II SA/Kr 732/16

II SA/Kr 732/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Joanna Tuszyńska
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 5 ust. 2, art. 61, art. 66, art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 8, art. 9, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 135, art. 145 par 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie nr [....] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 lutego 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.", zobowiązał B.B., właścicielkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K., do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego ekspertyzy technicznej, dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego. Ustalono termin dostarczenia ww. dokumentów do dnia 18 kwietnia 2016 r..
W postanowieniu organ wskazał, że ekspertyza techniczna winna określać stan techniczny budynku (z uwzględnieniem uszkodzeń w zakresie powstałych pęknięć i rys) wraz z oceną wewnętrznej instalacji gazowej i przeglądem przewodów kominowych. Ekspertyza winna we wnioskach zawierać zalecenia wskazujące jednoznacznie rodzaj, zakres oraz sposób wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu technicznego zapewniającego warunki bezpiecznego użytkowania (eliminujące nieodpowiedni stan techniczny).
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego.
W dniu 12 listopada 2015 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny w obrębie przedmiotowego budynku pod kątem występujących nieprawidłowości jego stanu technicznego. Stwierdzono m.in. liczne pęknięcia na ścianach zewnętrznych i wewnętrznych. Ustalono, że ościeżnice drzwi wejściowych do budynku i drzwi wewnętrzne do łazienki są zdeformowane. Według oświadczenia właściciela, obiekt został wybudowany w 1932 roku i nie był sporządzany przegląd stanu technicznego budynku, a jedynie były wykonywane przeglądy przewodów kominowych i badanie szczelności instalacji gazowej. Do akt niniejszego postępowania nie przedłożono ww. protokołów.
Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, tj. protokołu z oględzin, dokumentacji fotograficznej oraz złożonych do protokołu oświadczeń właściciela ww. nieruchomości, PINB stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym.
Organ przywołał art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. i wskazał, że zgodnie z jego dyspozycją organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego. Stwierdził również, że był zobligowany do zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. ponieważ posiadał uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego stanu technicznego budynku.
Organ wskazał, że nie dysponuje jednoznacznym opracowaniem, które wskazywałoby zakres występujących nieprawidłowości, oraz pozwoliłby określić rodzaj oraz sposób przeprowadzenia stosownych robót budowlanych doprowadzających do usunięcia powstałych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku. Takiej oceny i wskazań może dokonać jedynie osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Dalej organ stwierdził, ze przedłożone przez inwestora dokumenty stanowić będą materiał dowodowy niezbędny do podjęcia dalszych działań przez PINB w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., mających na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu technicznego zapewniającego warunki bezpiecznego użytkowania, tj. eliminujących nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego.
Celem ww. przepisu jest gwarancja utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie, tzn. takim, który zapewni jego sprawność techniczną, bezpieczeństwo użytkowania oraz wyeliminuje inne czynniki mogące powodować zagrożenie dla wszystkich jego użytkowników oraz osób postronnych. Organ podkreślił, że art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b. wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w art. 66 ust. pkt 1 - 4 P.b., to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale też zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 02.06.2009 r. II SA/Bd 921/08 opublikowano w Legalis).
Organ stwierdził, że w związku z powyższymi ustaleniami, organ nadzoru budowlanego posiadając uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego stanu technicznego przedmiotowego budynku, zobligowany jest do zastosowania przepisu art. 81 c ust. 2 P.b., który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Organ wskazał, że nie dysponuje jednoznacznym opracowaniem, które wskazywałoby zakres występujących nieprawidłowości oraz pozwoliłby określić rodzaj oraz sposób przeprowadzenia stosownych robót budowlanych doprowadzających do usunięcia powstałych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku. Takiej oceny i wskazań może dokonać jedynie osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (o specjalności konstrukcyjno - budowlanej oraz instalacyjnej, zgodnie z zakresem) oraz posiadająca stosowny wpis do właściwej izby samorządu zawodowego.
Organ wskazał, że opisanym na wstępie postanowieniem nakłada obowiązek przedłożenia wskazanej w sentencji niniejszego postanowienia ekspertyzy technicznej, która jest niezbędna dla dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Przedłożone przez inwestora dokumenty stanowić będą materiał dowodowy niezbędny do podjęcia dalszych działań przez PINB w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., mających na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu technicznego zapewniającego warunki bezpiecznego użytkowania, tj. eliminujących nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego. Podkreślono, że organ nadzoru budowlanego obowiązek ten nakłada na podmiot odpowiedzialny za utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym, którym stosownie do brzmienia art. 61 P.b., jest właściciel lub zarządca.
B. B. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zarzuciła, że nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, ani pouczona w trybie art. 10 § 1 K.p.a.. Skarżąca zawarła w zażaleniu również wniosek o wyłączenie dwóch pracowników PINB. Podkreśliła, że zniszczenia powstałe w zabudowie jej nieruchomości są wynikiem prowadzonych prac budowlanych na sąsiedniej nieruchomości.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 15 kwietnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem B. B. z dnia 11 czerwca 2015 r. informującym m.in. o powstaniu rys i pęknięć w murach i elewacji w budynku położonym na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K.
Organ drugiej instancji podał, że jak wynika z adnotacji urzędowej sporządzonej w dniu 30 września 2015 r. w związku z pismem B. B. z dnia 11 czerwca 2015 r., inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w obrębie przedmiotowego budynku, w trakcie których stwierdzono liczne pęknięcia i rysy. Ustalenia powyższe były podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania.
Organ wskazał, że istnienie nieprawidłowości w ww. budynku zostało udokumentowane.
B. B. nie okazała żadnych dokumentów dotyczących utrzymania budynku mieszkalnego na w/w działce pomimo, iż zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 P.b. budynek powinien być regularnie poddawany kontroli rocznej oraz pięcioletniej. Z informacji zawartej w księdze wieczystej nr [...] wynika, że budynek będący przedmiotem postępowania posiada więcej niż dwa lokale - a więc jest budynkiem wielorodzinnym.
Zdaniem organu stwierdzony niewłaściwy stan techniczny oraz brak dokumentów wskazujących na wypełnianie obowiązku o którym mowa w art. 62 ust. 1 P.b. spowodował, że organ miał uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku oraz konieczna jest fachowa ocena zagadnienia technicznego dotyczącego procesu destrukcji ww. budynku.
Podkreślono, że podmiotem zobowiązanym do przedłożenia odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz z art. 81c ust. 2 P.b. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a z akt wynika, że właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K. jest B. B.
Organ nadmienił, że zarzuty zawarte w zażaleniu nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w odrębnym postępowaniu prowadzonym pod znakiem [...] WINB będzie rozpatrywał odwołanie B. B. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2016r. znak: [...], którą umorzono "w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem, realizowanych na działkach nr [...], [...], [..] obr. [...] K. przy ul. [...] w K.".
Organ stwierdził, że niniejsze postępowanie znak: [...], jest tzw. "postępowaniem wpadkowym" w związku z wniesionym zażaleniem na postanowienie dowodowe w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K.
Organ drugiej instancji przywołując art. 61 pkt 1 P.b. wskazał, że właścicielka budynku przy ul. [...] w K. nie usunęła stwierdzonych nieprawidłowości, co zobligowało PINB do prowadzenia postępowania w trybie art. 66 P.b.. Ponadto, w myśl przepisu art. 81c ust. 2 P.b. osoba zobowiązana ponosi koszty sporządzenia ekspertyzy, a obowiązek wykonania ewentualnych nakazów z art. 66 P.b. spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu.
Dalej organ zauważył, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych pomiędzy właścicielem budynku przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...] K.), a właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [..], [...] i [...] obr. [...] K. Organy nadzoru budowlanego nie badają także, kto ponosi odpowiedzialność za wystąpienie nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy [...] w K. Organ powołał się również na linię orzeczniczą wyrażoną w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010 roku sygn. II SA/Wa 613/10 oraz WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010 roku sygn. II SA/Łd 464/10, wskazując, że organ nie ustala kto ponosi odpowiedzialności za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami, a odpowiedzialność za stan techniczny nieruchomości spoczywa każdorazowo na właścicielu tej nieruchomości.
Organ odwoławczy podkreślił, że nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zarzut, że strona nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia 19 października 2015 r. znak: [...], PINB, powołując art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomił, że prowadzi z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone B. B. w dniu 3 listopada 2015 r..
Zdaniem organu zarzut dotyczący braku powiadomienia o wszczęciu postępowania jest sprzeczny z kolejnym zarzutem skarżącej, dotyczącym braku pouczenia z art. 10 § 1 K.p.a. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W ocenie organu brak poinformowania strony o przysługujących jej uprawnieniach z art. 10 § 1 K.p.a. w zawiadomieniu z dnia 19 października 2015 r. należy uznać za uchybienie proceduralne organu I instancji, jednak nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem B. B. znany jest stan budynku opisany w protokole z oględzin z dnia 12 listopada 2015 r., w których uczestniczyła. Postępowanie administracyjne jest w toku, strona brała w nim czynny udział, organ I instancji nie zakończył gromadzenia materiału dowodowego i nie wydał jeszcze decyzji.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracowników PINB, zgodnie z treścią art. 24 K.p.a., właściwy jest ich bezpośredni przełożony.
B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia. Ponadto wniosła o umorzenie postępowania w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K., jako bezprzedmiotowego, względnie o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o wstrzymanie robót budowlanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K.; o wyłączenie dwóch inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego od dalszego prowadzenia sprawy w postępowaniu, z uwagi na zachodzące wątpliwości co do ich bezstronności oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:
- art. 66 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oparte na przyjęciu, że na zakres odpowiedzialności za nieodpowiedni stan techniczny obiektu skarżącej nie ma wpływu prawidłowe wykonanie obowiązku utrzymania i użytkowania należącej do niej nieruchomości, w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymania w należytym stanie technicznymi estetycznym, niedopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej;
- art. 66 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 2 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na zakres odpowiedzialności za nieodpowiedni stan techniczny obiektu skarżącej nie ma wpływu dochowanie przez skarżącą należytej staranności w zakresie bezpiecznego użytkowania obiektu, w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka;
- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzanie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa;
- art. 10 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie, w szczególności brak pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ administracji od skarżącej uzyskał informację o złym stanie technicznym jej nieruchomości, jak również dokumentację fotograficzną, celem udokumentowania negatywnego wpływu sąsiedniej inwestycji na nieruchomość skarżącej. W tym celu skarżąca 11 czerwca 2015 r., a następnie w dniu 12 listopada 2015 r. podczas oględzin przekazała organowi pełną informację w zakresie stanu technicznego i zniszczeń dokonanych w nieruchomości skarżącej.
Jednocześnie w lutym 2016 r. skarżąca dowiedziała się, że jest prowadzone postępowanie o zły stan techniczny jej nieruchomości ([...]), podczas gdy postępowanie o wstrzymanie robót budowlanych, mających wpływ na przedmiotowe zniszczenia, zostało przez ten sam organ umorzone ([...]). Organ w żaden sposób nie poinformował również skarżącej, że oględziny w dniu 12 listopada 2015 r. są prowadzone w ramach innego postępowania, a skarżąca działała w przekonaniu, że organ dokonuje oględzin celem zebrania materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym na skutek jej wniosku o wstrzymanie wykonania robót budowlanych, w sprawie o sygnaturze [...].
W ocenie skarżącej bezstronność organu była wątpliwa z uwagi na fakt, iż zarówno postępowanie prowadzone z urzędu na skutek wniosku skarżącej w sprawie wstrzymania wykonania robót budowlanych, jak również postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego jej nieruchomości było prowadzone przez tych samych inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Ponadto skarżąca podkreśliła, że organ dopuścił się rażących zaniechań oraz licznych naruszeń prawa procesowego i materialnego, co było przez skarżącą wykazywane na podstawie licznych skarg i zażaleń.
Zdaniem skarżącej organ nie występował do skarżącej z żądaniem o przedstawienie dokumentów dotyczących utrzymania jej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K. W związku z tym twierdzenie organu polegające na przyjęciu istnienia nieprawidłowości w utrzymaniu i użytkowaniu budynku, w oparciu o brak dokumentacji potwierdzającej jego utrzymanie, uznać należy za nieuzasadnione. Chybione jest również twierdzenie, jakoby budynek należący do skarżącej stanowił budynek mieszkalny wielorodzinny, w związku z czym zastosowanie do skarżącej miały normy z art. 62 ust. 1 P.b., w sytuacji, w której organ w zupełności nie zbadał dokumentacji architektonicznej przedmiotowego budynku, a oparł się jedynie na aktualnej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i ilości wyodrębnionych lokali wpisanych w księgach wieczystych.
Skarżąca podkreśliła, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie ma fundamentalne znaczenie dla określenia, w jaki sposób właścicielka przedmiotowej nieruchomości wykonywała swoje obowiązki mające na celu utrzymanie bezpiecznego sposobu użytkowania obiektu, a tym samym, że dochowywała ona należytej staranności w utrzymaniu obiektu, a także na okoliczność, że nieprawidłowy stan techniczny nie jest w jakikolwiek sposób związany z nieprawidłowym użytkowaniem i utrzymaniem nieruchomości przez skarżącą.
W myśl art. art. 61 ust. 2 P.b. właściciel powinien dochować należytą staranność w zakresie bezpiecznego użytkowania obiektu, w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, związanych m.in. z działaniem człowieka i innych sił. W tym zakresie w momencie powzięcia przez skarżącą B. B. informacji o pogarszającym się stanie nieruchomości, w której zamieszkuje, skierowała ona w dniu 11 czerwca 2015 r. wniosek o wstrzymanie robót budowlanych, które zagrażają stanowi technicznemu jej budynku, a tym samym skarżąca dochowała należytej staranności w zakresie użytkowania obiektu i jego utrzymania, podejmując wszelkie dostępne w ramach jej możliwości działania, które zmierzały do zachowania właściwego stanu technicznego jej budynku.
Wbrew twierdzeniom organu zastosowanie art. 66 ust. 3 P.b. nie może być dokonywane w całkowitym oderwaniu od brzmienia przepisów art. 61 ust. 1 i 2 P.b., a także art. 5 ust. 2 P.b.. Skarżąca ma na uwadze linie orzeczniczą, w myśl której organ nie bada przyczyn odpowiedzialności za stan nieruchomości nieodpowiadający normom prawnym, niemniej jednak nie wyklucza to konieczności badania przez organ, czy osoba odpowiadająca za stan nieruchomości utrzymywała i użytkowała obiekt dotrzymując należytej staranności i swoich obowiązków w tym zakresie (vide: wyrok z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt. II SA/Wa 613/10).
Skarżąca, przywołując powołany przez organ wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 roku, sygn. II OSK 1424/08, podniosła konieczność stosowania art. 66 P.b. w związku z brzmieniem art. 61 ust. 1 i 2 P.b., a nie w całkowitym oderwaniu od tego przepisu. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w tryb art. 66 P.b. może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wskazała, że z jednej strony powyższy judykat dotyczy zakresu trybu spraw rozpoznawanych w oparciu o art. 66 P.b. (na co wskazuje Organ), z drugiej natomiast wiąże przedmiotowe rozpoznanie z zastosowaniem art. 61 ust. 1 i 2 P.b., czyli z obowiązkami właściciela w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektu (na który to aspekt zwraca uwagę skarżąca). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 roku (sygn. akt, II OSK 427/08) stwierdzono, że art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, iż znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym zatem chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu. W zakresie powyższego wyroku Naczelny Sad Administracyjny pokreślił, że zastosowanie art. 66 P.b. musi mieć związek z nieprawidłowym użytkowaniem obiektu przez osobę odpowiadającą za stan nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB zobowiązujące skarżącą – właścicielkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr.[...] K. przy ul. [...] w K., do przedłożenia w PINB ekspertyzy technicznej, dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego ww. budynku. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają przepis art. 81c ust. 2 P.b..
Stosownie do treści art. 81c ust. 2 P.b., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
Należy zwrócić uwagę, że przepis ten został zamieszczony w rozdziale 8 P.b., zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie ww. przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 353/11 wszystkie orzeczenia dostępne na witrynie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis art. 81c P.b. nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. II SA/Gd 2016/98).
Ze względu na użycie w art. 81c ust. 2 P.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. II OSK 865/10).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę na sposób procedowania przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Przedłożone akta administracyjne organu l instancji składają się z 21 kart (w tym koperta i zwrotne potwierdzenia odbioru oraz wniosek skarżącej).
W pierwszej kolejności w adnotacji urzędowej z 30 września 2015 r. znak [...] PINB wskazał, że działa w związku z wnioskiem skarżącej o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej działce. W adnotacji tej wskazano również, że inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne 9 lipca 2015 r. w obrębie budynku przy ul. [...] w K., w trakcie których stwierdzono liczne pęknięcia i rysy (opisane w tej adnotacji). Protokołu z czynności kontrolnych z dnia 9 lipca 2015 r. brak jest w aktach sprawy.
Następnie zawiadomieniem z dnia 19 października 2015 r. znak [...] PINB powiadomił skarżącą, że prowadzi postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Z kolei zawiadomieniem z 23 października 2015 r. znak [...] poinformowano skarżącą o oględzinach wyznaczonych na dzień 12 listopada 2015 r.. Oględziny zostały przeprowadzone, co zostało udokumentowane protokołem znajdującym się w aktach sprawy. Do akt dołączono również 13 fotografii przedstawiających pęknięcia w przedmiotowym budynku na działce skarżącej i jego usytuowanie względem nowej inwestycji na działce sąsiedniej.
Następnie 19 lutego 2016 r. organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie zobowiązujące skarżącą - właścicielkę budynku przy ul. [...] w K. do przedłożenia ekspertyzy technicznej.
Z kolei postanowieniem z 11 marca 2016 r. organ zawiadomił skarżącą, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym przez art. 35 § 3 K.p.a., z powodu "konieczności zgromadzonego materiału dowodowego, jego oceny i analizy, co powoduje zwłokę z przyczyny niezależnej od organu".
Przytoczony stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji nie podjął żadnych czynności dowodowych w sprawie, poprzestając na ustaleniach dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 listopada 2015 r.. Wydając zaskarżone postanowienie z dnia 19 lutego 2016 r., znak: [...] oparł się jedynie na lakonicznym opisie stanu budynku zamieszczonym w protokole ww. oględzin.
Nie zasługuje na aprobatę wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., którego ustawową przesłanką są "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że organ I instancji wskazał: "Ekspertyza winna we wnioskach zawierać zalecenia (...) eliminujące nieodpowiedni stan techniczny". Dalej organ wskazał: "Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, tj. protokołu z oględzin, dokumentacji fotograficznej oraz złożonych do protokołu oświadczeń właściciela ww. nieruchomości, PINB stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym.". Wskazuje to na kategoryczne stwierdzenie przez organ I instancji nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Również organ II instancji w swoim postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2016 r. stwierdził wprost, że "istnienie nieprawidłowości w budynku położonym na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K. zostało udokumentowane", a także że stwierdzono niewłaściwy stan techniczny oraz brak dokumentów wskazujących na wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 62 ust. 1 P.b..
Jak podkreślono wyżej, mając na uwadze charakter i cel przepisu art. 81c ust. 2 P.b., jego zastosowanie powinno być wyraźnie uzasadnione przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu do przerzucania na strony, spoczywającego na organach nadzoru budowlanego, obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Niezrozumiałe w kontekście bierności i braku działania organów nadzoru budowlanego w sprawie jest stwierdzenie PINB, że organ nie dysponował "jednoznacznym opracowaniem, które wskazywałoby zakres występujących nieprawidłowości oraz pozwoliłby określić rodzaj oraz sposób przeprowadzenia stosownych robót budowlanych doprowadzających do usunięcia powstałych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku".
Odnośnie stwierdzenia organu, że takiej oceny i wskazań może dokonać jedynie osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego są organami o charakterze specjalistycznym w swojej dziedzinie. Zatem w każdym konkretnym postępowaniu powinny przede wszystkim dążyć do ustalenia stanu faktycznego za pomocą posiadanej wiedzy fachowej, a z pomocy biegłych korzystać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 323/16). W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której nadzór budowlany przerzuca na stronę wykonywanie swoich ustawowych obowiązków.
Skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., II OSK 192/12).
Żądając dowodu z opinii biegłego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mianowicie to, że organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., II OSK 213/08).
Warto przy tym podkreślić, że skarżąca nie kwestionowała faktu, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Wręcz przeciwnie – ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ powziął informacje o stanie technicznym budynku właśnie z wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania robót budowlanych na sąsiedniej działce, w których to robotach skarżąca upatrywała przyczyny pogorszenia stanu technicznego swojego budynku.
W opisanych okolicznościach nakładanie na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy jest nieuzasadnione. Organy przeszły do porządku dziennego nad stwierdzeniem, że w przedmiotowym budynku wykonywane były przeglądy przewodów kominowych i badanie szczelności instalacji gazowej, nie wzywając skarżącej do ich przedstawienia.
Konkludując należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu nie było podstaw do nałożenia na skarżącą obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 P.b.. Organy posłużyły się tym środkiem dowodowym w sposób pochopny, bez wykazania, że w sprawie zaistniały "uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego", niemożliwe do usunięcia za pomocą środków dowodowych dostępnych organowi nadzoru budowlanego, a wręcz w okolicznościach kategorycznie stwierdzonego przez organy nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Trafnie przy tym stwierdził organ odwoławczy, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych pomiędzy właścicielem budynku przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...] K.), a właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...] i [...] obr. [...] K. Organy nadzoru budowlanego nie badają także, kto ponosi odpowiedzialność za wystąpienie nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. Sąd podziela również stanowisko przedstawiane w przywołanych wyrokach, że organ nadzoru budowlanego nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami, a odpowiedzialność za stan techniczny nieruchomości spoczywa każdorazowo na właścicielu tej nieruchomości.
Jednakże organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do stosowania ogólnych zasad postepowania administracyjnego, w tym art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a.. W niniejszej sprawie organy zaniedbały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie wyjaśniły rzetelnie stanu faktycznego sprawy. Powyżej wskazanym wadliwym działaniem organy naruszyły również art. 8 K.p.a. podważając zaufanie obywatela do organów Państwa.
Odnośnie zarzutu skargi, że organ w żaden sposób nie poinformował skarżącej, że oględziny w dniu 12 listopada 2015 r. są prowadzone w ramach postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., a skarżąca działała w przekonaniu, że organ dokonuje oględzin celem zebrania materiału dowodowego w postępowaniu o wstrzymanie wykonania robót budowlanych, należy wskazać, że istotnie powód i cel oględzin z dnia 12 listopada 2015 r. nie został wprost wskazany skarżącej przez organ. Fakt ten wynika co prawda z adnotacji urzędowej z 30 września 2015 r., do której skarżąca mogła mieć wgląd zgodnie z pouczeniem w zawiadomieniu z 19 października 2015 r., jednak informacji tej nie zawarto wyraźnie ani w ww. zawiadomieniu, ani w protokole oględzin. Powyższe należy uznać za naruszenie art. 9 K.p.a..
Natomiast nietrafne są zarzuty skargi, że zachowanie należytej staranności w zakresie bezpiecznego użytkowania obiektu przez właściciela wyłącza możliwość zastosowania przez organ nadzoru budowlanego regulacji zawartych w art. 66 P.b.. Innymi słowy, wbrew stanowisku skarżącej, ustalenie przez organ naruszenia obowiązku utrzymania w należytym stanie technicznym budynku przez skarżącą, nie jest przesłanką konieczną do wszczęcia wobec niej, jako właściciela budynku, postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku.
Nie jest sprzeczny z powyższą konstatacją także przywołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 roku, sygn. II OSK 1424/08, w którym sąd odniósł jedynie zasadność stosowania art. 66 w związku z art. 61 oraz art. 5 ust. 2 P.b. w kontekście ustalenia właściwego stanu technicznego w konkretnej sprawie. Stwierdzenie zaś, że art. 66 P.b. może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem obiektu budowlanego, zostało sformułowane w opozycji do stosowania art. 66 P.b. do procesu inwestycyjnego, gdzie właściwym jest stosowanie art. 50 i art. 51 P.b..
Odnośnie zawartego w skardze wniosku skarżącej o wyłączenie dwóch inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego od dalszego prowadzenia sprawy z uwagi na zachodzące wątpliwości co do ich bezstronności, Sąd wskazuje, że nie jest właściwy do rozpoznania takiego wniosku, bowiem Sąd w ramach kontroli działalności administracji publicznej ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Rozpatrując sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę rozważania i wskazania opisane powyżej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jego uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.