II SA/Kr 741/23

II SA/Kr 741/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 404/24 - Wyrok NSA z 2025-02-05
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011r., nr 23/2011 w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku willi "B." do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Zakopane zarządzeniem nr 23/2011 z 14 lutego 2011 r. przyjął gminną ewidencję zabytków Miasta Zakopane w formie zbioru kart adresowych.
Jako podstawę prawną zarządzenia organ wskazał m.in. art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., nr 162, poz. 1658 ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2022 r. poz. 840), dalej: "u.o.z."
W wykazie obiektów (zał. nr 1 do zarządzenia) pod poz. [...] znalazła się willa "[...]" zlokalizowana przy ul. [...] w Zakopanem.
Pismem z 28 maja 2021 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował przedłożoną aktualizację Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (dalej: "GEZ").
Z kolei zarządzeniem z 7 czerwca 2021 r. nr 125/2021 Burmistrz dokonał aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane w formie zbioru kart adresowych.
Następnie A. T., współwłaścicielka budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w Zakopanem, wezwała Burmistrza pismem z 24 marca 2023 r. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego opisanym na wstępie zarządzeniem nr 23/2011 z 14 lutego 2011 r. w części ujawnienia w załączniku nr 1 stanowiącym wykaz obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków w pozycji 1225 – willa "[...]", ul. [...] w Zakopanem.
W odpowiedzi organ skierował do A. T. pismo z 27 marca 2023 r. informując ją o wysokich walorach zabytkowych obiektu i możliwościach zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności włączenia karty zabytku do ewidencji zabytków. Powyższe pismo zostało wysłane do A. T. 20 kwietnia 2023 r. i odebrane 27 kwietnia 2023 r.
Kolejno A. T. wniosła przesyłką pocztową nadaną 12 maja 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Burmistrza Miasta Zakopane w postaci zarządzenia nr 23/2011 z 14 lutego 2011 r. (wraz z późniejszymi aktualizacjami) w części włączającej do gminnej ewidencji zabytków (zwabej też "GEZ") - kartę adresową willi "[...]", ul. [...] w Zakopanem. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie:
- art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. przez ujawnienie w GEZ budynku przy ul. [...] w Zakopanem pomimo, iż;
- nie jest on wpisany do rejestru zabytków,
- nie znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków,
- brak jest stosownego porozumienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co do ujawnienia w GEZ budynku,
- budynek nie spełnia kryteriów ustawowych dla zakwalifikowania jako zabytek,
- art. 3 pkt. 1 u.o.z.: "...zabytek - nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową",
- art. 64 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewyważenie interesu indywidualnego skarżącego z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, tj. arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności;
- art. 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności, jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że w załączniku nr 1 zarządzenia Burmistrza nr 23/2011 z 14 lutego 2011 r. znajdował się wykaz budynków ujętych w GEZ — załącznik ten obejmował 1628 obiektów i nie był on zaopiniowany przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie. Pod pozycją [...] widniał budynek własności skarżącej.
Następnie 8 stycznia 2014 r. Burmistrz zarządzeniem nr 7/2014 w sprawie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków - uchylił własne za rządzenie nr 23/2011 z 14 lutego 2011 r. przyjął nową ewidencję zabytków. Na stronie BIP Zakopane brak jednak załącznika nr 1 do tego zarządzenia, widnieje natomiast załącznik z kartami adresowymi załączonymi do następnego zarządzenia nr 26/2017. Zarządzenie to z 9 lutego 2017 r. uchyla poprzednie zarządzenie z 2014 r i wprowadza zaktualizowany wykaz zabytków, który liczy 1406 kart adresowych, pod pozycją [...] znajduje się willa "[...]" drew ok. 1905 przy ul. [...] – zarządzenie to nie zostało również zaopiniowane przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie. Następnie Burmistrz zarządzeniem nr 163/18 z 11 lipca 2018 r. uchylił zarządzenie nr 26/2017 z 9 lutego 2017 r. i dołączył w załączniku nr 1 karty adresowe w ilości 1354, pod poz. [...] przedmiotowy budynek. Zarządzeniami nr 21/2020 z 29 stycznia 2020 r. oraz nr 166/2020 z 20 sierpnia 2020 r. Burmistrz dokonał zmiany GEZ przez dodanie następnych obiektów bez uzupełnienia już przyjętego załącznika. Ostatecznie 7 czerwca 2021 r. zarządzeniem nr 125/2021 Burmistrz zaktualizował GEZ uchylając poprzednie zarządzenia i ustalił 1287 kart adresowych, a pod pozycją [...] zamieścił przedmiotowy budynek. Tym razem na stronach BIP Zakopane zamieszczono opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie.
Za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 grudnia 2014 r., sygn. II SAB/Gd 166/14 skarżąca wskazała, że celem ewidencji zabytków jest rozpoznanie obiektów zabytkowych w terenie i ich udokumentowanie, zebranie i opracowanie podstawowych informacji merytorycznych o nich, zebranie informacji administracyjno-adresowych, tworzenie opracowań dla obiektów zagrożonych rozbiórką, destrukcją lub gruntowną przebudową, monitoring zasobu zabytkowego. Z uwagi na stale rozszerzające się o kolejne grupy zakresu zainteresowań konserwatorskich ewidencja rozumiana jako sporządzanie dokumentacji jest działaniem ciągłym i nigdy nie zostanie definitywnie zakończona. Możliwe jest jedynie zaspokojenie potrzeb w określonym momencie.
Zdaniem skarżącej Burmistrz, publikując zarządzenia w sprawie aktualizacji GEZ, które jednocześnie uchylały poprzednie zapominał, że na mocy § 1 pkt. 7 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1886) do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56), dalej: "rozporządzenie", dodano § 18b, który z dniem 19 października 2019 r. wprowadził - obowiązek niezwłocznego zawiadomienia - właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Burmistrz tego obowiązku nie dopełnił.
Pismem z 24 marca 2023 r. na podstawie art. 101 ust. 1 - ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40), dalej: "u.s.g.", skarżąca wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa.
Skarżąca podała, że 27 kwietnia 2023 r. otrzymała datowaną na dzień 27 marca 2023 r. odpowiedź na swoje wezwanie podpisane przez pracownika urzędu. Urzędnicy w piśmie dopuścili się drobnej manipulacji historycznej - cyt: "...Budynek posiada ponadto wysokie wartości historyczne - willa należała do A. P. (z domu B. ), żony A. P. (znanego przedwojennego prawnika, etnografa, działacza narodowego ), która prowadziła w nim pensjonat.", ukrywając fakt, że właścicielka żyła w separacji ze znanym przedwojennym prawnikiem (patrz: wikipedia.org) i to ma być według oceny organu ta wysoka wartość historyczna tylko dlatego, że mąż właścicielki obiektu prowadzącej pensjonat był w pewnych kręgach osobą znaną.
Pismo zostało podpisane przez zastępcę burmistrza - osobę nieupoważnioną, bowiem zgodnie z regulacją art. 31 u.s.g. to burmistrz jest organem upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz. Z treści pieczątki nie wynikają uprawnienia A. N.-G. do występowania w imieniu Burmistrza.
Skarżąca podniosła, że w swoim wezwaniu zarzuciła dokonanej czynności naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 2 i 3 u.o.z. poprzez ujawnienie w GEZ willi "[...]", pomimo że obiekt w dniu ujawniania nie znajdował się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz nie było zawartego stosownego porozumienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co do ujawnienia w GEZ powyższego obiektu. W dniu ujawnienia budynek przy ul. [...] w Zakopanem nie spełniał wymogów formalnych do zaliczenia go w poczet zabytków o którym mowa w art. 3 pkt. 1 u.o.z.
Zdaniem skarżącej budynek przy ul. [...] w Zakopanem nie posiada żadnych wyjątkowych wartości historycznych, naukowych czy artystycznych. Nie jest też unikalnym obiektem o szczególnych walorach architektonicznych lub posiadającym charakterystyczne cechy budownictwa regionalnego. Jedynym elementem nawiązującym do architektury lokalnej jest zastosowane dachu dwuspadowego o znacznym nachyleniu głównej połaci. Ponadto jest to zlepek wykonanych w różnych okresach czasu i powiązanych funkcjonalnie pomieszczeń o niejednolitej konstrukcji (częściowo wieńcowej, częściowo szkieletowej) przykrytej dachem dwuspadowym. Fakt, że podczas budowy budynku zostały użyte materiały o nienajlepszej jakości oraz w związku z licznymi przebudowami oraz dewastacji budynku przez lokatorów zamieszkujących na podstawie decyzji najmu, brak remontów, stan obiektu uległ zniszczeniu poważnej degradacji "wartości zabytkowych", znajduje się w stanie kompletnej ruiny.
Budynek obecnie jest opuszczony - nie jest zamieszkały, znajduje się w złym technicznym nie nadaje się do zamieszkania, przebywanie w nim stwarza zagrożenie dla życia osób w nim przebywających.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem przeprowadził postępowanie administracyjne w związku ze złym stanem technicznym budynku i wydał decyzję nr 308/21 z 23 grudnia 2021 r., znak: NB.5162.5.20.2021, w której to nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku - oraz zakazał użytkowania budynku.
Karta adresowa budynku została założona bez żadnej oceny wartości historycznej, naukowej lub artystycznej budynku a jedynym powodem objęcia ochronę konserwatorską to ewentualne zagrożenie inwestycyjne i brak remontów.
Ujęcia zabytku w GEZ nie dokonuje się decyzją, a więc nie ma wymogu prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o K.p.a., niemniej nie może ono nastąpić bez zbadania wartości zabytkowych. Wprawdzie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. wskazuje, że zabytek nieruchomy organ "wyznacza" do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, uwzględniając jednak zasadę legalizmu, czynność ta nie może nastąpić bez jakiejkolwiek analizy przyczyn i udokumentowania choćby w uproszczonej formie, czego w tym przypadku nie dokonano. Przy włączaniu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jednocześnie sądowoadministracyjna kontrola legalności aktu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do oceny jego zgodności z przepisami administracyjnego prawa materialnego.
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy nieruchomość wpisana jest do rejestru zabytków lub znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie § 18 rozporządzenia. Skarżąca nie natknęła się na dokumenty potwierdzające dochowanie przez burmistrza prawnych wymogów.
Ewidencja wojewódzka umożliwia prowadzenie planowej polityki konserwatorskiej w zakresie wpisów do rejestru zabytków, współpracy konserwatora przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, prac remontowo-budowlanych, dofinansowania prac konserwatorskich, przygotowywania szczegółowej dokumentacji wybranych obiektów zabytkowych, tworzenia zbioru informacji o zabytkach na określonym terenie (gmina, powiat, województwo) oraz tworzenia krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Stanowi również bazę informacji o zabytkach z terenu województwa, która zasila krajową ewidencję zabytków. Konsekwencją zaś utworzenia karty ewidencyjnej zabytku jest utworzenie karty adresowej tego zabytku celem włączenia go gminnej ewidencji zabytków. To zaś powoduje dalsze skutki w postaci ograniczenia właściciela takiej nieruchomości przy podejmowaniu zamierzeń inwestycyjnych.
W przypadku GEZ miasta Zakopane postąpiono odwrotnie, obecnie Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie prowadzi procedurę włączania karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Konsekwencją włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości zabytkowej. Jak wydaje się cele przyświecające tworzeniu ewidencji zabytków przez Burmistrza, nie są te które przyświecały autorom ustawy o zabytkach.
Karty adresowe zabytków utworzono nie kierując się celowością lecz cenzusem czasowym, czym starszy tym lepszy zabytek. Niejasne są również kryteria jakim kierował się burmistrz wyłączając jednostkowe karty adresowe z GEZ. Porównując listę obiektów załączoną do zarządzenia z 2011 r. można zauważać, że zostały z niej usunięte karty adresowe budynków o znacznie lepszym stanie technicznym, większych walorach architektonicznych. Wydaje się, że wyłączanie kart adresowych odbywało się uznaniowo.
Za wyrokiem WSA w Poznaniu z 27 kwietnia 2022 r., sygn. IV SA/Po 188/20 skarżąca podniosła, że konsekwencją działania organów w zakresie ujęcia nieruchomości w GEZ jest ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP "każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia". W myśl ust. 2 art. 64 Konstytucji RP "własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dia wszystkich ochronie prawnej". Powyższe normy dopełnia wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tzw. zasada proporcjonalności. W myśl tej zasadny ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Zbliżone gwarancje ochrony własności przed jej nieproporcjonalnym ograniczeniem zawiera przywołany art. 1 Protokołu nr 1 EKPC, do którego odwołał się również Naczelny Sąd Administracyjny formułując pytanie prawne. Przepis ten stanowi, iż "każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.
Jak wskazuje ETPC, oczywistym jest, że procedury ochronne powinny zapewniać efektywne przedstawienie sprawy właściwym władzom oraz zapewniać skuteczne kwestionowanie działań ingerujących w gwarantowane prawa, a Państwa mają pozytywny obowiązek zapewnienia procedury oferującej konieczne gwarancje proceduralne i pozwalającej sądom krajowym rozpatrzyć rzetelnie i skutecznie wszelkie spory na de własności (wyrok ETPC w sprawie z 4 marca 2014 r, Grande Stevens i inni przeciwko Włochom skarga nr 18640/10, a także Sovtransavto Holding przeciwko Ukrainie, wyrok z 25 lipca 2002 r., skarga nr 48553/99,; Bistrovic przeciwko Chorwacji, wyrok z 31 maja 2007 r, skarga nr 25774/05, Anheuser-Busch Inc. przeciwko Portugalii, Wielka Izba, wyrok z 11 stycznia 2007r., skarga nr 73049/01). Ochrona własności i innych praw majątkowych nie ma charakteru absolutnego, a jej ograniczenia są dopuszczalne - jednakże pod warunkiem - poszanowania przewidzianych w art. 2, art. 7 oraz art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP gwarancji.
Obecnie na terenie miasta Zakopane jest wiele budynków w bardzo złym stanie technicznym, zdewastowanych, opuszczonych, zrujnowanych, które są objęte ochroną konserwatorską w GEZ. Niektóre tworzą zagrożenie bezpieczeństwa. Właściciele nieruchomości nie podejmują prac remontowych, gdyż służby ochrony zabytków nie wyrażają zgody na planowane zamierzenia inwestycyjne które są zgodne z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz niezgodne z wizją wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jest to rażące naruszenie prawa własność, prawa do zabudowy, ograniczenie podstawowych praw obywatelskich. Chrońmy to co wartościowe, a nie wszystko co stare i niemające walorów zabytkowych. Pomagajmy w utrzymaniu obiektów zabytkowych, cennych, wartościowych, nie ograniczajmy inwestycji.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie. Wskazał, że zarządzeniem Burmistrza nr 23/2011 z 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia GEZ Burmistrz włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową Willi "[...]" przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] obr. 5) w Zakopanem, która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje (aktualizacja GEZ zarządzeniem Burmistrza nr 125/2021 z 7 czerwca 2021 r. poz. nr 503). Włączenie zostało dokonane w oparciu o art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., jako inne zabytki nieruchome (inne niż znajdujące się w rejestrze i wojewódzkiej) wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Organ przywołał treść art. 3 u.o.z. i wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności: c) dziełami architektury i budownictwa (...).
Organ wskazał, że jak podkreśla się w orzecznictwie organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów, i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów (np. jak w przedmiotowym przypadku opracowanej wcześniej na potrzeby Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków woj. Krakowskiego przez dr. hab Z. M. (w 1998 r.) karty adresowej (tzw. fiszki), że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Budynek został wskazany do ujęcia w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków ówczesnego woj. Krakowskiego w 1998 r. - dla budynku została wykonana karta adresowa ze zdjęciem (tzw. fiszka). Dokument i fotografię sporządził Z. M., dyplomowany konserwator zabytków architektury, historyk sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyk i teoretyk architektury z tytułem doktor habilitowany, autor licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownik naukowy Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem.
Pierwsza karta GEZ miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona 11 grudnia 2008 r. przez Z. M., dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury z tytułem doktor habilitowany, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowy Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem.
Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona 26 listopada 2018 r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Zielonej Górze - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury.
Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu zakopiańskiego, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych.
Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowana przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej "fiszka" i pierwsza karta adresowa, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne zdaniem organu w świetle wyżej opisanych jego wartości zabytkowych i historycznych.
Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia, w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza.
Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie, ponadto willa została wymieniona w załączniku nr 2 do decyzji z 30 grudnia 2021 r. znak: OZKr.5140.A.7.2019.DW.PD-nr rejestru A-1513/M jako składnik wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego zabudowy letniskowo-wypoczynkowej w Zakopanem na obszarze ograniczonym ul. Witkiewicza, Jagiellońską, Kościuszki do granicy z Górną Równią Krupową wraz z dz. ew. nr 309/12.
Do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r., dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w ww. akcie, i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ.
Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do willi "[...]" położonej przy ul. [...] , z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18a ust. 1 ww. rozporządzenia - nie zachodził bowiem żaden z warunków sporządzenia karty nowej, jakimi są: konieczność zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych. Karta z 2018 r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie. Organ podkreślił, że karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem K. I. (patrz wyżej), która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostanie przedmiotowego budynku w GEZ, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku.
Ochrona zabytku poprzez wpis do GEZ jest ochroną o znacznie niższym reżimie niż wpis do rejestru, który chroni całą ocalałą oryginalną substancję oraz formę, układ pomieszczeń itp. Ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego, itp.
Zatem nie jest prawdą, że "właściciele nieruchomości nie podejmują prac remontowych, gdyż służby ochrony zabytków nie wyrażają zgody na planowane zamierzenia inwestycyjne, które są zgodne z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz niezgodne z wizją wojewódzkiego konserwatora zabytków". Natomiast prawdą jest, że jednym z głównych powodów niewykonywania ustawowych obowiązków opieki nad zabytkami z art. 5 ustawy, czy wręcz celowego niszczenia a nawet podpalania zabytków w mieście Zakopane jest fakt, że obowiązujące plany miejscowe dopuszczają również na działkach lokalizacji zabytku nową zabudowę o znacznej intensywności (jak np.: dla spornej działki powierzchnię zabudowy do 40% jej powierzchni oraz wysokość budynków od strony odstokowej 12 metrów), która może zostać zrealizowana jedynie po "pozbyciu" się zlokalizowanego na środku działki zabytku. Zniszczenie zabytku pozwala nowym jego nabywcom działać w przekonaniu, że uda im się bądź to doprowadzić do uchylenia wszelkich form jego ochrony, bądź uzyskać zgodę na jego rozbiórkę i zrealizować nową zabudowę o funkcji zgodnej z zamierzoną (tu o funkcji wynajmu apartamentów zgodnej z profilem działalności spółki).
Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została podpisana przez osobę uprawnioną - Agnieszkę Nowak-Gąsienica - zastępcę Burmistrza Miasta Zakopane (upoważnienie z 12 listopada 2015 r. znak: ORG-1.0052.356.2015).
Ze względu na powyższe argumenty skarga zdaniem organu powinna zostać oddalona.
Skarżąca nie precyzuje w jakiej dacie i okolicznościach dowiedziała się o fakcie objęcia spornego budynku formą ochrony konserwatorskiej poprzez wpisanie do GEZ, jednak, zdaniem organu, nie można uznać, że skarga została złożona w terminie, z uwagi na fakt, że za pismem z 13 maja 2021 r. znak: BMKZ.4120.12.2021 G. T. pełniącemu funkcję pełnomocnika ówczesnych właścicieli budynku (jednocześnie będącemu mężem Skarżącej) wydano zalecenia konserwatorskie dla możliwości przebudowy spornego budynku na wniosek z 29 marca 2021 r. po wcześniejszych jego oględzinach, w których ww. brał udział. Zgodnie z art. 53 § 2. P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Skoro skarżąca dowiedziała się o włączeniu willi " [...]" do GEZ w maju 2021 r. to jej skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
W piśmie procesowym z 30 sierpnia 2023 r., przedstawiającym replikę skarżącej na odpowiedź Burmistrza na skargę, skarżąca podniosła m.in., że przepis derogacyjny u.o.z. nie wprowadza włączeń po utracie mocy ustawy, z wyjątkiem przepisów wykonawczych zawartych w art. 140 u.o.z. W przepisach ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 ze zm.) nie występowała forma ochrony zabytków w postaci Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W związku z tym tzw. "fiszce" nie można nadać wartości prawnych. Tzw. "fiszka" jak również karty adresowe nie zawierają analizy wartości artystycznych, naukowych czy artystycznych budynku, są to jedynie zdjęcia budynku z podaniem minimalnych danych, takich jak rok budowy, funkcja, położenie, itp.
Żaden z autorów nie wypowiada się o wartościach zabytkowych budynku, nie ocenia walorów, nie opisuje formy. Gminna ewidencja zabytków służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. W ocenie skarżącej w ramach u.o.z. w zakresie wpisu do GEZ dopuszczalne jest badanie kwestii posiadania przez obiekt wartości zabytkowych. Takie ustalenia powinny znaleźć się w aktach przed podjęciem decyzji o nadaniu budynkowi statusu chronionego, co w tym przypadku nie wystąpiło.
Z przepisów rozporządzenia wynika, że w sytuacji, gdy obiekt utracił charakter zabytku, następuje wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji karty ewidencyjnej zabytku, a także wyłączenie z gminnej ewidencji jego karty adresowej. Skarżąca przywołała przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji (działanie ciągłe), w tym wyłączania z niej obiektów. Zaakcentowała § 18b rozporządzenia, wprowadzający od 19 października 2019 r. obowiązek niezwłocznego zawiadomienia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ.
Dla przedmiotowego budynku sporządzono dwie karty adresowe w 2008 r. i 2018 r. oraz tzw. "fiszkę", której data sporządzenia nie jest znana.
Skarżąca podniosła, że kolejne zarządzenia Burmistrza wprowadzają nowe zbiory, w związku z tym akty administracyjne Burmistrza winny opierać się na stanie prawnym z dnia wydania zarządzenia.
Skarżąca zakwestionowała, by włączenie karty adresowej jej budynku dokonane zdaniem Burmistrza na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., zostało poprzedzone porozumieniem z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wskazała, że takie porozumienie nastąpiło dopiero przed wydaniem zarządzenia nr 125/2021 z 7 czerwca 2021 r., a w takim razie nie został spełniony warunek § 18b rozporządzenia.
Skarżąca przywołała listę zabytków ujętych w ewidencji, które znikły z przestrzeni publicznej po 2011 r., co jest skutkiem uznaniowości i chaotyczności działania organów. Zarzuciła, że w przypadku, gdy właścicielem zabytków są jednostki miejskie, pozwolenia na rozbiórkę są wydawane.
Stwierdziła, że nie udziela się pomocy w utrzymaniu obiektów zabytkowych, a ogranicza do napominania ich właścicieli. Podniosła, że w przypadku wpisu do ewidencji problem jest z akceptacją nawet prostych inwestycji, jak ocieplenie budynku.
Skarżąca zarzuciła również, że w miejscowym planie przeznaczono przedmiotowy teren na zabudowę MN/U-4 – mieszkalną jednorodzinną i usługową (hotelarską, turystyczną, gastronomiczną, sportową i rekreacyjną), a jednocześnie negatywnie ustosunkowuje się do planów inwestycyjnych skarżącej zamierzającej zabudować własną nieruchomość.
Na rozprawie 15 września 2023 r. pełnomocnik organu dodatkowo podniósł, że willa "[...]" wchodzi w skład zespołu budynków tworzącego kwartał zabudowy, który to kwartał jest wpisany do rejestru zabytków. Ponadto wskazał, że budynek jest zachowany z substancji oryginalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wynikająca ze skargi i pisma skarżącej z 30 sierpnia 2023 r. istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności czynności włączenia do gminnej ewidencji zabytków, przez Burmistrza Miasta Zakopane, karty adresowej zabytku nieruchomego - willa "[...]" przy ul. Sienkiewicza 24 w Zakopanem, dokonanego zarządzeniem nr 23/2011 z 14 lutego 2011 r. o przyjęciu gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane w formie zbioru kart adresowych.
Bezspornym jest, że w wykazie obiektów (zał. nr 1 do zarządzenia) pod poz. [...] znalazła się willa "[...]" zlokalizowana przy ul. [...] w Zakopanem.
Jako że przedmiot skargi został przyjęty przed rokiem 2017 r., Sąd zbadał, czy zostały spełnione warunki dopuszczalności skargi, o których była mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu sprzed nowelizacji skargę na akt należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Odnosząc się w tym miejscu do wniosku organu o odrzucenie skargi należy wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy art. 53 § 2 P.p.s.a. stosuje się w brzmieniu sprzed 2017 r., a zatem to nie moment dowiedzenia się o podjęciu aktu jest miarodajny, lecz termin wniesienia skargi powiązany został z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia i odpowiedzi na wezwanie.
W świetle zalegających w aktach dokumentów nie budzi wątpliwości terminowość wniesienia skargi, bowiem odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ doręczył skarżącej 27 kwietnia 2023 r., a skargę nadano 12 maja 2023 r. Zatem Sąd, wobec dopuszczalności i terminowości skargi, merytorycznego rozpoznał sprawę.
Sąd stwierdził także, że skarżąca ma, zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ jest właścicielką nieruchomości, której kartę adresową włączono do GEZ. Niewątpliwie z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela jak i posiadacza nieruchomości, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.). Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że podstawą prawną skarżonej czynności był art. 22 ust. 4 u.o.z. Zgodnie z art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1766/19 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której w wyniku wydania przez skarżony organ zarządzenia nr 23/2011 z 14 lutego 2011 r. przyjmującego gminną ewidencję zabytków Miasta Zakopane w formie zbioru kart adresowych, doszło do objęcia nieruchomości skarżącej willa "[...]" przy ul. [...] w Zakopanem gminną ewidencją zabytków, zatem została dokonana czynność z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich.
Z kolei zgodnie z § 18b ust. 1 rozporządzenia, który to przepis, jak już wyżej wspomniano, wszedł w życie 19 października 2019 r., o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem.
Zgodnie z § 18b ust. 2 rozporządzenia, zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej takiego zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej takiego zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczonego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej.
Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków umieszcza się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej do czasu zamieszczenia informacji odpowiednio o włączeniu karty adresowej zabytku, o włączeniu nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo o wyłączeniu karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków (ust. 3). Do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku (ust. 5).
Wobec argumentacji sformułowanej przez skarżącą należy postawić pytanie, istotne z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, czy i na jakim etapie włączania karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków badaniu podlegają przyczyny włączenia obiektu do ewidencji, w szczególności jego zabytkowy charakter.
Niewątpliwie organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13).
Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji.
Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z.
W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków.
Przechodząc zatem do zbadania, czy organ administracji w niniejszej sprawie miał usprawiedliwione podstawy włączenia willi "[...]" przy ul. [...] w Zakopanem do gminnej ewidencji zabytków, czy może – jak twierdzi skarżąca - czynność ta nie była nie uzasadniona, stwierdzić należy, że akta sprawy przekazane wraz ze skargą do Sądu nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że w 2011 r. istniały i istnieją nadal usprawiedliwione podstawy włączenia spornego obiektu do gminnej ewidencji zabytków.
Powyższa konstatacja wynika z następujących okoliczności. Po pierwsze, ze sporządzonej już w 2008 r. przez eksperta w dziedzinie zabytkowej architektury Podhala – doktora historii Z. M. - karty gminnej ewidencji zabytków spornej willi "[...]" przy ul. [...] w Zakopanem wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek, wzniesiony ok. 1905 r., reprezentuje styl zakopiański, a jego forma architektoniczna jest zachowana niemal w pierwotnej formie (dach pokryto blachą zamiast gontu, dokonano też zmian w balustradzie i układzie schodów). Budynek jest zaniedbany, a brak bieżącego remontu i pielęgnacji stanowi zagrożenie (rubryki nr 4, 18, 19 i 22 karty).
Powyższe informacje potwierdzone są w aktualizacji ww. karty, sporządzonej na potrzeby aktualizacji GEZ Miasta Zakopane wraz z aktualnym zdjęciem, opracowanej 26 listopada 2018 r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Zielonej Górze - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury.
Zasadność dalszego utrzymania tak zaktualizowanej karty w gminnej ewidencji zabytków GEZ została zweryfikowana pozytywnie zarówno przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanem, jak i przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z 28 maja 2021 r.).
Dodatkowo obszar, na którym znajduje się sporna nieruchomość, to jest "Historyczny zespół budowlany zabudowy letniskowo-wypoczynkowej w Zakopanem na obszarze ograniczonym ul. Witkiewicza, Jagiellońską, Kościuszki do granicy z Górną Równią Krupową wraz z dz. ew. Nr 309/12" jest objęty wpisem do Rejestru Zabytków Województwa Małopolskiego decyzją nr A-1513/M z 30 grudnia 2021 r. (willa [...] wymieniona pod nr porządkowym [...], jako komponent obszaru zabytkowego).
Mimo tego, że ww. okoliczności nie znalazły odzwierciedlenia w samej karcie, zawierającej dość skąpe informacje na temat walorów zabytkowych obiektu, to znajdują one pełne potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy opracowaniu z 5 czerwca 2023 r. Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanem, w którym dodatkowo szeroko opisano walory zabytkowe budynku. I tak forma architektoniczna willi wraz z dekoracjami snycerskimi oraz wystrojem wnętrz wpisuje się w styl zakopiański, silnie osadzony w lokalnej kulturze. Rozczłonkowana bryła wraz z wystrojem i ornamentyką zdobień wpisuje się w tradycyjną formę zakopiańskiej willi – architektury wernakularnej.
W szczególności budynek willi "[...]" przy ul. [...] w Zakopanem nie jest z pewnością zlepkiem wykonanych w różnych okresach czasu i powiązanych funkcjonalnie pomieszczeń o niejednolitej konstrukcji, jak twierdzi skarżąca, a jest tradycyjnym budynkiem mieszkalnym na planie prostokąta z ryzalitami, wzniesionym w technice zrębowej, szalowanym deskami w układzie wertykalnym, wybudowanym na murowanym cokole, podpiwniczonym, parterowym, nakrytym wysokim dachem półszczytowym z przysztychami.
W konsekwencji należało uznać, że przedmiotowa willa "[...]" przy ul. [...] w Zakopanem niewątpliwie w chwili sporządzenia karty i włączenia jej do GEZ miała, i ma nadal, zabytkowy charakter.
Włączenie karty adresowej zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) powinno wynikać – i w okolicznościach niniejszej sprawy wynika - ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także winny być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Skoro zatem organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter, powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała.
W realiach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że zarówno w 2008 r., tak w 2011 r., jak i obecnie, sporna willa "[...]" przy ul. [...] w Zakopanem spełnia przesłanki uznania jej za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z., a zatem, jest nieruchomością będącą dziełem człowieka i stanowiącą świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Należy podkreślić, że willa "[...]" przy ul. [...] w Zakopanem nie stała się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta adresowa zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona właśnie świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest podstawową formą ochrony zabytków. Niemniej jednak ewidencja zabytków może być traktowana jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy, wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji, o czym była już mowa we wcześniejszych rozważaniach.
W ocenie Sądu treść zawarta w karcie adresowej willi "[...]" odzwierciedla posiadane przez gminę materiały i opracowania. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz miał usprawiedliwione podstawy do ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków (GEZ).
Powyższej oceny nie może zmienić niesporny fakt, że przedmiotowy budynek obecnie jest opuszczony, znajduje się w złym stanie technicznym, nie nadaje się do zamieszkania, a przebywanie w nim stwarza zagrożenie dla życia osób w nim przebywających, co znajduje potwierdzenie w decyzji PINB w Zakopanem nr 308/21 z 23 grudnia 2021 r., znak: NB.5162.5.20.2021.
Jak bowiem trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w myśl art. 6 ust. 1 lit. c u.o.z., ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome, będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa, bez względu na stan zachowania.
Podsumowując, postępowanie przed Sądem wszczęte na skutek rozpoznawanej skargi wykazało, że organ miał usprawiedliwione podstawy do objęcia willi "[...]" przy ul. [...] w Zakopanem gminną ewidencją zabytków.
Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, ponieważ nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Ze względu na powyższe postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących zabytkowego charakteru danego obiektu - jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
Jak jednak słusznie wskazał organ, ochrona zabytku poprzez wpis do GEZ jest ochroną o znacznie niższym reżimie niż wpis do rejestru zabytków, który chroni całą ocalałą oryginalną substancję oraz formę, układ pomieszczeń itp. Ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również np. rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego.
Odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze, a to naruszenia art. 22 ust. 4, ust. 5 i art. 3 pkt 1 u.o.z., a także art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez niewyważenie interesu indywidualnego skarżącej z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności , tj. arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, Sąd wskazuje na przywołany również w skardze art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przepis powyższy zawiera w sobie trzy zasady: 1. Zdanie pierwsze pierwszego akapitu gwarantuje: poszanowanie mienia; 2. Zdanie drugie mówi o: możliwości pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami; 3. Trzecia zasada wynika z drugiego akapitu i stanowi: że państwa uprawnione są m.in. do uregulowania sposobu korzystania z mienia zgodnie z interesem powszechnym. Ww. zasady, akcentujące ochronę wartości prywatnej, dopuszczają jednak jednoznacznie ograniczenie własności w interesie publicznym na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.
Mając powyższe na uwadze należało dojść do wniosku, że omówione wyżej uchybienia co do treści karty adresowej nie uzasadniały stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.
Sąd nie dopatrzył się też istotnych wadliwości w zakresie zawiadamiania o podejmowanych czynnościach (§ 18b rozporządzenia nie obowiązywał w 2011 r.; przepis ten reguluje dwa sposoby zawiadamiania o podejmowanych czynnościach). Rozporządzenie nie określa szczegółowych wymogów co do obwieszczenia, w szczególności nie określa obowiązku zamieszczenia w Biuletynie skanu podpisanej karty adresowej zabytku.
Jak przyznała sama skarżąca, zarządzenie Burmistrza z 7 czerwca 2021 r. nr 125/2021 aktualizujące GEZ (pod pozycją [...] załącznika nr 1 mieścił się przedmiotowy budynek willa "[...]" przy ul. [...] w Zakopanem) zostało opublikowane na stronach BIP Zakopane wraz z pozytywną opinią co do aktualizacji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie.
Nadto Sąd stwierdził, że zarzuty skarżącej odnośnie zakresu upoważnienia zastępcy Burmistrza do podpisania pisma z 27 marca 2023 r. są bezzasadne, a przedłożona przez organ dokumentacja w pełni uzasadnia kompetencje zastępcy Burmistrza do takiego działania.
Ogólne zarzuty skarżącej w kontekście szeroko pojętej kwestii ochrony zabytków w Zakopanem nie mogły odnieść skutków w niniejszej sprawie dotyczącej objęcia gminną ewidencją zabytków jednego konkretnego budynku, a to willi "[...]" w Zakopanem.
Mając powyższe na względzie Sąd nie stwierdził postaw do uwzględnienia skargi i ją oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.