II SA/Kr 733/23

II SA/Kr 733/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 51  ust 1  pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak WOB.7721.426.2022.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Obecnie zaskarżoną do WSA w Krakowie decyzją nr 138/2023 z 5 kwietnia 2023 r., znak: WOB.7721.426.2022.JKUR, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu (PINB) nr 143/2022 z 23 sierpnia 2022 r., znak: PINB.5160GNT.5.2021, którą na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy - Prawo budowalne (p.b.) nałożono na inwestora i współwłaściciela działki ewid. nr [...] w miejscowości L. T. P. (skarżący, strona) obowiązek likwidacji niecki basenowej (poprzez rozbiórkę elementów kamiennych stanowiących obudowę) i przywrócenie ww. terenu (fragmentu działki ewid. nr [...] stanowiącego trasę przebiegu gazociągu) do stanu poprzedniego (obszar ten przed przystąpieniem do robót stanowił teren zielony - łąki) - pod nadzorem Dyrektora Oddziału Zakładu Gazowniczego w K. [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. do 30.09.2022 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazał inwestorowi rozbiórkę niecki basenowej (poprzez rozbiórkę elementów kamiennych stanowiących obudowę) i przywrócenie fragmentu działki ewid. nr [...] w miejscowości L. po którym przebiega trasa gazociągu do stanu poprzedniego (obszar ten przed przystąpieniem do robót stanowił teren zielony - łąki) pod nadzorem Dyrektora Oddziału Zakładu Gazowniczego w K. Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T.
Asumptem do prowadzenia postępowania przez PINB było pismo Kierownika Rejonu Dystrybucji Gazu w N. T. PSG Sp. z o.o. Oddział w T. z 10.08.2015 r., którym poinformowano, że "w wyniku przeprowadzonej kontroli eksploatacyjnej gazociągów wysokiego i średniego ciśnienia na dz. nr [...] i [...] (obecnie dz. ewid. nr [...]) w m. L. , stwierdzono wybudowane w strefie ochronnej gazociągu obiekty budowlane. Na trasie gazociągu znajduje się również skład kamienia.
PINB w Nowym Targu przeprowadził postępowanie wyjaśniające pod sygn. PINB.440.GNT.11.2015, w ramach którego inspektorzy PINB w Nowym Targu w dniu 21.10.2015 r. przeprowadzili kontrolę w terenie na dz. ew. nr [...] (powstałej w wyniku podziału dz. ew. nr [...]) i na dz. ew. nr [...]. O planowanej kontroli powiadomiono D. i T. P. oraz K. i M. P. (dane ustalone na podstawie wypisu z rejestru gruntów). W kontroli uczestniczyli m. in. K. P. i T. P.. W trakcie kontroli ustalono, że na dz. ew. nr [...] wykonane jest ogrodzenie (równolegle i prostopadle do drogi gminnej) oraz że na dz. ew. nr [...] rozpoczęto budowę wiaty grillowej w konstrukcji żelbetowej posadowionej na płycie żelbetowej.
Zawiadomieniem sygn. akt: PINB.051. 136.2015 z 20.11.2015 r. poinformowano Kierownika Rejonu Dystrybucji Gazu w N. T. o konieczności wszczęcia postępowań administracyjnych w sprawie budowy ogrodzenia i wiaty z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane.
Kolejna kontrola inspektorów PINB w Nowym Targu przeprowadzona 17 maja 2017 r. potwierdziła fakt, że roboty na przedmiotowych działkach były kontynuowane. Przy piśmie z 7.07.2017 r. PSG Sp. z o. o. dostarczyła szkic sytuacyjny wraz zaznaczoną strefą ochronną gazociągu.
Zawiadomieniem z 1.07.2019 r. PINB w Nowym Targu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia spowodowanego odsłonięciem fragmentu rurociągu gazu wysokiego ciśnienia przebiegającego po dz. ewid. nr [...], [...] (aktualny numer działki po podziałach i scaleniu to [...]) w m. L. . W tym samym dniu postanowieniem nr [...] wstrzymano prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych na tychże działkach oraz nałożono na inwestora obowiązek dokonania niezbędnych zabezpieczeń w postaci ogrodzenia i oznakowania terenu jako strefy niebezpiecznej taśmą ostrzegawczą.
PINB zawiadomił Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Prokurator w piśmie z 10.09.2019 r. poinformował, że z materiałów dochodzeniowych wynika, iż inwestor nie zastosował się do ww. postanowienia PINB, nie oznakował prawidłowo placu budowy i nie zaprzestał prowadzenia robót budowlanych, gdyż pojawiły się nowe elementy (schody prawdopodobnie zamontowane przy gazociągu), a PSG Sp. z o. o. nie podejmowała żadnych prac zabezpieczających gazociąg.
Kolejna kontrola przeprowadzona przez inspektorów PINB w dniu 17.10.2019 r. potwierdziła fakt kontynuowania robót budowlanych. Prowadzone były roboty budowlane polegające na częściowym zasypaniu piaskiem rury gazowej oraz niecki basenowej. Ponadto stwierdzono montaż drewnianej konstrukcji więźby dachowej nad wiatą grillową (odrębne postępowanie administracyjne). Kolejne czynności kontrolne w terenie przeprowadzone zostały przez inspektorów PINB w dniu 14.01.2020 r. z udziałem inwestora, przedstawicielami PSG sp. z o. o. oraz biegłego sądowego. Stan faktyczny został udokumentowany licznymi fotografiami i na szkicu sytuacyjnym. Inwestor nie zaprzestał kontynuowania robót.
W opinii biegłego sądowego inż. A. W. z 20.01.2020 r. stwierdzono realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia spowodowane odsłonięciem fragmentu rurociągu gazu wysokiego ciśnienia przebiegającego po dz. ew. [...] w m. L. "Wspomniana wiata w budowie swoją lokalizacją fundamentów jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia natomiast basen/oczko wodne znajduje się na gazociągu wysokiego ciśnienia. (...) W ocenie biegłego prowadzenie prac budowlanych polegających na budowie niecki basenowej w taki sposób iż wykonano wykop pod niecką bezpośrednio na trasie istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz odkrycie tegoż gazociągu na odległości ok. 5,0 m jest rażącym naruszeniem przepisów Ustawy Prawo Budowlane oraz przepisów powiązanych i stwarza realne i bezpośrednie zagrożenie utraty życia i zdrowia wielu osób oraz utraty mienia w wielkich rozmiarach. Do rozszczelnienia sieci gazowej może dojść w każdej chwili zwłaszcza w tak niekorzystnych warunkach jakie obecnie mają miejsce. Niska ujemna temperatura w nocy i dodatnia w ciągu dnia powoduje, że krawędź wykopu w którym rura nie posiada pełnego przykrycia bezpośrednio negatywnie oddziałuje na wytrzymałość konstrukcyjną rurociągu, ponieważ może dochodzić cyklicznie do ruchów na rurociąg o charakterze ścinającym krawędź rury. W wyniku ujemnych temperatur dochodzi do zmrożenia nawodnionego gruntu w wykopie wypełnionym do pewnej wysokości wodą (oczko wodne wypełnione wodą), woda w wyniku zamarznięcia rozszerza swoją objętość powodując podnoszenie gruntu do pewnej odległości w głąb gruntu we wszystkie strony oddziaływania tj. pionowo w dół i w górę, po skosie oraz poziomo w bok, skutek takiej sytuacji jest taki iż rurociąg do pewnej głębokości jest \v gruncie zmrożonym a w pozostałym w gruncie nie zmrożonym i w miejscu granicy zmrożonego i nie zmrożonego gruntu dochodzi do niekontrolowanych nacisków i naprężeń na konstrukcje rurociągu gazowego. W ocenie biegłego skutki ww. działań mogą być widoczne obecnie lub mogą być uwidocznione w przyszłości powodując niekontrolowane ulatnianie się paliwa gazowego skutkiem czego może być niekontrolowane uwolnienie energii spowodowanej wybuchem mieszanki gazowej a następnie pożar. (...) pozostawienie odsłoniętego gazociągu na dz. ew. nr [...] w m. L. stwarza bezpośrednie zagrożenie utraty życia i zdrowia.
Ze względu na nowe okoliczności, jakie zaistniały w obrębie strefy ochronnej gazociągu wynikłe z kontynuacji przez inwestora robót budowlanych (kontynuacja robót przy niecce basenowej i wiacie grillowej), zawiadomieniem z 19.02.2020 r., PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia spowodowanego odsłonięciem fragmentu czynnego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 PN 6,3 MPa - przebiegającego po dz. ewid. nr [...] w m. L.
W związku z powyższym, PINB decyzją z 27.02.2020 r., sygn. akt PINB.GNT.5162.2.2020, na podstawie art. 66 p.b. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia - pod nadzorem Dyrektora Oddziału Zakładu Gazowniczego w K. [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. - wszystkich nieprawidłowości wpływających na stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia spowodowanego odsłonięciem fragmentu czynnego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 200 PN 6,3 MPa. Wypełnienie nakazów zawartych w sentencji ww. decyzji w oparciu o art. 66 p.b. miało na celu zażegnanie zaistniałego stanu zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia przez czynny gazociąg w trybie natychmiastowym.
W wyniku odwołania inwestora, MWINB decyzją nr 633/20220 z 31.12.2020 r., sygn. akt WOB.7721.186.2020.ACIE, uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że ww. decyzja PINB w Nowym Targu została wydana w niewłaściwym trybie art. 66 p.b., gdzie nieprawidłowy stan techniczny gazociągu związany jest nie z jego użytkowaniem i jego zużyciem technicznym lecz w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych i jego odkryciem (wykonana niecka basenowa), a w konsekwencji należało zastosować art. 50 i art 51 p.b. Prawo budowlane, jak również linia orzecznictwa sądowego, wskazuje, że art. 66 p.b. dotyczy nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu (urządzenia budowlanego), które są z reguły wynikiem zużycia obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń powstałych po oddaniu obiektu do użytkowania i są adresowane wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, natomiast art. 51 p.b. jest adresowany również do inwestora prowadzonych robót budowlanych wykonywanych w sposób o którym mowa w art. 50, ust. 1, pkt 2 p.b. oraz w sposób o którym mowa w art. 50, ust. 1 pkt 4 p.b. prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.
Po uchyleniu ww. decyzji z 27.02.2020 r., PINB w Nowym Targu ze względu na konieczność zmiany kwalifikacji prowadzonej sprawy i przyjęcia nowej podstawy prawnej, zawiadomieniem z 15.07.2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy niecki basenowej zrealizowanej przez inwestora T. P., wprowadzającej zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia spowodowanego odsłonięciem fragmentu rurociągu gazu wysokiego ciśnienia przebiegającego po dz. ewid. nr [...] w m. L.
Wstrzymanie robót budowlanych postanowieniem nr 90/2019 sygn. akt: [...] i wydana decyzja z uwzględnieniem realnego zagrożenia życia i mienia wynikającego z prowadzonych robót budowlanych w strefie gazociągu, powinny dać inwestorowi pełną świadomość występowania realnego zagrożenia wynikające z prowadzonych robót budowlanych. Niestety, prace budowlane były kontynuowane przez inwestora, co doprowadziło do powstania obiektu niecki basenowej naruszającej przepisy prawa budowlanego, oraz przepisy szczególne, w tym m.in. warunki jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Z uwagi na fakt powstania obiektu PINB odstąpił od ponownego wstrzymania prowadzenia robót, nakazując likwidację obiektu stanowiącego naruszenie prawa.
Inwestor w odwołaniu zarzucił:
1. Obrazę przepisów prawa procesowego, a to:
art. 7 kpa i w zw. z 77 § 1 kpa w zw. z art.107 § 3 kpa polegające na
niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i zaniechaniu wyjaśnienia
wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które mogły mieć wpływ treść
rozstrzygnięcia, co w szczególności odnosi się do dokładnego ustalenia
zakresu i czasu wykonania robót budowlanych, których wykonywanie według
organu mogło spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia,
względnie środowiska i czy do robót tych odnosiło się uprzednie
postanowienie o wstrzymaniu ich prowadzania z 1 lipca 2019 r., albowiem orzeczenie to mogło stanowić bezwzględną przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie, a to z uwagi na upływ terminu 2 miesięcy ważności w/w postanowienia.
art. 84 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na
niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, wyrażające się w bezkrytycznym
i bezrefleksyjnym przyjęciu opracowania inż. A. W. z 20
stycznia 2020 r. jako podstawy ustaleń w zakresie stwierdzenia, że roboty
budowlane wykonywane przez inwestora mogło spowodować zagrożenie
bezpieczeństwa ludzi i mienia, względnie środowiska, w sytuacji gdy
opracowanie to nie mogło stanowić opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa
jako sporządzone poza ramami niniejszego postępowania i wymagało
poddania własnej ocenie przez organ zgodnie z zasadami swobodnej oceny
dowodów.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
art. 51 ust. 1pkt 2 Pr. bud. w zw. z art. 50 ust. 4 Pr. bud. poprzez ich
niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakładającej na inwestora
obowiązek wykonania określonych czynności (robót budowlanych) pomimo
upływu terminu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu
prowadzenia robót budowlanych.
art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poprzez ich
niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji naprawczej w
stosunku do robót budowlanych, które nie wymagały pozwolenia na budowę
ani zgłoszeniem, a tym samym nie były objęte reglamentacją w/w ustawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w całości postępowania pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Ostatecznie WINB decyzją z 5 kwietnia 2023 r. (opisaną szczegółowo na wstępie) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazał inwestorowi rozbiórkę niecki basenowej (poprzez rozbiórkę elementów kamiennych stanowiących obudowę) i przywrócenie fragmentu działki ewid. nr [...] w miejscowości L. po którym przebiega trasa gazociągu do stanu poprzedniego (obszar ten przed przystąpieniem do robót stanowił teren zielony - łąki) pod nadzorem Dyrektora Oddziału Zakładu Gazowniczego w K. Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. .
W uzasadnieniu swojego stanowiska, WINB podniósł, po analizie zgromadzonych w toku postępowania akt sprawy, iż jedynym dopuszczalnym sposobem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest rozbiórka niecki basenowej. Legalizacja robót jest możliwa tylko w przypadku ich zgodności z przepisami prawa budowlanego, w tym § 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie lub istnienia możliwości nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano niezgodność wykonywanych robót z ww. przepisem i brak możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami, co determinowało rozstrzygnięcie organu. Ponadto podkreślono, że reformacja decyzji organu I instancji wynikała z powołania przez ten organ błędnej podstawy prawnej, co spowodowało konieczność wydania orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy na prawidłowej podstawie prawnej i nie stanowiło orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Przez niekorzyść, o której mowa w art. 139 kpa, należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ odwoławczy dokonał jedynie prawidłowego powołania podstawy prawnej, a zakres obowiązku nie uległ zmianie. Decyzja ta nie nakłada na stronę żadnych nowych obowiązków i dotyczy tego samego obiektu, co decyzja pierwszoinstancyjna.
Organ wskazuje, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a ewentualne naruszenia nie miały wpływu na wynik tego postępowania.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uznania ekspertyzy z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 Kpa organ podnosi, że zgodnie z art. 75 § 1 Kpa - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Przesłanką uznania środka dowodowego (dokumentu) za dowód w rozumieniu tego przepisu jest jego niesprzeczność z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wyliczenie to jest przykładowe, co oznacza, że w zależności od rodzaju okoliczności koniecznych do wyjaśnienia w danej sprawie, organ może posłużyć się każdym dowodem, który nie jest sprzeczny z prawem. Kpa nie określa zamkniętego katalogu środków dowodowych, jakie mogą być stosowane, co oznacza, że organ może poszukiwać również innych, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jest to wyrazem zawartej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich czynności (z urzędu lub na wniosek stron) niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ dokonał oceny zalegającego w aktach sprawy dowodu tj. powołanej wyżej opinii biegłego uznając, że jest przekonywująca i może stanowić podstawę ustaleń stanu faktycznego.
Odnośnie do zarzutu wydania przez Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu środka zapobiegawczego polegającego na wstrzymaniu prowadzenia i kontynuowania jakichkolwiek robót budowlanych na dz. ewid. nr [...] w L. związanych z realizowaniem inwestycji podnieść należy, iż zgodnie z art. 253 § 1 Kpk: "środek zapobiegawczy należy niezwłocznie uchylić lub zmienić, jeżeli ustaną przyczyny, wskutek których został on zastosowany, lub powstaną przyczyny uzasadniające jego uchylenie albo zmianę." Skarżący może składać wniosek o uchylenie lub zmianę środka zapobiegawczego w każdym czasie, dlatego powyższa okoliczność, mając również na uwadze zapadły w sprawie, prawomocny wyrok Sądu Rejonowego Wydział II Karny w Nowym Targu, o którym mowa w skardze, nie stanowi przeszkody dla orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie: przepisów prawa materialnego i procesowego podniesionych w odwołaniu, a które zostały uznanie nieusznie za nietrafne przez organ odwoławczy. Za całkowicie nieprzekonujące - w opinii skarżącego - należy uznać w szczególności stanowisko organu odwoławczego, w którym podobnie jak PINB w Nowym Targu, organ ten ustalił wystąpienie w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b, tj. wykonywanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub środowiska w oparciu ekspertyzę sporządzoną poza ramami niniejszego postępowania, która to ekspertyza nie może być uznana w zakończonym postępowaniu administracyjn3nn za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 kpa. Przepis art. 84 kpa jest przepisem szczególnym w stosunku do zasady ogólnej wypływającej z art. 75 kpa, w tym sensie, że w danym postępowaniu administracyjnym okoliczności faktyczne wymagające wiedzy specjalnej winny być ustalone za sprawą tego konkretnego dowodu, a nie innego, chociażby zewnętrznie podobnego środka dowodowego, jednakże opracowanego na potrzeby innego postępowania i co do którego wniosków strona nie miała możliwości weryfikacji w sposób przewidziany przepisami procedury administracyjnej. Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji dowodzi też, że w zakończonym postępowaniu mogło dojść do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady dwuinstancyjności oraz zakazu reformationis in peius, skoro postępowanie odwoławcze prowadzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o nową i bardziej niekorzystną podstawę materialnoprawną. Absolutnie nie można się zgodzić ze stanowiskiem MWINB w Krakowie, jakoby z punktu widzenia skarżącego obojętne było to, czy podstawą wydanego rozstrzygnięcia jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 pb, czy też przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, albowiem "niniejszą decyzją orzeczono de facto ten sam obowiązek, jaki został nałożony zaskarżoną decyzją organu I instancji." W ocenie skarżącego przywrócenie do stanu poprzedniego jest czymś szerszym i dalej idącym, aniżeli przywrócenie do stanu zgodnego z prawem. Tym samym należy przyjąć, że na skutek rozpoznania odwołania skarżącego, jego sytuacja jest gorsza aniżeli ta wynikająca z decyzji organu I instancji, a tym samym doszło do naruszenia zasady z art. 139 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazano, że względem skarżącego Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Targu wydał postanowienie o zastosowaniu środka zapobiegawczego polegającego na wstrzymaniu prowadzenia i kontynuowania jakichkolwiek robót budowlanych na dz. ewid. nr [...] w L. związanych z realizowaniem inwestycji. Środek ten jak dotąd nie został uchylony pomimo prawomocnego zakończenia postępowania karnego w niniejszej sprawie i uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego Wydział II Karny w Nowym Targu z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt [...] i nadal obowiązuje, co powoduje, że nałożone wobec skarżącego obowiązki w kwestionowanej decyzji nie mogą być wykonywane. Chcąc zadośćuczynić skarżonej decyzji, jej adresat oprócz rozebrania przedmiotowej niecki basenowej winien doprowadzić teren do stanu poprzedniego (przywrócenie łąki), co jest równoznaczne z koniecznością wykonania rozległych prac ziemnych, a tym samym będzie kolidować z powołanym powyżej postanowieniem prokuratorskim. W ogóle wątpliwe jest, czy tak istotny zakres prac mieści się w pojęciu przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 pb, o czym mogą świadczyć wątpliwości WSA w Krakowie z 21 września 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 429/21, a dotyczące zakresu możliwych do nałożenia tzw. obowiązków ubocznych w stosunku do adresata decyzji z art. 48 pb.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzupełnieniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji podniósł dodatkowo, iż organy przeprowadziły postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem przepisów prawa, o których mowa art. 50 ust. 1 pkt 4 pb. Skarżący wykonał roboty w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN200, bezpośrednio nad rurą gazową, która została odsłonięta na skutek wykonanych robót. Ustalono, że doszło do wzniesienia obiektu budowlanego niezgodnie załącznikiem nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Dodatkowo wskazano, że roboty te mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, zatem spełniona została przesłanka o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 pb, co zostało potwierdzone dowodem tj. opinią biegłego inż. A. W., wykonaną na zlecenie Sądu Okręgowego w Krakowie IX Wydział Gospodarczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonego postanowienia w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, dalej p.b.), według stanu prawnego obowiązującego przed 19 września 2020 r.
Stosownie do art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy należy wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013, poz. 640).
Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane. W strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie.
W myśl § 10 ust. 3 rozporządzenia w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania.
Stosownie do § 4 rozporządzenia w strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej.
W myśl § 110 rozporządzenia dla gazociągów wybudowanych:
1) przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę,
2) w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę
- stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. 1. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Zgodnie z art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b.
Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego prowadzą kilka postępowań w sprawie realizacji zamierzenia inwestycyjnego na działce [...] w L. (k. 35 administracyjnych akt sprawy). Jednym z nich jest postępowanie dotyczące realizacji niecki basenowej zrealizowanej nad gazociągiem. Skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] oraz inwestorem. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że na działce [...] (d. działki [...] i [...]) miejscowości L. stwierdzono lokalizację niecki basenowej, w której znajduje się rura gazowa (k.1-17, k. 32- 33, k. 71-72 administracyjnych akt sprawy).
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy gazociąg powstał przed 2001 r. zatem znajduje zastosowanie § 110 pkt 1 rozporządzenia. Gazociąg jest gazociągiem o parametrach DN 150 PN 6, 3 MPa (k. 7 administracyjnych akt sprawy). Prawidłowo w ocenie Sądu organy ustaliły, że wobec braku wprost odniesienia się do niecki basenowej strefa ochronna została ustalona w oparciu o przepisy załącznika nr 2 tabela nr 1 dla rzek, potoków, rowów melioracyjnych lub innych obiektów. Strefa ta wynosi 10 m, t.j. 5 m na stronę od osi gazociągu. Z protokołu kontroli z dnia 17 października 2019 r. wynika, że niecka basenowa znajduje się bezpośrednio nad rurą gazową. (k. 32 administracyjnych akt sprawy). Zrealizowanie niecki basenowej w strefie ochronnej gazociągu stanowi naruszenie przepisów prawa (rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie). Wobec stwierdzenia zakończenia prowadzenia robót budowlanych prawidłowe było postępowanie organów podjęte na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.
Niezależnie od powyższego z akt sprawy wynika, że przedmiotowy stan faktyczny podpada pod art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. jako, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie tylko może stanowić, ale bezsprzecznie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wyraźnie wskazuje na to zalegająca w aktach sprawy opinia biegłego inż. A. W., biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w Nowym Sączu (k. 38-42). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi, iż opinia ta została wydana na potrzeby innego postępowania i nie może być wykorzystana jako dowód w przedmiotowej sprawie Sąd zważył, co następuje. Zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przedmiotowa opinia została wprawdzie sporządzona poza ramami postępowania administracyjnego, jednak w związku z realizacją zamierzenia inwestycyjnego, względem którego toczy się również postępowanie administracyjne. Z opinii tej wynika, że realizacja w szczególności na budowie niecki basenowej i odsłonięciu linii rurociągu wysokiego ciśnienia stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W ocenie Sądu nie ma przeszkód, aby dopuścić taki dowód na okoliczność ziszczenia także przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Kumulacja tych dwóch przesłanek nie stoi na przeszkodzie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.
Prawidłowo także w ocenie Sądu organ II instancji zwrócił uwagę na niewłaściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia w postaci nakazania rozbiórki niecki basenowej (jej elementów kamiennych) oraz przywrócenie fragmentu działki [...], po którym przebiega trasa gazociągu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy zmienił w tym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie powołania podstawy prawnej (wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie zaś jak wskazał organ I instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.). Podkreślenia wymaga przy tym, że ustalenia stanu faktycznego oraz treść nałożonego obowiązku zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji pozostają tożsame i w ocenie Sądu zgodne z prawem. W szczególności w ocenie Sądu stan faktyczny został ustalony zgodnie z wymaganiami postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stwierdził braków w postepowaniu dowodowym, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem także w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W ocenie Sądu słusznie wskazuje organ II instancji, że przepisy art. 50 i art. 51 p.b. co do zasady mają na celu umożliwienie inwestorowi doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie jest to jednak niemożliwe z uwagi na wyraźną sprzeczność z przepisami prawa oraz zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, jakie stwarza inwestycja. Dlatego prawidłową podstawą będzie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Patrząc przez pryzmat celu regulacji w konkretnym stanie faktycznym organy nakładają takie obowiązki, które ten cel pozwolą urzeczywistnić. W przedmiotowej sprawie konieczne było wyeliminowanie stanu niezgodności z prawem, który jednocześnie skutkował zagrożeniem dla dóbr chronionych jak zdrowie, życie i mienie ludzi. W pełni zasadne było zatem nakazanie rozbiórki elementów kamiennych niecki basenowej, a następnie przywrócenie tego fragmentu terenu do stanu poprzedniego, czyli w istocie jej zasypanie, jako że przed rozpoczęciem robót teren ten był terenem zielonym (łąka).
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 139 k.p.a. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że zakres nałożonego obowiązku nie uległ zmianie, lecz jedynie wskazanie podstawy prawnej, którą organ II instancji uznał za nieprawidłową z uwagi na to, że doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie pozwalałoby na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oraz na wyeliminowanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Sąd przychyla się do stanowiska organu odwoławczego, że wydane wcześniej postanowienie PINB o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych nie stoi na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, wskutek bowiem upływu 2 miesięcznego terminu postanowienie wygasło. Natomiast ponownie przystępując do rozpoznania sprawy organy uczyniły to na podstawie art. 51 ust. 7 p.b.
Bez wpływu na wynik sprawy jest także okoliczność wydania postanowienia o zastosowaniu środka zapobiegawczego z 2020 r., ponieważ środek ten ukierunkowany jest na wstrzymanie kontynuowania robót stwarzających zagrożenie, a nie na usuwanie skutków ich wykonania, a tym samym stanu bezprawności i zagrożenia.
Podsumowując, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził także podstaw do wznowienia postępowania bądź do stwierdzenia nieważności.
Skoro zaś skarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.