II SA/Kr 726/25

II SA/Kr 726/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2025 r. ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków nr [...] przy ul. Z. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 marca 2025 r. znak: WI-I.7840.5.70.2024.JO w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę po wznowieniu postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 27 marca 2025 r. znak: WI-I.7840.5.70.2024.JO, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków przy ul. [...] w K. (dalej: Wspólnota), orzeczono na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 84/6741/2021 z dnia 22 czerwca 2021 r. znak: AU-01-4.6741.82.2021.ACH o pozwoleniu na rozbiórkę budynku usługowego na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] przy ul. Z. w K..
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:
Opisaną powyżej decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa pozwolił na rozbiórkę budynku.
W dniu 19 kwietnia 2024 r. Wspólnota złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że bez swojej winy nie brała udziału w sprawie. Interes prawny wywodziła z uprawnień związanych z prawem własności. Rozpoczęcie prac rozbiórkowych będzie mieć bezpośredni wpływ na stan działek sąsiadujących, w tym na działkę Wspólnoty. Prace będą wymagały użycia ciężkiego sprzętu oraz znacznego ingerowania w powierzchnię działki inwestycyjnej, a to może doprowadzić do uszkodzenia nieruchomości objętej Wspólnotą.
Po wznowieniu postępowania, Prezydent Miasta Krakowa stwierdził brak podstaw do uznania Wspólnoty za stronę powyższego postępowania i w konsekwencji wydał w dniu 18 czerwca 2024 r. decyzję nr 61/6741/2024, znak: AU-01-4.6741.19.2024.MSO orzekającą o umorzeniu wznowionego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Od powyższej decyzji Wspólnota złożyła odwołanie.
W wyniku jego rozpatrzenia, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając jednocześnie o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji.
W uzasadnieniu Wojewoda za błąd uznał umorzenie postępowania. Skoro bowiem Prezydent wszczął postępowanie wznowieniowe i przeprowadził analizę w kontekście istnienia przesłanki wznowieniowej, to zasadnym było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez odmówienie uchylenia decyzji ostatecznej.
Nie mniej jednak Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że Wspólnota nie miała interesu prawnego legitymującego ją do wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym decyzją rozbiórkową.
Na wstępie tej części rozważań Wojewoda wyjaśnił, że krąg stron postępowania w sprawach rozbiórkowych nie jest wyznaczany w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, lecz na zasadach ogólnych na podstawie art. 28 k.p.a.
Przystępując do oceny, czy postępowanie rozbiórkowe dotyczyło interesu prawnego Wspólnoty, organ odwoławczy wskazał, że przeznaczony do rozbiórki budynek miał wymiary 42,6/18,6 m, a jego wysokość wynosiła 12 m. Z uwagi na odległość budynku od granicy z działką nr [...] oraz [...] (tj. ok. 3,8 m w miejscu największego zbliżenia), tj. mniej niż połowa wysokości budynku rozbieranego, tylko te nieruchomości znalazły się w zasięgu oddziaływania robót rozbiórkowych. Tymczasem budynki objęte Wspólnotą położone są w dalszej odległości – 24,4 m, 43 m i 90 m. Pomiędzy tymi budynkami znajduje się dodatkowo działka nr [...] oraz [...] z przeznaczeniem na dojazd, a odległość rozbieranego budynku od granicy tych działek wynosi odpowiednio 16,2 m oraz 11,3 m. Oznacza to, że odległość budynku przeznaczonego do rozbiórki do granicy jest większa lub równa wysokości tego budynku.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy nie nakładają na inwestora konieczności przedłożenia ekspertyzy, czy badań technicznych. Projektant w dokumentacji dołączył natomiast opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych oraz opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wskazując m.in., że prace mają być prowadzone ze szczególną ostrożnością, pod nadzorem uprawnionych osób. Przed przystąpieniem do rozbiórki elementów podziemnych należy wykonać rozkop, który trzeba zabezpieczyć, a po zakończeniu prac – zasypać i wyrównać. Prace należy wykonać etapowo. Powyższe oznacza, że autor dokumentacji rozważał okoliczności, o których mowa w art. 144 i art. 147 K.c., a więc również uciążliwości związane z immisjami (emisja hałasu, zapylenie, zagrożenia względem nieruchomości sąsiednich).
Odnosząc się do otrzymanego przez Wspólnotę pisma z prośbą o wyrażenie zgody na założenie monitoringu geodezyjnego na nieruchomości Wspólnoty, organ zwrócił uwagę, że przewidziane na działce inwestycyjnej roboty budowlane mają obejmować zarówno rozbiórkę istniejącego budynku, jak również budowę budynku wielorodzinnego. Monitoring taki jest zabezpieczeniem na wypadek czynników, których nie sposób przewidzieć. Z zabezpieczenia tego nie sposób wywieść statusu strony postępowania rozbiórkowego.
Finalnie organ odwoławczy podkreślił, że uzyskanych przez niego informacji wynika, iż rozbiórka przedmiotowego budynku została wykonana i brak jest jakichkolwiek negatywnych konsekwencji z nią związanych dla sąsiednich budynków.
W skardze od powyższej decyzji Wspólnota zarzuciła naruszenie:
1. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie zakończone decyzją udzielającą pozwolenia na rozbiórkę nie dotyczy interesu prawnego skarżącego pomimo, że skarżący jest wspólnotą mieszkaniową reprezentującą interesy wszystkich właścicieli lokali wyodrębnionych na nieruchomości, która sąsiaduje z działką, na której prowadzone były prace rozbiórkowe. Decyzja udzielająca pozwolenia na rozbiórkę ma bowiem bezpośredni wpływ na stan graniczącej z tą działką nieruchomości, przez co dotyczy interesu prawnego skarżącego wynikającego m.in. z art. 144 i art. 147 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.");
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego oraz brak należytego załatwienia sprawy, a także poprzez poczynienie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego sprawy, a co za tym idzie nie wyjaśnienie go w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez nierozpatrzenie przez Wojewodę Małopolskiego całości materiału dowodowego dotyczącego wpływu prac rozbiórkowych na nieruchomość strony skarżącej;
3. art. 8 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności, a także równego traktowania, co w efekcie doprowadziło do wydania zaskarżonego decyzji;
4. art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne oraz nienależyte wyjaśnienie podstaw oraz przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, a w rezultacie niewywołanie u skarżącego pożądanego odczucia, iż wydana zaskarżona decyzja jest jedynym zasadnym rozstrzygnięciem jakie mogło zapaść w przedmiotowej sprawie;
5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę, z uwagi na brak zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy Wojewoda Małopolski powinien wydać decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy poprzez odmówienie wydania pozwolenia na rozbiórkę.
W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo, zgodnie z art. 134 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była ocena statusu skarżącej Wspólnoty w toku postępowania w przedmiocie rozbiórki budynku usługowego znajdującego się na działce sąsiadującej z nieruchomościami objętymi Wspólnotą, a dokładnie rzecz biorąc, czy Wspólnocie przysługiwał w tym postępowaniu status strony. W powyższym sporze Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, który ocenił, Wspólnocie status strony nie przysługiwał, a zatem brak jej udziału w postępowaniu nie stanowił uchybienia procesowego, świadczącego o istnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Na wstępie zgodzić się należy z Wojewodą, który wyjaśnił, że podstawą do ustalenia kręgu stron w postępowaniu rozbiórkowym nie jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1276/20, w którym zauważono, "że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 28 k.p.a., dlatego powinien być stosowany tylko w przypadkach ściśle w nim określonych. Chociaż więc w przepisach Prawa budowlanego pojęcia pozwolenia na budowę i pozwolenia na rozbiórkę nie są konsekwentnie rozróżnione, to jednak zasadniczo różny przedmiot tych spraw uzasadnia pogląd, zgodnie z którym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wskazał NSA w wyroku II OSK 754/16, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma na celu określenie stron postępowania z uwagi na możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, spowodowane przez obiekt budowlany, który zostanie wybudowany. Z kolei w wyroku II OSK 285/12 NSA wskazał, że w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiot strony przypisany został podmiotom praw przysługujących do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20), co należy odnieść do obiektów nowo wznoszonych. Nie byłoby bowiem racjonalne poszukiwania obszaru oddziaływania obiektów, wobec których orzeka się o rozbiórce, skoro oddziaływanie jest skutkiem końcowego efektu robót budowlanych, a więc obiektu wznoszonego, a nie obiektu ulegającego rozbiórce".
Z podanych przyczyn uprawnione było wnioskowanie organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie krąg stron powinien być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Kierując się właściwym rozumieniem art. 28 k.p.a., strona skarżąca może wywodzić swój interes prawny z przepisów art. 144 k.c. i art. 147 k.c., kształtujących uprawnienia pochodne od przysługującego jej prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z terenem obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce.
W szczególności dla oceny jej interesu prawnego znaczenie miał przepis art. 147 k.c., stanowiący, że właścicielowi nie wolno dokonywać robót ziemnych w taki sposób, żeby groziło nieruchomościom sąsiednim utratą oparcia.
Pamiętać należy, że na etapie wyznaczania kręgu stron w danym postępowaniu wystarczające jest ustalenie potencjalnych negatywnych oddziaływań planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, nie jest zaś wymagane stwierdzenie naruszenia określonych norm.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r. II OSK 514/17, celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowanie dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość ochrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy wyczerpująco wykazał, że sporne prace rozbiórkowe nie dotyczyły interesu prawnego Wspólnoty. Zadecydowały o tym przede wszystkim odległości przeznaczonego do rozbiórki budynku od budynków Wspólnoty, a nawet od granicy niezabudowanych działek drogowych. Należy zgodzić się z organami, które uznały, że nie ma podstaw do przyznania statusu strony właścicielom budynków oddalonych o 24,4 m, 43 m i 90 m od budynku poddanego rozbiórce, skoro jego wysokość wynosiła tylko 12 m.
Podobnie jak w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, sam fakt sąsiadowania z nieruchomością inwestycyjną nie przesądza o legitymacji uprawniającej do wzięcia udziału w postępowaniu. O interesie prawnym nie przesądzają bowiem same obawy, że prace rozbiórkowe mogą mieć negatywne reperkusje w stosunku do nieruchomości strony skarżącej, tym bardziej, że obawy te nie zostały poparte żadnymi racjonalnymi i obiektywnymi argumentami.
Tymczasem w dokumentacji dotyczącej rozbiórki projektant wskazał jednoznacznie, że prawidłowo prowadzone prace rozbiórkowe nie stanowią zagrożenia dla sąsiednich budynków (str. 14), prowadzona rozbiórka nie naruszy poziomu zwierciadła wód gruntowych. W dokumentacji projektowej wskazano dodatkowo, że prace należy wykonywać ze szczególną ostrożnością, pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia, a rozbiórka fundamentów ma nastąpić w ostatnim etapie, po wykonaniu odpowiedniego rozkopu.
Powyższe zastrzeżenia zawarte w projekcie, sporządzone przez uprawnionego projektanta przesądzają zatem o tym, że zadbano o prawidłowe wykonanie prac rozbiórkowych, które nie powinny zagrażać bezpieczeństwu sąsiednich obiektów.
Trudno byłoby się natomiast zgodzić na to, aby spodziewany hałas związany z pracami rozbiórkowymi, do tego o charakterze przejściowym, mógł skutecznie zablokować rozbiórkę, czy chociażby uzasadniać udział w postępowaniu osób, na te immisje narażonych. Projektant zawarł jednakże i w tym zakresie wskazanie, aby prace rozbiórkowe były prowadzone w sposób minimalizujący uciążliwość dla sąsiednich obiektów.
Nie znalazły zatem uzasadnienia w oczach Sądu zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a., przepis ten został bowiem zastosowany w sposób prawidłowy, ani też pozostałe zarzuty natury procesowej.
Nie jest w szczególności prawdą, że organ niewyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz nie podjął wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sporne zagadnienie zostało rozstrzygnięte w oparciu o akta sprawy i znajdującą się w nich dokumentację. Wyłania się z niej jasny obraz sytuacji procesowej, w której nie było miejsca na udział skarżącej wspólnoty w charakterze strony postępowania. Fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem, nie świadczy automatycznie o naruszeniu zaufania do władzy publicznej, czy też niedostatecznym wyjaśnieniu zasadności przesłanek. Brak przekonania strony do zasadności rozstrzygnięcia nie świadczy o jego wadliwości.
Podsumowując, rację miały organy obu instancji uznając, że skarżącej Wspólnocie nie przysługiwał status strony w postępowaniu rozbiórkowym, a zatem nie spełniła się przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tej sytuacji należało na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji, o czym prawidłowo orzekł organ odwoławczy. Brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej nie jest bowiem równoznaczny z bezprzedmiotowością postępowania, która uzasadniałaby jego umorzenie.