II SA/KR 72/24

II SA/Kr 72/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 30 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. R. i D. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2023 r. nr WI-I.7840.16.3.2023.SM w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę skargę oddala.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. R. i S. R. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 19 października 2023 r. znak WI.I.7840.16.3.2023.SM w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W stanie faktycznym sprawy S. R. reprezentowany przez D. R. złożył do Starosty Nowotarskiego zgłoszenie budowy czterech budynków rekreacyjnych indywidualnych o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działkach [...] w R. . Decyzją z 30 listopada 2022 r. znak BA.6743.1749.2022.ŁB organ I instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie otuliny [...] Parku Narodowego. Pismem z 29 listopada 2022 r. dyrektor Parku uznał, że teren działek znajduje się w strefie użytków rolnych i z uwagi na potrzebę ochrony i zapewnienia właściwego bytowania gatunkom zwierząt, a także mając na uwadze ochronę walorów krajobrazowych i środowiska, zaopiniował negatywnie planowaną inwestycję. Organ wskazał, że realizacji inwestycji może spowodować pogorszenie stanu środowiska, stąd nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
W odwołaniu S. R. wskazał, że jest niezadowolony z decyzji, narusza ona prawo i jego słuszne prawa, jako właściciela.
Decyzją z 19 października 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazał, że na obszarze objętym projektowanym zamierzeniem budowlanym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego zostanie ono rozpatrzone na podstawie przepisów Prawa budowlanego i przepisów z nim powiązanych. W ocenie Wojewody Starosta Nowotarski miał podstawy do zobowiązania Inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga fakt, że zgodnie
z informacjami znajdującymi się w aktach sprawy organu I instancji, działki o nr [...] położone w miejscowości R. , znajdują się w otulinie [...] Parku Narodowego. Ponadto działka inwestycyjna znajduje w strefie użytków rolnych, ok. 400-450 m. od zabudowy zlokalizowanej w dnie doliny potoku S. . Otulina jest strefą ochronną, indywidulanie wyznaczoną dla jednej z określonych w ww. przepisie form ochrony przyrody, zabezpieczającą ją przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Z powyższej definicji wynika, że otulina to przestrzeń, w obrębie której działalność człowieka może niekorzystnie wpływać na przyrodę obszaru chronionego, stąd zadaniem otuliny jest zabezpieczać daną formę przyrody przed tym niekorzystnym wpływem. W otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Dopuszczenie na terenie otuliny nowej zabudowy nie może zagrażać cennym przyrodniczym zasobom parku. W ocenie organu II instancji, istotnym jest, że zgłaszana inwestycja obejmuje cztery budynki rekreacji indywidualnej, które będą posadowione na 2 działkach o powierzchni 4011 m2 i 1132 m2, co może negatywnie wpływać na bytowanie gatunków występujących tam zwierząt i roślin. Ponadto charakter tego rodzaju zabudowy wpływa na walory krajobrazowe i środowiskowe. Zgłoszone zamierzenie obejmuje budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku niemniej jednak celem utworzenia otuliny jest zabezpieczenie przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka a niewątpliwie takie będą mieć miejsce w związku z użytkowaniem czterech budynków rekreacji indywidulanej planowanych do lokalizacji w terenie otwartym bez zabudowy sąsiedniej w otoczeniu lasów.
Według oceny organu odwoławczego, choć okresowa forma użytkowania zgłoszonych budynków, to zabudowa (poza samym zajmowaniem terenów cennych przyrodniczo) będzie generowała szereg negatywnych zagrożeń o charakterze zagrożeń zewnętrznych; między innymi: należy przez to rozumieć takie czynniki ciągłej presji antropogenicznej jak wzrost częstotliwości przebywania ludzi na danym terenie, emisję hałasu związanego z koniecznym dojazdem do posesji, wzrost presji i zanieczyszczenia obszaru (emisją) światłem, a także wzrost ryzyka środowiskowego związanego z emisją ścieków i ich przypadkową infiltracją do systemu wód powierzchniowych.
Jednocześnie Wojewoda wskazał, że nie zamknięto inwestorowi drogi do realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. W związku ze zgłoszeniem sprzeciwu i zastosowaniem art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego przez organ I instancji, Inwestor jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków. Tylko w tej procedurze, tj. na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, przeprowadzając postępowanie administracyjne w pełnym jego zakresie, możliwe jest dokładne zbadanie, czy zagrożenia z ww. art. 30 ust. 7 rzeczywiście wystąpią. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ nie jest ograniczony terminem z 30 ust. 5 Prawa budowlanego i ma większe możliwości gromadzenia materiału dowodowego, na co pozwalają wymagania dotyczące wniosku o pozwolenie na budowę. Natomiast zgłoszenie jest formą uproszczoną i przed wydaniem decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne.
Organ odwoławczy zauważył również, że działki Inwestycyjne położone są w obszarze objętym Uchwałą Nr XX/274/20 Sejmiku Wojewódzkiego Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Wojewoda dalej zaznaczył, że Inwestor nie wykazał dostępu do drogi publicznej, ani bezpośredniego ani pośredniego, a jak wynika z dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl map, działki inwestycyjne nie są położone nawet bezpośrednio przy działce nr [...], oznaczonej jako [...], niemniej jednak nie jest to droga urządzona, a na mapie nie widać aby był to chociażby zajeżdżony pas ziemi. Pomiędzy ww. działką oznaczona jako [...], a działkami inwestycyjnymi nr [...], znajduje się działka nr [...]. Jasno wynika z powyższego, że w zaistniałej sytuacji działki inwestycyjne nie posiadają żadnego dostępu do drogi publicznej, co oznacza niemożność ich zabudowy zgodnie z Warunkami technicznymi.
Kolejnym aspektem, który wykazuje niezgodność zgłoszonej inwestycji z przepisami Warunków technicznych, jest odległość zgłaszanych budynków od terenów leśnych. Usytuowanie omawianych obiektów nie może być mniejsze niż 12 m od granicy (konturu) lasu, a nie jak wskazano 5 m od granicy działki.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że wskazane działki inwestycyjne nr [...] stanowią współwłasność dwóch osób – Inwestora i innej osoby fizycznej- zatem koniecznym jest również przedłożenie zgody współwłaściciela ww. działek na budowę zgłaszanych budynków rekreacji indywidulanej. Również w dniu 10 listopada 2022 r. zostało złożone w Starostwie Powiatowym w Nowym Targu zgłoszenie obejmujące wykonanie czterech budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] w m. R. przez drugiego współwłaściciela ww. działek. Zarówno sposób wykonania, jak i lokalizacja przedmiotowych budynków jest tożsama jak w rozpatrywanej sprawie. Tym samym ponownie podkreśla się konieczność posiadania przez Inwestora zgody współwłaściciela ww. działek na wykonanie przedmiotu zgłoszenia.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali, że uzasadnienie skargi zostanie przedstawione później.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że strona nie precyzuje zarzutów wobec decyzji. Podkreślił, że stroną w postępowaniu był wyłącznie S. R., reprezentowany przez pełnomocnika D. R..
Zarzuty do decyzji nie zostały również sprecyzowane na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Jak to wyżej wspomniano, decyzją z 30 listopada 2022 r. znak BA.6743.1749.2022.ŁB organ I instancji w oparciu o art. 30 ust. 5 i 7 p.b. wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy czterech budynków rekreacyjnych indywidualnych o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działkach [...] w R. i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie otuliny [...] Parku Narodowego. Organ swe stanowisko oparł na piśmie z 29 listopada 2022 r. dyrektora Parku. Ten ostatni wskazał w nim, że teren przedmiotowych działek znajduje się w strefie użytków rolnych, ok. 400-450 m od zabudowy zlokalizowanej w dolinie potoku S. . Z uwagi na potrzebę ochrony i zapewnienia właściwego bytowania gatunkom zwierząt, w tym roślinożercom i dużym drapieżnikom, a także mając na uwadze ochronę walorów krajobrazowych i środowiska, zaopiniował negatywnie planowaną inwestycję.
Należy zadać pytanie, czy przedmiotowa decyzja jest zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 30 ust. 7 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:
1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;
3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;
4) wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
W uzasadnieniu decyzji Starosty sprecyzowano, że chodzi tutaj o pkt 2 cytowanego przepisu, a więc pogorszenie stanu środowiska.
Co do kwestii formalnej, to decyzja jest skonstruowana prawidłowo. Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. zawiera de facto dwa rozstrzygnięcia, tj. zakres przedmiotowy wniesionego sprzeciwu, jak i obowiązek uzyskania w stosunku do określonej budowy lub robót budowlanych pozwolenia na budowę. Organ wnosi sprzeciw (jedno rozstrzygnięcie) i nakłada związany z nim obowiązek wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych, które miały być realizowane na podstawie zgłoszenia (drugie rozstrzygnięcie) – tak wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. II OSK 850/20 LEX nr 3155782.
W zakresie meritum wymaga wyjaśnienia charakter decyzji wydawanej w oparciu o wskazane przepisy. "Organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć na inwestora, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych lub wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepis ten jest podstawą do orzekania przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, w sytuacji gdy zachodzi co najmniej jedna z powyższych przesłanek. To organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadny jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę, a więc czy realizacja zamierzonej inwestycji powinna się wiązać z przeprowadzeniem odpowiedniej procedury administracyjnej, jaką zapewnia postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Natomiast motywy, jakimi kierował się organ, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji o sprzeciwie. Uzasadnienie to powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź też sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia, co ma podstawowe znaczenie dla prawidłowości decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym. Jak można zatem zauważyć, organ nie ma obowiązku wykazania już na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w art. 30 ust. 7 p.bud. Zadaniem organu jest jedynie wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że roboty te mogą spowodować takie zagrożenie. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ, mając na uwadze roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec (por. wyrok NSA z 18.10.2011 r., II OSK 1445/10, LEX nr 1151878)" /tak Artur Kosicki w: Komentarzu do art. 30 p.b. pod red. Alicji Plucińskiej – Filipowicz, publ. Lex/el/.
W niniejszej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej skonsultował kwestię posadowienia budynków rekreacyjnych z organem ochrony przyrody (dyrektorem [...] Parku Narodowego), a to w związku z faktem, że działki położone są w otulinie Parku. Uzyskał stanowisko negatywne w zakresie potencjalnego wpływu na środowisko i w związku z tym nałożył obwiązek uzyskania pozwolenia na budowę, gdzie te kwestie mogą być bardziej dogłębnie zbadane. Samo zwrócenie się do organu ochrony przyrody o opinię w przedmiotowej kwestii sytuowania budynków w otulinie Parku było ze wszech miar praktyką właściwą i realizowało zasadę współdziałania organów wyrażoną w art. 7b k.p.a. Właściwe także było podjęcie – w ramach uznania administracyjnego - decyzji o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wobec potencjalnego zagrożenia stanu środowiska. Wojewoda w decyzji szczegółowo wyjaśnił, że wprawdzie otulina nie jest formą ochrony przyrody wskazaną w ustawie o ochronie przyrody, ale jest tam definiowana ( w art. 5 pkt 14) jako strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Natomiast zagrożeniem zewnętrznym w myśl art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody jest czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swe źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Wojewoda wskazał trafnie, że ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w otulinie. "Zakazy dotyczące realizacji przedsięwzięć na terenie parku narodowego nie odnoszą się wprost do terenu jego otuliny, tworzonej na zasadzie art. 11 ust. 1 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody. Jednak nie wynika stąd, iż realizacja przedsięwzięć na terenie otuliny nie jest objęta określonymi ograniczeniami. Wynikają one z samego celu ustanowienia otuliny, nie są zaś normatywnie skatalogowane (...)" tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2007 r. IV SA/Wa 1514/07 LEX nr 392589. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 23 maja 2023 r. II OSK 2294/22 LEX nr 3579561 (jakkolwiek dotyczy on planowania przestrzennego, to zawarta w nim myśl ma walor ogólniejszy): " Planując zagospodarowanie otuliny, należy mieć na uwadze, że na tym terenie pierwszeństwo mają potrzeby wynikające z celu ustanowienia parku narodowego, dla którego wytyczono otulinę. W takich przypadkach przesądzające znaczenie ma możliwość pogodzenia planowanego sposobu zagospodarowania z funkcją ochronną otuliny. Sposób zagospodarowania nie może stwarzać zagrożenia dla parku narodowego". Należy jeszcze przywołać cytowany przez Wojewodę wyrok NSA z dnia 30 maja 2019r. II OSK 1291/18 LEX nr 2698593: "Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, przy czym w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka".
Podsumowując, Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem organów w kwestii tego, że zasygnalizowana przez Dyrektora Parku możliwość negatywnego wpływu inwestycji na potrzebę ochrony i właściwego bytowania gatunków zwierząt, walory środowiskowe i krajobrazowe – mogła doprowadzić do podjęcia w ramach uznania administracyjnego decyzji o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że decyzja taka nie wymaga wykazania negatywnego wpływu na środowisko, a jedynie potencjalnego zagrożenia. Tak więc wydana decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody są w pełni prawidłowe i zgodne z prawem.
Natomiast wymaga zauważenia, że poszerzona argumentacja Wojewody w innych obszarach, a mianowicie co do dostępu do drogi publicznej, odległości od terenów leśnych czy kwestii własności działek – nie może być zaaprobowana, jako spóźniona. Wniesienie w terminie sprzeciwu w oparciu o jedną z podstaw wymienionych w przepisie art. 30 p.b. wyznacza bowiem granice formalne rozpoznawanej sprawy administracyjnej (sprawy sprzeciwu). Są to granice, których po upływie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie można już przekroczyć ani rozszerzyć zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i tym bardziej w toku postępowania odwoławczego. Jakkolwiek wojewoda jest również organem administracji architektoniczno-budowlanej, to jednak jako organ odwoławczy musi dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sprzeciwu w jej formalnych granicach wyznaczonych podstawą, na której sprzeciw od zgłoszenia robót budowlanych wniósł w ustawowym terminie starosta jako organ pierwszej instancji. Kwestia argumentacji może więc dotyczyć jedynie art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b., gdyż taką podstawę powołał w decyzji organ I instancji. Nie wpływa to jednak na poprawność wydanej decyzji odwoławczej, jako że wskazana pierwotna podstawa została w niej także, a nawet przede wszystkim rozważona i dogłębnie uzasadniona.
Z wymienionych przyczyn, wobec faktu, że wydane decyzje nie naruszają prawa, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.