II SA/Kr 739/25

II SA/Kr 739/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 189 g
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 marca 2025 r., znak SKO.Rol/4172/5/2025 w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz G. B. kwotę 27 083 zł (słownie: dwadzieścia siedem tysięcy osiemdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 739/25
UZASADNIENIE
Starosta Krakowski decyzją z 13 stycznia 2025 r., znak: OS-II.6124.2.5.2024.SP, wydaną m.in. na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 ze zm.), ustalił G. B. opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 1622566,26 PLN za faktyczne wyłączenie – z produkcji rolnej (RIIIb, pow. 3,0929 ha) na działkach nr: [...] w W. – gruntu zajętego na cele eksploatacji złoża kruszywa piaskowo-żwirowego w terenie nieprzeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne, wskazując przy tym w szczególności, że dopóki na działkach nie zostanie przywrócone rolnicze użytkowanie gruntu, dopóty trwa stan naruszenia prawa, a bieg terminu przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej się nie rozpoczął.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 10 marca 2025 r., znak: SKO.Rol/4172/5/2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania G. B., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że sprawca wykonuje działalność gospodarczą oznaczoną jako 08.12.Z (Wydobywanie żwiru i piasku; wydobywanie gliny i kaolinu). Według pomiaru geodezyjnego powierzchnia gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej w obrębie działek na użytku rolnym RIIIb wynosi dla 19 działek łącznie 3,0929 ha (teren obejmuje wyrobiska, skarpy, teren zrekultywowany, piaski, rowy). Sprawca rozpoczął działalność eksploatacyjną w okresie 2011-2012. W aktach znalazły się koncesje, w tym decyzja z 28 marca 2011 r. odmawiająca eksploatacji złoża kruszywa piaskowo żwirowego naturalnego metodą odkrywkową na działkach objętych postępowaniem zreformowana decyzją z 1 sierpnia 2011 r. oraz decyzja z 19 grudnia 2018 r. dot. zmian w zakresie udzielonych wcześniej koncesji na działalność wydobywania kruszywa ze złoża W. .
Z informacji Dyrektora OUG w Krakowie z 11 września 2024 r. dot. przebiegu w historycznym ujęciu prowadzenia działalności górniczej wynika, że sprawca prowadzi ruch zakładu górniczego Ż. na podstawie zatwierdzonego Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego na lata 2022-2027 obejmuje działki nr: [...]. W granicach działek nr: [...] złoże było eksploatowane na podstawie decyzji Dyrektora OUG od 2011 r., zaś na działkach nr [...] działalność prowadzono na okres 2015-2021. W dodatkach z 2015 r. do planu ruchu odkrywkowego zatwierdzonych na okres 2015-2021 nr 1 dodano działki nr: [...], w dodatku nr 2 działkę nr [...], zaś w dodatku nr 3 działki nr: [...] Sprawca kupował działki w okresie 2009-2023; wszystkie stanowiły użytki rolne (ortofotomapy nr 1-5 z lat 2009, 2015, 2018, 2022-2023); były to grunty orne z ksiąg klasy RIIIb, RIVb, Ł.
Sprawca rozpoczął eksploatację złoża po dokonaniu zakupu nieruchomości w 2011 r. i wówczas rozpoczęło się faktyczne sukcesywne wyłączanie z produkcji rolnej. Sprawca nigdy nie wystąpił i nie otrzymał wymaganego zezwolenia. W następnych latach (po 2011 r.) wyłączał kolejne działki; wyłączenie bez zezwolenia nadal trwa .
Działki w dacie faktycznego ich wyłączenia (1 sierpnia 2011 – 1 lutego 2012) zgodnie z planem miejscowym z 1994 r. w okresie 1994-2003 stanowiły tereny użytków rolnych oraz strefy zieleni stanowiącej obudowę biologiczną cieków wodnych (w ramach przeznaczenia nie było konieczności uzyskania zgody ministra). W okresie 2004-2014 zgodnie z planem miejscowym z 2004 r. działki stanowiły tereny zieleni nieurządzonej, o szczególnym znaczeniu przyrodniczym i krajobrazowym oraz tereny upraw polowych (w ramach przeznaczenia nie było konieczności uzyskania zgody ministra). Zgodnie z aktualnym planem miejscowym z 2014 r. działki nr: [...] wchodzą w skład terenów R2 oraz ZE. W ramach procedury planistycznej uzyskano zgodę MRiRW na zmianę przeznaczenia terenów na nierolnicze i nieleśne w stosunku do obszarów PG (tereny przemysłu wydobywczego).
Legalne faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej może nastąpić dopiero gdy decyzja o wyłączeniu gruntu stanie się ostateczna. Z art. 28 ust. 1 uogrl wynika, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z jej przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Oznacza to, że podstawą dla ustalenia opłaty jest stwierdzenie przez organy, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodne z przepisami ustawy. Zatem datą istotną dla ustalenia początku biegu terminu jest data stwierdzenia przez organy wyłączenia gruntu z produkcji w sposób niezgodny z przepisami ustawy. Data rzeczywistego wyłączenia gruntów nie ma natomiast znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji. Opłata podwyższona stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, więc na mocy art. 67 ufp stosuje się do niej przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepisy uogrl są podstawą pobrania opłaty podwyższonej (art. 22b ust. 1 pkt 4 uogrl). W przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 30 uogrl). W związku z powyższym art. 189g kpa nie znajduje zastosowania, bo przepis szczególny (uogrl) reguluje tę kwestię. Z przepisów uogrl nie wynika okres przedawnienia się obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej. Do przedawnienia może dojść jedynie w sytuacji, gdy fakt wykorzystania gruntu niezgodnie z przepisami ustawy nastąpił w czasie, gdy przepisy sankcyjne nie istniały. Skoro takie przepisy zawierała już ustawa z 1982 r., to o przedawnieniu (właśc. niemożności stosowania przepisów uogrl) można mówić, gdy faktyczne wyłączenie nastąpiło przed 1982 r.
W skardze G. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego z odsetkami ustawowymi), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 6 przez naruszenie art. 189g § 1 kpa;
2) art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa przez nieustalenie dat dziennych wyłączenia;
3) art. 10 § 1 kpa przez brak umożliwienia zapoznania się z dowodami;
4) art. 78 § 1 kpa przez nieprzesłuchanie strony mimo wniosku w tym zakresie;
5) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że postępowanie powinno być umorzone, bo 5-letni termin przedawnienia możliwości wydania decyzji (art. 189g § 1 kpa) już upłynął (niezależnie od tego, czy liczyć go od dnia naruszenia prawa, czy od dnia wystąpienia skutków naruszenia prawa). Tymczasem Kolegium przyjęło, że początek biegu tego terminu zależy od świadomości organu, bo istotna jest nie data rzeczywistego wyłączenia, ale data stwierdzenia wyłączenia przez organ. Takie rozumowanie czyni jednak ten przepis iluzorycznym i idzie w poprzek intencji ustawodawcy. Nadto skarżący podniósł, że dane o wyłączeniu stanowią notorium (organy od 2015 r. mają wgląd w satelitarny program obserwacji Ziemi "Copernicus" z satelitami Sentinel-2), a Kolegium nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego (w tym dowodu z przesłuchania strony), podczas gdy z ortofotomap (opisanych tylko datami rocznymi) wynika, że wyłączenie było długotrwałym procesem. Jeśliby przyjąć, że w granicach działek nr: [...] i [...] złoże było eksploatowane od 2011 r., to co najmniej w tym zakresie postępowanie winno być umorzone. Nie wiadomo jednak, czy datę eksploatacji organ utożsamia z datą wyłączenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2024.82 t.j., dalej "u.o.g.r.l."), w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami wskazanej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.
W niniejszej sprawie sprawcy wyłączenia – skarżącemu, ustalono taką opłatę. Nie ma tutaj sporu co do osoby sprawcy, co do samego faktu wyłączenia, jak i co do matematycznej wysokości obliczonych opłat. Spór w istocie dotyczy tego, czy jakaś część lub całość opłat nie uległa przedawnieniu, określonemu w art. 189g § 1 k.p.a. Rozpocząć trzeba od tego, czy do opłaty podwyższonej z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stosujemy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o karach administracyjnych. Uzależnione jest to od odpowiedzi na pytanie, czy opłata ta jest sankcją, czyli karą właśnie. Pogląd przeciwny bowiem wyraziło w decyzji Kolegium.
W opracowaniu: Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2024 wskazano: "Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane opłatami. Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie karami. Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać opłatami sankcyjnymi, będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy". Kwestię tę wyjaśnił także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. II SA/Po 202/24, LEX nr 3764486 w sposób następujący: "Opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 uogril (wyroki NSA: z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14, Lex nr 2091931; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14, Lex 2083527; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2187/15, Lex nr 2241992; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 136/20, Lex nr 3061757; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1195/21, Lex nr 3371650; wyrok WSA w warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2428/22, CBOIS). Pogląd ten jest akceptowany również w doktrynie. Otóż w komentarzu W. Radeckiego do art. 28 ugoril (publ. Lex/el.) wskazano, że "Instrumenty prawne określone w art. 28 uogril zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy". Podobny pogląd został wyrażony w komentarzu do art. 28 uogril autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (publ. Legalis/el.), w którym wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 uogril mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46)".
Sąd podziela powyższy pogląd uznając, że bez wątpliwości opłata, o której mowa, jest karą administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. o karach administracyjnych zawarte w dziale IV a k.p.a.
Przechodząc zatem do przepisów tego działu, wskazać należy na art. 189a § 1 i 2 k.p.a. w brzmieniu:
Art. 189a.
§ 1. W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu.
§ 2. W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Badając zatem z punktu widzenia tego przepisu omawianą opłatę, dostrzec trzeba, że przesłanki jej wymierzania zostały określone w art. 28 u.o.g.r.l., tak więc w tym zakresie przepisy k.p.a. nie będą miały zastosowania. Inaczej ma się rzecz z przepisami dotyczącymi przedawnienia, gdyż w tej materii ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do opłat się nie wypowiada. Zatem w sprawie (wbrew stanowisku Kolegium) co do zasady będzie miał zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a.
Przepis ten ma następujące brzmienie:
Art. 189g.
§ 1. Administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna.
§ 3. Administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana.
"Z regulacji art. 189g § 1 w zw. z art. 189b § 1 k.p.a. wynika natomiast jasno, że właściwy organ nie może nałożyć administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej (a więc wydać tego rodzaju decyzji w pierwszej lub drugiej instancji), jeżeli od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa upłynęło co najmniej pięć lat. Takie ujęcie normatywne ograniczenia czasowego wykonywania kompetencji jurysdykcyjnej jest równoważne z przepisami, które wprost stanowią, że po upływie określonego terminu od dnia pewnego zdarzenia prawnego nie wydaje się decyzji ustalającej (nakładającej) skonkretyzowany obowiązek administracyjnoprawny" ( wyrok NSA z dnia 3 lipca 2024 r. II GSK 2387/23, puibl. Lex/el.).
O tym, czym jest na tle niniejszej sprawy omawiane "naruszenie prawa", będzie mowa poniżej.
W tym miejscu należy jednakże zaznaczyć, że przepisy działu IVa o administracyjnych karach pieniężnych zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) z dniem 1.06.2017r. Wcześniej w zakresie przedawnienia opłat z art. 28 u.o.g.r.l. posiłkowano się art. 68 ordynacji podatkowej, co oznaczało, że termin przedawnienia odnośnie opłatj biegł od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. Powstaje pytanie, które przepisy należy stosować, gdy naruszenie prawa nastąpiło przed dniem 1.06.2017r., a nie wszczęto wówczas postępowania administracyjnego. Na to pytanie odpowiada art. 189c k.p.a.: "Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony".
W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy dla stanów naruszenia mających miejsce przed dniem 1.06.2017r. względniejszy jest przepis art. 189g § 1 k.p.a.
Należy zatem odpowiedzieć obecnie na pytanie, kiedy nastąpiło naruszenie prawa w niniejszej sprawie. Albowiem organ I instancji uważa, że skoro stan naruszenia trwa do chwili obecnej, to nie otworzył się bieg terminu przedawnienia.
Jest to pogląd błędny. Należy odróżnić "naruszenie prawa" pod "stanu naruszenia prawa". Naruszenie prawa, jeśli jest wywołane konkretnym zdarzeniem, daje się umiejscowić w miejscu i czasie. Jeśli na skutek danego zdarzenia będącego owym naruszeniem trwa od tego momentu "stan bezprawia", to jest to odmienna kategoria poznawcza.
"W przypadku naruszeń jednorazowych polegających na działaniu czas działania jest czasem naruszenia prawa (niedopełnienia obowiązku, naruszenia zakazu), od którego biegnie termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (karalności) ( tak Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2025). "Przy delikcie jednoczynowym zwykłym momentem naruszenia prawa – a zatem momentem początkowym biegu terminu przedawnienia – jest ostatni moment działania sprawcy" ( komentarz do KPA pod red. Hanny Knysiak – Sudyka, publ. Lex/el.). Przy czym, jak to już wskazano, nie należy mylić działania sprawcy będącego naruszeniem prawa, z trwaniem stanu bezprawia na skutek naruszenia.
Aby przekonać się, czym jest owo naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie, należy sięgnąć ponownie do art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., który wskazuje, że opłata należy się w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że owo naruszenie prawa – to moment wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. O tym, czym jest wyłączenie - stanowi art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. : gdy mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Czyli moment wyłączenia identyfikowany jest z rozpoczęciem innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.
Należy wobec tego stwierdzić, że aby ustalić początek biegu terminu przedawnienia z art. 189g § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie, należy ustalić, kiedy wyłączono grunty z produkcji rolnej, czyli kiedy skarżący rozpoczął inne niż rolnicze ich użytkowanie. Kiedy ( innymi słowy) rozpoczął na tych gruntach działalność wydobywczą.
Organ II instancji nadmienił, że ewentualne przedawnienie należy liczyć od momentu stwierdzenia przez organy naruszenia prawa. Owszem, taki pogląd dominował na tle przywołanej już ordynacji podatkowej przez zmianą k.p.a. Obecnie taka interpretacja w odniesieniu do art. 189 g k.p.a. jest wykluczona. We wspomnianym komentarzu do k.p.a. pod redakcją Hanny Knysiak – Sudyka wskazano: "Zastrzec zarazem należy, że zdarzeniem prawnym determinującym rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia w komentowanej regulacji kodeksowej nie jest dzień ujawnienia naruszenia prawa w wyniku np. przeprowadzenia postępowania kontrolnego (tak też M. Jabłoński [w:] Kodeks..., red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, art. 189g, nb 8)".
Należy w tym miejscu dostrzec, że grunty rolne skarżącego będące przedmiotem wyłączenia stanowią zespół wielu działek ewidencyjnych, leżących w jednym kompleksie, ale stanowiących odrębne ciała geodezyjne i ujętych w różnych księgach wieczystych.
Organ I instancji dostrzegł, że wyłączenie poszczególnych działek z produkcji rolnej i rozpoczęcie na nich działalności wydobywczej następowało etapami. W decyzji wskazał, że w roku 2015 wyłączono z produkcji działki nr [...]; w 2018 – nr [...], w latach 2019-2021 – nr [...], a w latach 2011-2023 – [...] i [...]. Jednocześnie potraktował to wyłączenie niejako zbiorczo – uznał, że w odniesieniu do całego kompleksu stan wyłączenia zakończył się dopiero z momentem wyłączenia ostatniej działki, dlatego uznał, że przedawnienie nie nastąpiło. W ocenie Sądu taki pogląd nie może się obronić.
Powracając jeszcze raz do kwestii wyłączenia, w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. ustawa sankcjonuje sytuację, gdy "grunty" zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z jej przepisami. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia "gruntu". Wspomina tylko w art. 4 pkt 1, iż ilekroć w ustawie jest mowa o: gruntach bez bliższego określenia - rozumie się przez to grunty rolne i leśne. Natomiast taką definicję znajdujemy w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z tej definicji nieruchomości wynika jednocześnie, że gruntem w rozumieniu k.c. są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności. W art. 461k.c. znajdujemy rozwinięcie tej definicji w odniesieniu do nieruchomości rolnych ( gruntów rolnych), poprzez wskazanie ich specyfiki (sposobu wykorzystania). Jednak grunty rolne z art. 461k.c. odnoszą się do zacytowanego pojęcia gruntu z art. 46 § 1 k.c.
Z powyższego wynika, że jak mowa o gruntach w rozumieniu art. 28 § 1 u.o.g.r.l., należy przez to rozumieć części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności, czyli po prostu działki ewidencyjne.
Wobec tego jeśli skarżący twierdzi ( co potwierdzają zacytowane wyżej ustalenia organu I instancji), że działki (grunty rolne) były wyłączane z produkcji rolnej w różnym czasie, to oznacza to, że naruszenie prawa w odniesieniu do tych działek następowało w różnym czasie. Ergo - nie ma w sprawie jednakowego dla wszystkich działek początku biegu terminu przedawnienia. Termin ten zależy bowiem od czasu wyłączenia poszczególnych działek ( zespołów działek, jeśli były wyłączane w kompleksie).
Skoro sam organ ustala, że działki były wyłączane "partiami" od 2015r., to wadliwe jest jednoczesne przyjęcie, że termin przedawnienia nie rozpoczął biegu, czy że przedawnienie en general nie nastąpiło. Przeciwnie, mając na uwadze dotychczasowe ustalenia organu I instancji, można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że znaczna część opłat jest przedawniona.
Mając powyższe na uwadze, organy w dalszym toku sprawy:
1/ przyjmą, że ma zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a
2/ przyjmą, że naruszenie prawa to moment wyłączenia z produkcji rolnej poszczególnych działek czyli czas, kiedy to nastąpiło,
3/ ustalą w miarę dokładnie, na ile to możliwe, kiedy to wyłączenie miało miejsce w odniesieniu do poszczególnych działek ( zespołów działek)
4/ ustalą, w stosunku do których działek doszło do przedawnienia wymierzenia opłaty, zgodnie z treścią art. 189g § 1 k.p.a.
W konsekwencji powyższych uwag stwierdzić należy, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno prawa procesowego ( art. 7 i 77 k.p.a.), jak i prawa materialnego ( art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a.) w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do powyższych uwag.
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 16 266 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 10 800 zł.