II SA/Kr 737/21

II SA/Kr 737/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-08-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 583/22 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALANOŚCIĄ [...]" SPÓŁKA JAWNA z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 marca 2021 r. "Firma A z siedzibą w W. skierowała do Prezydenta Miasta N. S. wniosek o odroczenie płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki o nr [...] i [...] w obrębie [...], położonej w N. S. przy ul. [...] - za rok 2021.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta N. S. wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 19 marca 2021 r. (znak [...]) następującej treści: "W nawiązaniu do Państwa pisma z dnia 3 marca 2021 r. dotyczącego odroczenia terminu płatności, za rok 2021, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy ulicy [...] w N. S., Wydział Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta N. S. uprzejmie informuje, że Prezydent Miasta N. S. nie wyraził zgody na odroczenie terminu płatności, za rok 2021, ww. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowych działek".
Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. "Firma A z siedzibą w W. wniosła "odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta N. S. z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie odmowy odroczenia terminu płatności opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...] położonych przy ul. [...] w N. S., za rok 2021, znak [...]"
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ) w związku z art. 71 ust. 4 oraz 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 1990), po rozpatrzeniu odwołania "Firma A z siedzibą w W. od pisma Dyrektora Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta N. S. z dnia 19 marca 2021 r., znak: [...], w sprawie nie wyrażenia zgody na odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki o nr [...] i [...] w obrębie [...], położonej w N. S. przy ul. [...] – za rok 2021 – stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że od pisma Dyrektora Wydziału Geodezji i Mienia z dnia 19 marca 2021 r. odwołanie nie przysługuje. Użytkowanie wieczyste to ograniczone prawo rzeczowe, ustanawiane w aktualnym stanie prawnym w drodze umowy. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest jednak umową specyficzną – m.in. ze względu na fakt, że prawem użytkowania wieczystego mogą być obciążone wyłącznie grunty stanowiące własność podmiotów publicznoprawnych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków). Uregulowana jest w kodeksie cywilnym i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W obu tych ustawach przeważają unormowania cywilistyczne, a więc oparte na zasadzie równorzędności podmiotów będących stronami stosunku prawnego. Jedna ze stron omawianego stosunku prawnego jest zawsze podmiotem publicznoprawnym – osobą prawną reprezentowaną zgodnie z właściwymi przepisami ustawy tj. kodeksu cywilnego bądź właściwej ustawy samorządowej. Państwo oraz jednostka samorządu terytorialnego jako szczególne podmioty prawa podejmują działania w sferze władczej (imperium) i w sferze stosunków cywilnoprawnych (dominium). Jednostka samorządu terytorialnego zawierając umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste działa w granicach dominium, gdyż jako podmiot prawa cywilnego dysponuje nieruchomością stanowiącą jej własność. Wprawdzie jej postępowanie jest w pewien sposób ograniczone w porównaniu do innych podmiotów prawa cywilnego, jednak zdaniem organu odwoławczego nadal jest to stosunek prawny oparty na zasadzie równorzędności podmiotów, a więc stosunek z zakresu prawa cywilnego.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Właściwy organ, na wniosek użytkownika wieczystego złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego. W cytowanym przepisie ustawodawca nie wskazał kryteriów oceny zasadności wniosku, zatem trudno uznać w przedmiotowej sprawie stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 marca 2021 r. za jednostronne i władcze rozstrzyganie o prawach i obowiązkach innych osób, czyli za władztwo administracyjne. Stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie z dnia 19 marca 2021 r. nie może być również zakwalifikowane jako uznanie administracyjne podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. W świetle powyższego uznać należy, iż spór o odroczenie opłaty rocznej jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, bowiem jest to spór ze stosunku z zakresu prawa cywilnego, tj. umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Podstawy do wydania decyzji administracyjnej nie można również upatrywać w przepisie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., ze wskazanymi wyłączeniami dotyczącymi m.in. odwołań i zażaleń. W konsekwencji zastosowanie w tym przypadku powinny znaleźć przepisy ustawy o finansach publicznych, w tym również art. 58 ust. 2 tej ustawy, który to przepis przewiduje formę pisemną, a nie formę decyzji administracyjnej.
Organ odwoławczy w konkluzji stwierdził, że analizowany spór jest sprawą cywilną, a nie sprawą administracyjną rozstrzyganą w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też powodu, domniemanie rozpoznawania sprawy w formie decyzji administracyjnej nie będzie miało w niniejszej sprawie zastosowania, Prezydent Miasta N. S. przedstawiając swoje stanowisko występuje jako organ osoby prawnej – Gminy Miasta N. S. będącej właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Działa w granicach dominium, a niejako organ administracji. Wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stanowi w istocie swego rodzaju negocjacje warunków umowy w granicach wynikających z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Fakt, że pismo w przedmiocie wniosku strony skarżącej o odroczenie płatności opłaty rocznej spełnia "niemal wszystkie przesłanki opisane w art. 107 k.p.a." nie mogło zmienić oceny statusu prawnego tego pisma.
Organ odwoławczy dodał, że dopuszczalność odwołania jest określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast – to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla odroczenia terminu płatności opłaty rocznej. Jeżeli przepisy nie przewidują możliwości wniesienia odwołania na pismo nie posiadające formy decyzji, to odwołanie od w/w pisma jest niedopuszczalne. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 134 k.p.a., który na mocy art. 144 k.p.a. znajduje zastosowanie również do postanowień.
Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. "Firma A z siedzibą w W. wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej odroczenia terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w tym odmowa odroczenia terminu płatności, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, gdyż należy do kategorii spraw cywilnych, i nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w trybie przepisów k.p.a., podczas gdy załatwienie sprawy wszczętej na wniosek użytkownika wieczystego (skarżącej), o którym mowa art. 71 ust. 4 u.g.n., wymaga wydania decyzji administracyjnej; 2) art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez zastosowanie tego przepisu do postępowania wszczętego na wniosek skarżącej, podczas gdy sprawa nie dotyczy aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ale odroczenie terminu płatności tej opłaty; 3) art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), który stanowi, że "umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego" poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego powinno nastąpić na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a nie przepisów prawa cywilnego; II. a w konsekwencji powyższego naruszenia, naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: 1) art. 134 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie, że odwołanie skarżącej od decyzji jest niedopuszczalne, podczas gdy odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a załatwianie sprawy wszczętej na wniosek użytkownika wieczystego (skarżącej), o którym mowa art. 71 ust. 4 u.g.n., 2) art. 104 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4, 6 i 7 oraz § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, mimo że załatwienie sprawy o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej wszczętej na wniosek skarżącej, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja wydana przez organ I instancji w dniu 19 marca 2021 r., mimo że rozstrzyga o istocie sprawy, nie spełnia kryteriów określonych ww. przepisach, w szczególności nie zawiera podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego ani prawnego, pouczenia o prawie do odwołania oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania skarżącej, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy ustosunkował się również do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej; zarzuty skargi okazały się niezasadne.
W postępowaniu przed organem odwoławczym zwykło się wyróżnić trzy fazy: fazę wstępną, fazę rozpoznawczą i fazę orzeczniczą. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych pierwszych zalicza się brak przedmiotu zaskarżania – brak zaskarżalnej odwołaniem decyzji.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że zachodziła niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej – we wskazywanej przez skarżącą sprawie nie została bowiem wydana ani nie mogła być wydana żadna decyzja administracyjna. Artykuł 71 ust. 4 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie statuuje kompetencji jurysdykcyjnej organu administracji publicznej i tym samym nie tworzy sprawy administracyjnej podlegającej rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Sąd podziela w tej mierze stanowisko i zreferowaną wyżej argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W kontekście przedmiotowego zagadnienia warto dodatkowo wyeksponować niezwykle istotną (a pomijaną niekiedy) dystynkcję między domniemaniem formy decyzji administracyjnej a domniemaniem sprawy administracyjnej. Są to dwa różne zjawiska, przy czym pierwsze ma generalnie pozytywne implikacje dla prawa podmiotowych jednostek, a drugie – wprost przeciwnie, jest dla tych praw szkodliwe i niebezpieczne, bo prowadzi pozaustawowego rozszerzenia obszaru władczej działalności administracji publicznej. "Podstawą (...) koncepcji domniemania załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej jest regulacja materialnego prawa administracyjnego, która kreuje sprawę indywidualną przez normę prawną wymagającą konkretyzacji bez określenia formy tej konkretyzacji. To właśnie dążenie do gwarancji prawnych przyznania prawa do ochrony jednostki w zakresie władczej ingerencji organów administracji publicznej przez uzależnienie przyznania uprawnienia prawnego lub nałożenia obowiązku prawnego jest uzasadnieniem dla wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego co do takiej formy konkretyzacji, która zapewni jednostce prawo do obrony w drodze postępowania administracyjnego. W tym zatem tkwi różnica między domniemaniem sprawy indywidualnej, które prowadziłoby do przedmiotowego rozszerzenia ingerencji władczej w prawa jednostki, a domniemaniem załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, które służy poddaniu interesu prawnego jednostki systemowi ochrony prawnej" (B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015/5, s. 17-18; por. też A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2016, s. 554).
Innymi słowy, w ramach koncepcji domniemania formy decyzji administracyjnej zakłada się, że w razie jednoznacznego zidentyfikowania w przepisach prawa materialnego wszystkich znamion sprawy administracyjnej należy przyjąć, iż właściwą formą jej rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna, nawet gdy ustawodawca wyraźnie tego nie wskaże (dzięki temu adresat działań administracji uzyskuje daleko idące gwarancje natury procesowej). Domniemanie sprawy administracyjnej polega zaś na domniemaniu wpierw jej znamion, a następnie – niejako wtórnie – na przyjęciu, że skoro jest sprawa, to ma być wydana decyzja administracyjna (w ten sposób administracja podejmuje działania władcze poza wyznaczonym ustawowo obszarem takich działań).
W ocenie Sądu, wykładnia art. 71 ust. 4 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadząca do wniosku o istnieniu podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o zmianie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – zasadzałaby się w istocie na domniemaniu sprawy administracyjnej.
Z kolei koncepcja czterech elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej (oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis) zrodziła się i ma zastosowanie tylko w odniesieniu do takich sytuacji, gdy istnieje sprawa administracyjna wymagająca rozstrzygnięcia w drodze merytorycznej decyzji, a organ z takich czy innych przyczyn unika wypowiedzi w przepisanej prawem formie. W niniejszym przypadku taka sytuacja – wobec braku sprawy administracyjnej – nie występuje.
"Artykuł 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) daje właściwemu organowi uprawnienie do ustalenia, innego niż ustawowy, terminu zapłaty opłaty rocznej. Realizacja tego uprawnienia może nastąpić przez złożenie odpowiedniego oświadczenia woli, a nie w trybie postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r., II SA/Ka 1058/98, LEX nr 3023625). "Spór w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, LEX nr 236557).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w powoływanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., I OSK 586/16. Zaznaczyć przy tym warto, że stanowisko to było przedmiotem rozważań doktryny i sformułowano w niej przekonującą argumentację prowadzącą do wniosków przeciwnych (zob. Ł. Sanakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., I OSK 586/16, Przegląd Sądowy 4/2020, s. 109-120).
W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w zarzutach skargi. Artykuł 134 k.p.a. został prawidłowo zastosowany.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.