II SA/Kr 722/23

II SA/Kr 722/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Magda Froncisz Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011r., nr 23/2011 w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku chałupy drewnianej przy ulicy [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Zakopanego wydał zarządzenie nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane. W załączniku nr 1 do zarządzenia pod pozycją nr 660 wskazano drewnianą chałupę przy ul. Kamieniec 24a (dz. nr ew. 488 obr. 3; dalej "sporny budynek"). Ujęcie w/w budynku w GEZ zostało dokonane w oparciu o art. 22 ust. 5 pkt ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 840, dalej: "ustawa o zabytkach", "ustawa"), jako inne zabytki nieruchome (niż znajdujące się w rejestrze i wojewódzkiej) wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
D. K. (skarżąca), współwłaścicielka spornego budynku, zaskarżyła do WSA w Krakowie czynność Burmistrza Miasta Zakopane, polegającą na włączeniu karty adresowej chałupy drewnianej przy ul. Kamieniec 24 a w Zakopanem do Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej: GEZ). Skarżąca zarzuciła, że dokonując wpisu tego obiektu do gminnej ewidencji Burmistrz naruszył prawo, ponieważ chałupa nie figuruje ani w rejestrze zabytków, ani w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto, twierdziła, że organ nie porozumiał się z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w kwestii wpisania, a przede wszystkim, że chałupa nie jest zabytkiem w rozumieniu ustawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi przytacza orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że obiekt ujęty w ewidencji powinien charakteryzować się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Czynność włączenia do GEZ nie może zatem nastąpić bez jakiejkolwiek analizy przyczyn i udokumentowania choćby w uproszczonej formie zabytkowego charakteru obiektu, czego w przedmiotowej sprawie nie dokonano. Skarżąca podkreśla, że włączenie zabytku nieruchomego do GEZ wiąże się z ograniczeniem konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności. Tymczasem niejasne są kryteria, którymi kierował się Burmistrz dokonując takiego włączenia. Skarżąca podkreśla, że na terenie miasta Zakopane jest wiele budynków w złym stanie technicznym, zdewastowanych i opuszczonych, a wpisanych do GEZ. Tymczasem, zdaniem skarżącej, należy chronić przede wszystkim to, co naprawdę wartościowe.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając swoje stanowisko, Burmistrz przytoczył odnośne przepisy ustawy o zabytkach, w tym art. 3 i 6. Wyjaśnił, że organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów (np. jak w przedmiotowym przypadku opracowanej wcześniej na potrzeby Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków woj. Krakowskiego przez dr. hab. Z. M. (1998 r.) karty adresowej (tzw. fiszki), że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Budynek został wskazany do ujęcia w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków ówczesnego woj. Krakowskiego w 1998 r. Dla budynku została wykonana karta adresowa ze zdjęciem nr neg.: 53-11 (tzw. fiszka). Dokument i fotografię sporządził Z. M., dyplomowany konserwator zabytków architektury, historyk sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyk i teoretyk architektury z tytułem doktor habilitowany, autor licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownik naukowy Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem. Pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 11.12.2007 r. przez A. W., dyplomowanego konserwatora dzieł sztuki obecnie Prezes Towarzystwa Opieki nad Zabytkami oddział w Zakopanem, autorkę licznych publikacji na temat historii miasta Zakopane i architektury, nadto wieloletniego pracownika Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem. Karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane z 29.11.2018 r. wraz ze zdjęciem została sporządzona w przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Zielonej Górze -Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury.
Organ wskazał, że przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu zakopiańskiego, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowana przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej "fiszka" i pierwsza karta adresowa, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle wyżej opisanych jego wartości zabytkowych i historycznych. Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia, w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez 3 niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza.
Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie. Do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od 10 września 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych zagranicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie, i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ. Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do budynku położonego przy ul. Kamieniec 24 a, z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18 a ust. 1 ww. rozporządzenia nie zachodziła bowiem żaden z warunków sporządzenia karty nowej, jakimi są: konieczność zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych. Karta z 2018 r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie. Ochrona zabytku poprzez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków jest ochroną o znacznie niższym reżimie niż wpis do rejestru, który chroni całą ocalałą oryginalną substancję oraz formę, układ pomieszczeń itp. Ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego, itp.
Do akt sprawy zostało włączone pismo skarżącej z dnia 7 sierpnia 2023 r. będące repliką na odpowiedź organu na skargę, a Sąd z pismem tym zapoznał się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada terminowość i dopuszczalność skargi.
Wynikająca ze skargi istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności czynności włączenia do gminnej ewidencji zabytków, przez Burmistrza Miasta Zakopane, karty adresowej zabytku nieruchomego – chałupy drewnianej przy ul. Kamieniec 24a w Zakopanem, przyjętej zarządzeniem nr 23/2011 z 14 lutego 2011 r. o przyjęciu gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane w formie zbioru kart adresowych. Bezspornym jest, że w wykazie obiektów (zał. nr 1 do zarządzenia) pod poz. 660 znalazła się chałupa drewniana przy ul. Kamieniec 24a w Zakopanem.
Sąd stwierdził, że skarżąca ma, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ jest wspówłaścicielką nieruchomości, której kartę adresową włączono do GEZ (KW NS1Z/00033112/6). Niewątpliwie z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.). Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).
W kontekście terminowości wniesienia skargi rozważyć należy charakter prawny zarządzenia Burmistrza oraz ustalić przedmiot skargi. Zarządzenie burmistrza to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. II OSK 1950/12). Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. II OZ 218/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r., VII SA/Wa 1766/19).
W skardze wskazano, że jej przedmiotem jest zarządzenie Burmistrz Miasta Zakopanego nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej: "GEZ"). Jednak z treści skargi, w tym zawartych w niej zarzutów wynika, że w istocie skarżąca kwestionuje czynność włączenia w/w chałupy drewnianej do GEZ. W ocenie Sądu zarządzenie ma charakter wtórny, jest niejako potwierdzeniem czynności materialno-technicznej "włączenia" karty adresowej konkretnego zabytku do GEZ oraz zbiorczym ujęciem zabytków, które na dany moment (przyjęcia zarządzenia) znajdują się w ewidencji. W ten sam sposób (t.j. zarządzeniem) Burmistrz dokonał (zbiorczej) aktualizacji ewidencji. Inna interpretacja skutkowałaby tym, że charakter prawny czynności włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków, byłby zróżnicowany i uzależniony od tego, czy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wydawał akt (zarządzenie) czy też nie. To z kolei skutkowałoby odmiennymi zasadami ustalania terminowości wniesienia skargi.
Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie terminowość wniesienia skargi należy oceniać przez pryzmat art. 53 § 2 p.p.s.a, zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Umożliwia to właścicielom nieruchomości włączony do GEZ skuteczną ochronę ich praw, co jest szczególnie istotne zważywszy, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ następuje poza ramami jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których nie znajduje zastosowania najnowsze orzeczenie TK z dnia 11 maja 2023 r.
Skarżąca w przedmiotowej sprawie prowadziła z organem korespondencję w sprawie ustalenia włączenia w/w budynku do GEZ w styczniu 2023 r. Pismem z dnia 7 stycznia 2023 r. zwróciła się do organu o udostępnienie karty zabytku, a to w związku z powzięciem informacji o zawiadomieniu o zamiarze włączenia wykonanej w lipcu 2020 r. karty do GEZ. Kartę ową otrzymała w ślad za pismem z 20 stycznia 2023 r. Jednak zamiast złożyć skargę do Sądu skarżąca kierując się tym, iż gminna ewidencja zabytków została przyjęta zarządzeniem nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. zwróciła się do organu w trybie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co w ocenie Sądu było zbędne, skoro skarży ona czynność materialno-techniczną włączenia karty adresowej konkretnego zabytku do GEZ. Wobec powyższego Sąd skorzystał z uprawnienia, jakie daje art. 53 § 2 i uznał, że skarżąca z uwagi na rozbieżności co do kwalifikacji stanu faktycznego jak w przedmiotowej sprawie (rozbieżności te ujawniają się także w orzecznictwie) uznaje, że uchybienie terminowi nie nastąpiło z winy skarżącej i przyjmuje skargę do rozpoznania jako dopuszczalną.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że podstawą prawną skarżonej czynności był art. 22 ust. 4 u.o.z. Zgodnie z art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1766/19 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich.
Wobec argumentacji sformułowanej przez skarżącą należy postawić pytanie, istotne z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, czy i na jakim etapie włączania karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków badaniu podlegają przyczyny włączenia obiektu do ewidencji, w szczególności jego zabytkowy charakter.
Niewątpliwie organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13).
Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji. Wobec tego powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z.
W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków.
Przechodząc zatem do zbadania, czy organ administracji w niniejszej sprawie miał usprawiedliwione podstawy włączenia chałupy drewnianej przy ul. Kamieniec 24a do gminnej ewidencji zabytków, czy może – jak twierdzi skarżąca - czynność ta nie była nie uzasadniona, stwierdzić należy, że istniały i istnieją nadal usprawiedliwione podstawy włączenia spornego obiektu do gminnej ewidencji zabytków.
Powyższa konstatacja wynika z następujących okoliczności.
Po pierwsze, sporządzona już w 1998 r. przez eksperta w dziedzinie zabytkowej architektury Podhala – doktora historii Z. M. fiszka wskazuje na to, że prezentował on wartość zabytkową. (zał. Nr 10 administracyjnych akt sprawy). Następnie w 2007 r. została sporządzona pierwsza karta zabytku, której aktualizacji dokonano 29 listopada 2018 r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Zielonej Górze - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury.
Mimo tego, że wszystkie istotne okoliczności nie znalazły odzwierciedlenia w samej karcie, to zostały one rozwinięte podczas rozprawy, która miała miejsce przed tut. Sądem w dniu 21 września 2023 r. Na rozprawie Pani P. L., miejski konserwator zabytków, legitymujący się pełnomocnictwem organu, wskazała, że chałupa ta charakter zabytkowy z uwagi na zachowane okna, konstrukcję, zabudowę reglową. Przyznaje ona, że chałupa nie jest okazała i zaniedbana, ale jako chałupa wznoszona przez ludność uboższą posiada walory zabytkowe jako element dziedzictwa kulturowego. Wyjaśniono motywy ujęcia jej w GEZ.
Ponadto działka nr [...], na której znajduje się chałupa drewniana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Szkolna-Kamieniec-Szpitalna przyjętego uchwałą nr LIX/950/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. (dalej m.p.z.p.) znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KR – tereny ochrony konserwatorskiej.
W tym stanie faktycznym niewątpliwie w chwili sporządzenia karty i włączenia jej do GEZ miała i ma nadal, zabytkowy charakter.
Mimo, nie wszystkie karty sporządzane na przestrzeni lat dla tego zabytku czynią zadość tym wymaganiom, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie przeczy zabytkowemu charakterowi tego budynku.
Należy podkreślić, że chałupa drewniana przy ul. Kamieniec 24a w Zakopanem nie stała się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta adresowa zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona właśnie świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, co na rozprawie uzasadnił szczegółowo miejski konserwator zabytków.
Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest podstawową formą ochrony zabytków. Niemniej jednak ewidencja zabytków może być traktowana jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy, wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji, o czym była już mowa we wcześniejszych rozważaniach.
Powyższej oceny nie może zmienić niesporny fakt, że przedmiotowy budynek obecnie jest w niezadawalającym stanie technicznym. W myśl art. 6 ust. 1 lit. c u.o.z., ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome, będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa, bez względu na stan zachowania. Tym samym nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi, że obecnie budynek wykonany jest z materiałów nienajlepszej jakości, w związku z pożarem uległ znacznemu zniszczeniu i znajduje się w stanie "przedawaryjnym".
Nie mogą odnieść także skutku ogólne zarzuty dotyczące nieuprawnionego pozostawiania w GEZ w Zakopanem budynków w złym stanie technicznym, zdewastowanych czy zrujnowanych.
Podkreślenia wymaga, że ochrona zabytku poprzez wpis do GEZ jest ochroną o znacznie niższym reżimie niż wpis do rejestru zabytków, który chroni całą ocalałą oryginalną substancję oraz formę, układ pomieszczeń itp. Ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również np. rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego. Możliwość taka wynika z § 4 ust. 4 m.p.z.p. Chałupa drewniana przy ul. Kamieniec 24a znajduje się w obszarze oznaczonym w planie symbolem KR – strefa ochrony konserwatorskiej, w której znajdują się zgodnie z treścią § 4 ust. 3 m.p.z.p. obiekty o cechach zabytkowych. W myśl powołanego § 4 ust. 4 m.p.z.p. dopuszcza się przebudowę konserwatorską lub odbudowę konserwatorską, obiektów o cechach zabytkowych, wymienionych poniżej i pokazanych na rysunku planu, na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych planu.
Mając powyższe na uwadze należało dojść do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.
Mając powyższe na względzie Sąd nie stwierdził postaw do uwzględnienia skargi i ją oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.