej elewacji frontowej, bowiem średnia nie gwarantowałaby utrzymania ładu przestrzennego. Brak jest również zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji i dostępnej od ul. [...]. Natomiast budynki znajdujące się przy tej ulicy mają średnio wysokość na poziomie 5,6 m do okapu i 9,6 m do kalenicy. Budynek nr [...] na działce inwestora ma wysokość 8 m. Inwestor wnioskuje o zabudowę krytą dachami płaskimi o wysokości do attyki 9,5 m. Ustalenie przyjęte w decyzji nawiązują zatem bezpośrednio do wysokości stanowiących obudowę ul. [...].
Krycie dachu ustalono dachem płaskim, wskazując , że dachy o analogicznej geometrii występują na obszarze analizowanym.
Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że budynki będą realizowane w zbliżeniu do granicy z działką skarżącego i fakt ten wymaga obniżenia zabudowy od tej strony, aby nie ograniczać w sposób nadmierny dostępu do światła. Przyjęta obniżona wysokość części budynku nawiązuje do parterowych przybudówek w bezpośredniej okolicy terenu inwestycji (nr [...]). Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowym postępowaniu nie przesądza się szczegółowego usytuowania obiektu na działce. Decyzja WZ nie powoduje żadnych zmian w sferze praw rzeczowych. Nie ma przepisu, który umożliwiałby uwzględnianie planów inwestycyjnych właścicieli działek sąsiednich. Zgodność projektu budowlanego z normami naświetlenia, czy odległości od działek sąsiednich, będzie podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Projekt decyzji został przygotowany przez uprawnioną osobę. Teren inwestycji oznaczony posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
1. art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego w zw. z § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez naruszenie uzasadnionych interesów skarżącego, gdyż z uwagi na konieczność nasłonecznienia budynku, jaki jest planowany przez skarżącego na jego działce, możliwość zabudowy będzie ograniczona z uwagi na parametry budynków planowanych na działce inwestycyjnej, a tym samym obniżeniu ulegnie wartość rynkowa działki skarżącego,
2. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741; dalej: u.p.z.p.) poprzez ustalenie warunków zabudowy i błędny brak uznania, iż planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo iż studium nie przewiduje na terenie inwestycji zabudowy szeregowej,
3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, mimo iż nie stanowi ono kontynuacji w stosunku do obszaru analizowanego,
5. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez podanie że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa bliźniacza, mimo iż w niniejszej sprawie obszar analizowany nie powinien wynosić więcej niż 50 metrów od działki inwestycyjnej, a w tym obszarze nie znajduje się zabudowa bliźniacza,
6. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej: Rozporządzenie) poprzez wyznaczenie linii zabudowy od strony ulicy [...] w granicy z działką nr [...] pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi, mimo iż linia zabudowy powinna być wyznaczana w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy,
7. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: K.p.a.) poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci:
- błędnego braku ustalenia, że planowana inwestycja to w istocie zabudowa szeregowa a nie bliźniacza,
- błędnego ustalenia że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa bliźniacza,
- błędnego braku ustalenia, że z uwagi na konieczność nasłonecznienia budynku jaki jest planowany przez skarżącego na jego działce możliwość zabudowy będzie ograniczona z uwagi na parametry budynków planowanych na działce inwestycyjnej, a tym samym obniżeniu ulegnie wartość rynkowa działki skarżącego,
Skarżący podkreślił, że decyzja winna być zgodna ze studium, zaś w obowiązującym studium przewidziano dla przedmiotowego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym i bliźniaczą, natomiast nie przewidziano zabudowy szeregowej. Skarżący podkreślił, że zabudowa szeregowa jest bardziej uciążliwa, a inwestycja przewiduje powstanie aż do 22 budynków. Jak dodał skarżący na stronie 2 wyników analizy podano, że obszar analizowany to obszar przy ul. [...], a przy tej ulicy nie ma zabudowy bliźniaczej, tym samym nie jest zachowana zasada kontynuacji.
Skarżący zaakcentował, że odległość planowanego budynku na działce skarżącego, mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ma prawo powstać taki obiekt w odległości 4 m od granicy. Projektowana zabudowa, przy założeniu, że powstanie 4 m od granicy działki wymusi odsunięcie budynku na działce skarżącego z oknami do pomieszczeń mieszkalnych na odległość co najmniej 5 m od granicy. Dodatkowo cień padający z budynków w zabudowie bliźniaczej o szerokości 18m (+-0,5m) o wysokości 9 m, usytuowanych w ciągu o dużej gęstości będzie ograniczał możliwości zabudowy działki skarżącego w obszarze ok. 8 m od granicy działki skarżącego, tym samym sprawiając, że działka ta może okazać się zupełnie niemożliwa do zabudowy. Tak więc przewidziany w warunkach zabudowy wymóg aby przy granicy z działką skarżącego, w pasie szerokości 3 metrów wysokość górnej granicy krawędzi elewacji frontowej budynku - attyki nie była wyższa niż 3-4 metry nie zmienia wyżej opisanego problemu. Powyższy wymóg oznacza bowiem jedynie że inwestor jedynie w odległości do 3 metrów od granicy z działką skarżącego nie może wznieść budynku wyższego niż 4 metry. Natomiast jeśli ta odległość od granicy będzie większa np. 4 metry, dalej może inwestor wznieść budynek o wysokości 9,5 metra. A co jak wskazano, już przy odległości 4 metrów od granicy spowoduje ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącego w obszarze ok. 8 m od granicy, powodując że działka ta może okazać się zupełnie niemożliwa do zabudowy.
Końcowo skarżący podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być warunkowa z przyszłymi warunkami jej uzyskania. W sytuacji, gdyby zgoda zarządcy drogi nie została udzielona, powstaje pytanie gdzie linia zabudowy ma przebiegać. Linia ta wówczas stałaby się nieskonkretyzowana i nie można by jej było ustalić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W zakresie zarzutu sprzeczności ustaleń w decyzji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Kolegium wskazało, że studium nie stanowi norm powszechnie obowiązujących, dlatego nie stanowi przeszkody do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy sprzeczność jego zamiaru inwestycyjnego z ustaleniami studium. Co do negatywnego wpływu projektowanego zamierzenie inwestycyjnego na zacienie działki sąsiedniej, wskazać należy, iż w toku niniejszego postępowania nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące zacienienia działki sąsiedniej w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga finalnie okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne.
Rozpoczynając od zarzutów nietrafnych, wskazać należy, że kwestie związane z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i mich usytuowanie, a w szczególności podnoszone w skardze kwestie nasłonecznienia planowanego budynku skarżącego w relacji do zabudowy na działce inwestycyjnej, będą rozstrzygane dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest etap uzyskania pozwolenia na budowę.
"Kwestia przesłaniania nasłonecznienia może mieć znaczenie dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2017 r. II SA/Bk 132/17 LEX nr 2321192).
Przypomnieć należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest tylko promesą dla przyszłej inwestycji, a usytuowanie tej ostatniej na działce inwestycyjnej w ramach omawianej procedury jest jedynie hipotetyczne. Stąd nietrafne jest sięganie do warunków technicznych dla podparcia podnoszonych zarzutów.
Także nietrafne są zarzuty co do sprzeczności ze studium. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że plan miejscowy musi pozostawać w zgodności ze studium, natomiast treść decyzji o warunkach zabudowy zupełnie od ustaleń studium abstrahuje. Co więcej, ustalenia studium sprzeczne z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie mogą być podstawą do odmowy ich ustalenia ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2019 r. II SA/Kr 18/19, LEX nr 2718025) W konsekwencji studium nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r. II SA/Kr 1486/18 LEX nr 2629610).
Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że zamierzenie inwestycyjne nie stanowi kontynuacji w stosunku do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W obszarze tym bowiem istnieje zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna. Projektowana zabudowa mieszkaniowa jest zabudową niską, która w ocenie Sądu bezbłędnie wkomponuje się w zabudowę zastaną, w szczególności w ramach południowej części obszaru analizowanego.
Nie jest też prawdą, że w ramach obszaru analizowanego nie występuje zabudowa bliźniacza. Przykłady takiej zabudowy w obszarze wskazano bowiem konkretnie w analizie /t.2, k. 435/. W tym miejscu należy również zaznaczyć, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, a jego duży promień związany jest z długością frontu działki.
Przechodząc do zarzutu, który spowodował uwzględnienie skargi, wskazać należy, że trafny jest zarzut naruszenia § 4 ust. 1 Rozporządzenia, poprzez wyznaczenie linii zabudowy od strony ulicy [...] w granicy z działką nr [...] pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi.
Jednym z celów wyznaczenia linii zabudowy jest zachowanie stosownej odległości budynku od pasa drogowego ( tak wyrok NSA z dnia 1 października 2019 r. II OSK 2580/17, LEX nr 2742839). Przy czym wskazać trzeba, że parametr linii zabudowy został objęty regulacją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1. Gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje zatem wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowaniu ładu przestrzennego ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 89/19 LEX nr 2651821).
Przy tym wszystkim linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób jednoznaczny (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2017 r. II SA/Kr 316/17 LEX nr 2329938 oraz z dnia 12 stycznia 2012 r. II SA/Kr 1344/11 OwSS 2012/3/57-65 ). Identyczne stanowisko zbiorczo co do parametrów wyraził NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2011 r. II OSK 679/10 LEX nr 1081838: "Przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus".
Zatem wytyczenie linii zabudowy "pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi" jest wadliwe i jest to wadliwość tak istotna, że musi prowadzić do uchylenia skarżonej decyzji. Słusznie bowiem zapytano w skardze, co będzie, gdy zarządca zgody nie wyrazi?
Kolejną kwestią jest sposób wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Tutaj pominięto ustalenie średniej z obszaru analizowanego, oparto się tylko na średnich z części obszaru przylegających do terenu inwestycyjnego czy będących w bliskim sąsiedztwie. Organ odwoławczy wprawdzie zobowiązywał organ I instancji do wyliczenia tej średniej, ale ostatecznie zaakceptował jego stanowisko, że obliczenie tej średniej z uwagi na wielkość obszaru mija się z celem.
W ocenie Sądu przepisy Rozporządzenia nie zwalniają organów z obliczenia średniej dla obszaru analizowanego jako punktu wyjścia, a dopiero analiza tej średniej może dać powód do dokonania odstępstwa. Gdyby inaczej interpretować te przepisy, to okazałoby się, że w wielu sprawach organ od razu odstępowałby od obliczenia średniej, przy założeniu, że liczy się najczęściej najbliższe sąsiedztwo, co wypaczyć może przepisy Rozporządzenia dotyczące powierzchni zabudowy czy właśnie szerokości elewacji frontowej. Przytoczyć trzeba wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 806/16, LEX nr 2429321: "Przesłanka "wynikania" z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmiennej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym". W wyroku tym wyraźnie podkreślono, że najpierw trzeba ustalić średnią dla obszaru, a dopiero potem ewentualnie dokonać odstępstwa, które należy uzasadnić. Podobny sposób działania wynika z (przykładowego) wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. II OSK 1515/17 LEX nr 2464380: " 1. Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym.
2. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym.
3. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
4. W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego".
W podsumowaniu przytoczyć należy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 maja 2012 r. II SA/Rz 35/12, LEX nr 1379903: "Z treści rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie można wyprowadzić wniosku, by treść analizy obejmowała tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Zatem istniejąca zabudowa determinuje obowiązującą linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, a także wysokość górnej elewacji frontowej, czy geometrię dachów. Konsekwencją takiego ujęcia wymogów analizy musi być stwierdzenie, że analiza nie może wskazanych w rozporządzeniu parametrów przyszłej zabudowy odnosić się do określonej kategorii obiektów, ale do istniejącej zabudowy i dopiero w kontekście tych ustaleń można decydować o cechach przyszłej zabudowy".
W efekcie jako niezgodne z przepisami należy ocenić niewskazanie średniej z obszaru w zakresie szerokości elewacji frontowej. Jednakże brak w przeprowadzonej przez organ I instancji analizie ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym nadaje się do usunięcia w drodze przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. II OSK 214/10 LEX nr 953032).
W świetle powyższego zadaniem organu II instancji będzie ustalenie jednoznacznej linii zabudowy, oraz określenie średniej szerokości elewacji frontowej z obszaru, a następnie w przypadku dokonania odstępstwa od średniej – jego szczegółowe uzasadnienie.
Należy także nadmienić, że jak wynika z akt administracyjnych, przed sporządzeniem analizy obradował Zespół Urbanistyczno – Architektoniczny, którego członkiem była osoba sporządzająca następnie analizę. Zespół ten wskazał, parametry zabudowy identyczne jak te, które potem wywiedziono z analizy. Należy wobec tego stwierdzić, że w analizie zostały w istocie wykonane wskazania Zespołu. Trzeba zatem przypomnieć, że w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. II OSK 1937/20 NSA wyraził stanowisko, szeroko tamże uzasadnione, iż niezależnie od kompetencji jego członków, udział Zespołu w procedurze sporządzania decyzji o warunkach zabudowy, jako podmiot pozaustawowy, stanowi naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.