II SA/Kr 718/24

II SA/Kr 718/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 17 i 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę nr CXVI/3119/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Balice I" skargę oddala.
Uzasadnienie
I.
Pismem z 8 kwietnia 2024 r. M. K. (dalej: skarżący) wniósł skargę na uchwałę nr CXVI/3119/23 Rady Miasta Krakowa z 30 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Balice I".
W skardze skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
1) art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
0. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."), poprzez naruszenie trybu sporządzania planu oraz zasad sporządzania planu polegające na uchwaleniu planu pomimo braku uzgodnienia z zarządcą autostrady A4, tj. Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, konkretnego wariantu budowy tzw. Trasy Balickiej, w tym w szczególności jej połączenia z autostradą A4 oraz lokalizacji węzła autostradowego Balice II i przekroczeniu przez organy Gminy Kraków granic władztwa planistycznego poprzez stworzenie nieuzasadnionej rezerwy terenowej pod rozbudowę węzła autostradowego na nieruchomościach skarżącego,
2) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. żart. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie przez organy Gminy Kraków granic władztwa planistycznego i tym samym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., czego skutkiem jest niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie interesów skarżącego w zakresie prawa własności, polegające na faktycznym pozbawieniu go możliwości prowadzenia jakichkolwiek inwestycji na nieruchomościach stanowiących jego własność (a tym samym korzystania z przysługującego mu prawa własności), pomimo braku interesu publicznego we wprowadzeniu takiego ograniczenia.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie: w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] oraz [...],
Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodów z:
1) wydruków aktualnych treści ksiąg wieczystych na okoliczność posiadania przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały
2) dokumentu pn. "Wielowariantowa i wielobranżowa koncepcja budowy Trasy Balickiej" opracowanego przez V. Sp. z o.o. w lipcu 2021 roku - na okoliczność przewidywanych wariantów przebiegu Trasy Balickiej i jej połączenia z autostradą A4 oraz braku wiążącego i ostatecznego wyboru wariantu przewidzianego do realizacji
3) pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie z dnia 28 września 2023 roku wraz z załącznikami - na okoliczność braku ustalenia ostatecznej lokalizacji węzła Kraków Balice po planowanej rozbudowie autostrady A4, z jednoczesnym wskazaniem, iż rozbudowa węzła Balice II w obecnej lokalizacji jest niekorzystna pod względem technicznym, jak i ruchowym,
4) specyfikacji warunków zamówienia oraz wzoru umowy na opracowanie dokumentacji projektowej [...] wraz z uzyskaniem decyzji [...] dla zadania pn. "Rozbudowa autostrady A4 od węzła Balice do ul. [...] w Krakowie o trzeci pas ruchu", wraz z informacją o wyborze najkorzystniejszej oferty w postępowaniu, na okoliczność braku ustalenia ostatecznej lokalizacji węzła Kraków Balice II po planowanej rozbudowie autostrady A4 oraz etapu, na którym jest ww. inwestycja,
5) planu sytuacyjnego W1, opracowanego przez I. S.A. w ramach realizacji umowy na opracowanie dokumentacji projektowej [...] wraz z uzyskaniem decyzji [...] dla zadania pn. "Rozbudowa autostrady A4 od węzła Balice do ul. [...] w Krakowie o trzeci pas ruchu", na okoliczność możliwych wariantów budowy węzła Kraków Balice II po planowanej rozbudowie,
6) planu orientacyjnego, pobranego ze strony internetowej [...] opracowanego przez I. S.A. w ramach realizacji umowy na opracowanie dokumentacji projektowej [...] wraz z uzyskaniem decyzji [...] dla zadania pn. "Rozbudowa autostrady A4 od węzła Balice do ul. [...] w Krakowie o trzeci pas ruchu", na okoliczność projektu likwidacji węzła autostradowego Kraków Balice II w obecnej lokalizacji oraz planu jego zabudowy w nowym miejscu,
7) pisma Urzędu Miasta Krakowa z dnia 3 kwietnia 2023 r. wraz z załączoną do niego korespondencją z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządu Dróg Miasta Krakowa oraz Zarządu Województwa Małopolskiego, a w szczególności postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 października 2022 roku, w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na okoliczność braku uzgodnienia lokalizacji węzła autostradowego Kraków Balice II z GDDKiA,
8) pisma skarżącego pn. "UWAGI do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Balice I" z dnia 18 stycznia 2023 roku, wraz z uchwałą nr CVIII/2932/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 kwietnia 2023 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Balice I", na okoliczność złożenia przez Skarżącego uwag do projektu planu miejscowego, z powołaniem się m.in. na przekroczenie władztwa planistycznego przez Gminę Kraków, które to uwagi nie zostały uwzględnione przez Organ z uwagi m.in. na rzekome uzgodnienie przebiegu Trasy Balickiej oraz jej połączenia z autostradą A4 przez GDDKiA, podczas gdy takie uzgodnienie nigdy nie nastąpiło,
Skarżący wniósł ponadto o:
1) wystąpienie przez Sąd do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie o udzielenie następujących informacji:
a) czy ustalono wariant budowy lub rozbudowy węzła autostradowego na odcinku autostrady A4 od węzła Balice I do ul. [...], a w przypadku odpowiedzi twierdzącej - o przedłożenie dokumentacji obrazującej lokalizację nowego węzła na mapie,
b) wskazanie terminu, w jakim planowana jest realizacja inwestycji w zakresie rozbudowy autostrady A4 na odcinku od węzła Balice do ul. [...], w tym przebudowa lub budowa węzła Kraków Balice II,
oraz o przeprowadzenie dowodu z uzyskanych dokumentów na okoliczność przekroczenia przez Organ władztwa planistycznego, poprzez założenie rezerwy terenowej nieuzasadnionej uzgodnionymi oraz przewidywanymi w rozsądnym czasie inwestycjami drogowymi, co uniemożliwia prowadzenie jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej na nieruchomościach oznaczonych w zaskarżonym planie symbolem [...],
2) wystąpienie przez Sąd do Gminy Miejskiej Kraków o udzielenie informacji:
a) czy ustalono już ostateczny przebieg planowanej Trasy Balickiej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej - o przedłożenie dokumentacji projektowej obrazującej przebieg tej drogi na mapie
b) wskazanie terminu, w jakim planowana jest realizacja tej inwestycji oraz o przeprowadzenie dowodu z uzyskanych dokumentów na okoliczność przekroczenia przez Organ władztwa planistycznego, poprzez założenie rezerwy terenowej nieuzasadnionej uzgodnionymi oraz przewidywanymi w rozsądnym czasie inwestycjami drogowymi, co uniemożliwia prowadzenie jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej na nieruchomościach oznaczonych w zaskarżonym planie symbolem [...],
Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wraz z żoną A. K. są współwłaścicielami nieruchomości położonych w obszarze, oznaczonym w planie symbolem [...] – Tereny dróg publicznych:
a) działki nr [...] oraz [...],
b) działki nr [...] oraz [...],
c) działka nr [...],
d) działki nr [...] oraz [...].
Na nieruchomościach tych Skarżący prowadzi [...].
Skarżący podkreślił, że jak wynika z postanowień § 7 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do istniejących obiektów i urządzeń budowlanych przyjęto jedynie możliwość ich przebudowy, remontu i odbudowy niezależnie od ustaleń planu z wyłączeniem odbudowy w Terenach Komunikacji. Tym samym na wskazanych powyżej nieruchomościach skarżącego wyłączona została możliwość jakiejkolwiek nowej zabudowy lub rozbudowy zabudowy istniejącej. Co więcej, nawet ich użytkowanie na dotychczasowych zasadach z czasem może okazać się niemożliwe z uwagi na brak możliwości realizacji wymaganych przepisami prawa inwestycji, m. in. w zakresie infrastruktury paliwowej. Brak możliwości rozbudowy zbiorników na paliwo lub innych obiektów budowlanych może prowadzić bowiem do przymusowego zakończenia działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego. Należy wskazać, że w nieodległej przeszłości ustawodawca nałożył na [...] konieczność wymiany zbiorników na paliwo z jednopłaszczowych na dwupłaszczowe.
Skarżący podniósł, iż postanowienia zaskarżonego planu naruszają granice władztwa planistycznego Gminy Kraków, w szczególności poprzez:
1. istotne ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącego poprzez:
1) uniemożliwienie zabudowy usługowej na nieruchomościach zlokalizowanych w projektowanym obszarze [...] - Tereny Komunikacji - Tereny dróg publicznych (§ 28 planu),
2) uniemożliwienie budowy obiektów tymczasowych na całym obszarze objętym postanowieniami planu "Balice I" (§ 7 ust. 13 planu),
2. istotne ograniczenie możliwości korzystania z istniejących obiektów budowalnych w tym budynków i urządzeń budowalnych zlokalizowanych w projektowanym obszarze [...] - Tereny Komunikacji - Tereny dróg publicznych poprzez ograniczenie możliwości wykonywania robót budowlanych w tych budynkach wyłącznie do dokonywania ich przebudowy lub remontu (§ 7 ust. 2 pkt 1 planu),
3. wprowadzenie ograniczeń, o których mowa w pkt 1 i 2 na czas bliżej nieokreślony, tj. do chwili wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność składającego uwagi, na cele budowy Trasy Balickiej i związanej z tym przebudowy węzła autostradowego na autostradzie A4, którego termin nawet w przybliżeniu nie jest możliwy do określenia, gdyż:
1) nie jest określony żaden termin, w którym Gmina Kraków przystąpi do budowy Trasy Balickiej. Dla przykładu konsultacje społeczne dotyczące budowy Trasy Łagiewnickiej były prowadzone w latach 2007-2008. Natomiast samo rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło 10 lat później tj. w 2019 r.
2) nie zostały dokonane wiążące uzgodnienia przez Gminę Kraków z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad co do rozwiązania dotyczącego połączenia Trasy Balickiej z autostradą A4, a w konsekwencji nie jest na obecnym etapie wiadomo czy:
a) połączenie Trasy Balickiej z autostradą A4 nastąpi w miejscu obecnego węzła,
b) jeżeli połączenie Trasy Balickiej z autostradą A4 nastąpi w miejscu obecnego węzła, nie jest wiadomo jakie rozwiązanie zostanie zaakceptowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, a zatem jaki w rzeczywistości teren będzie konieczny do realizacji przyjętego rozwiązania, wobec czego nie można w tej chwili ustalić, czy nieruchomości których właścicielem jest skarżący będą w ogóle konieczne do realizacji tej inwestycji,
c) przy założeniu, że realizacja inwestycji nastąpi w perspektywie najbliższych 20 lat, nieruchomości objęte projektowanym obszarem [...] - Tereny Komunikacji - Tereny dróg publicznych staną się swoistego rodzaju "skansenem urbanistycznym" lub "zamrażarką nieruchomości" gdyż wykluczonym będzie dokonywanie na tych terenach jakichkolwiek inwestycji przez prywatnych właścicieli. Tymczasem umożliwienie realizacji inwestycji usługowych w perspektywie 10 - 20 lat, może być przez przedsiębiorców uznane za opłacalne. Za przykład można tutaj wskazać, chociażby już nieistniejący obiekt handlowy Kraków [...] lub Galeria [...], który został otwarty w 2002 roku, zamknięto go po 19 latach w roku 2021.
Skarżący zwrócił uwagę, że Warianty II i III są dla skarżącego obojętne, zaś w odniesieniu do koncepcji budowy Trasy Balickiej w Wariancie 1.1 w porównaniu do Wariantu 1.2. koniecznym jest zabezpieczenie znacznie większego obszaru. W konsekwencji nieodzownym jest dokonanie wywłaszczenia większego obszaru, dokonania wyburzeń istniejących budynków i obiektów budowlanych, w tym także wyburzenia stanowiącej własność skarżącego [...]. Ze względu na to niezbędnym będzie dokonanie zapłaty odszkodowań w zdecydowanie większej wysokości. W ocenie skarżącego wartość odszkodowań należy oszacować obecnie nawet na około 100 mln zł. Same zabudowania [...] (bez gruntu) zostały w 2022 r. wycenione na kwotę 14 mln. zł. Ceny gruntów wokół lotniska oscylują natomiast na kwoty 10-15 min zł za hektar. Ponadto w Wariancie 1.1 koniecznym jest budowa wiaduktu nad autostradą, który stromo będzie opadał i prowadził do istniejącego ronda. Skarżący nie może oczywiście na chwilę obecną oszacować kosztów budowy wiaduktu, jednak można przypuszczać, że będą to kwoty idące w dziesiątki milionów złotych. Należy też wziąć pod uwagę, okoliczność, że w miejscu, w którym miałby przebiegać wiadukt nad Trasą Balicką - autostrada przebiega na kilkumetrowym nasypie (ok. 6 - 8 metrów). Oznacza to że sam wiadukt wznosząc się nad autostradą będzie musiał mieć wysokość ok. 20 - 25 m. Zachodzi także pytanie, czy budowa wiaduktu w tym miejscu została uzgodniona z władzami lotniska - a zatem czy jest w ogóle dopuszczalna. Co więcej w wariancie 1.1 jest budowa połączenia Trasy Balickiej z autostradą A4 w formie węzła typu "koniczyna" o wszystkich relacjach. W przypadku Wariantu 1.2 wystarcza budowa tylko jednej pętli - przyjęto bowiem rozwiązanie typu "trąbka". Wariant 1.1 nie został przy tym zaakceptowany przez Generalna Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, jak również nie wiadomo, czy wedle stanowiska GDDKiA takie rozwiązanie jest w ogóle możliwe. W ocenie skarżącego przyjęcie Wariantu 1.1 jest nieracjonalne. Skarżący dodał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zakłada likwidację istniejącego węzła autostradowego oraz budowę nowego węzła pomiędzy obecnym węzłem "Kraków Balice II, a ul. [...], tj. zgodnie z Wariantem II.
Skarżący skonstatował, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Organu, iż projekt planu w zakresie lokalizacji węzła autostradowego "Balice II" po rozbudowie tejże autostrady, został uzgodniony z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcą autostrady A4. Z załączonego do niniejszej skargi postanowienia GDDKiA z dnia 25 października 2022 roku, które stanowi o uzgodnieniu planu, jasno wynika, iż projekt planu został uzgodniony wyłącznie pod względem formalnym i z zastrzeżeniem, że lokalizacja węzła autostradowego "Balice II" nie jest jeszcze ustalona, a ewentualna rekomendacja będzie możliwa dopiero po sporządzeniu studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego.
Zdaniem skarżącego Organ całkowicie zignorował jednakże przedmiotowe zastrzeżenie. Projekt planu nie został w istocie w sposób wiążący uzgodniony z zarządcą autostrady A4, co stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu. Rzekome uzgodnienie nie obejmowało bowiem planu w części, w której w istocie przesądza on o lokalizacji węzła autostradowego w pierwotnej lokalizacji i w określonym wariancie. Winno to prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako uchwalonej z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego (bez uzgodnienia wymaganego przepisami prawa).
Kolejno skarżący podniósł, że niezrozumiały jest zakaz budowy obiektów tymczasowych na całym obszarze objętym planem "Balice I", w tym nieruchomościach stanowiących własność skarżącego, z wyjątkiem niektórych rodzajów obiektów tymczasowych - jednak na czas nie dłuższy niż 60 dni. Ze względu na brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjętych w planie "Balice I" rozwiązań można się jedynie domyślać, że zakaz budowy obiektów tymczasowych jest podyktowany obawą lokalizowania różnego rodzaju mało estetycznych obiektów np. namiotów lub budek wykonanych z przyczep campingowych. W ocenie skarżącego jest to podejście zupełnie nieuzasadnione i wywodzące się z okresu poprzednich dekad w szczególności lat 90 ubiegłego wieku. W chwili obecnej na rynku dominują różnego rodzaju obiekty kontenerowe cechujące się wysokim poziomem estetyki wykonania. Tego typu obiekty pozwalają zapewnić np. obsłudze parkingu samochodowego lub wypożyczalni samochodów odpowiednie miejsce do obsługi biurowej. W tym zakresie Gmina zdaniem skarżącego przekroczyła granice władztwa planistycznego.
Skarżący podkreślił, że zaskarżony plan miejscowy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego nie jest wyrazem realizacji konkretnego celu publicznego, a stanowi jedynie zabezpieczenie terenu (rezerwę terenowa) dla ewentualnych przyszłych rozwiązań, które nie tylko nie zostały jeszcze sprecyzowane, ale też z wysokim prawdopodobieństwem nie zostaną nigdy zrealizowane. W ocenie skarżącego Gmina Kraków winna najpierw ustalić właściwy wariant dla realizacji inwestycji i dopiero po dokonaniu tych ustaleń, dokonać ewentualnego zabezpieczenia terenów do realizacji przyjętego rozwiązania. Końcowo skarżący zaznaczył, że został pozbawiony możliwości rozwijania prowadzonej działalności gospodarczej i uzyskiwania większych dochodów (co winno być w interesie Gminy Kraków, mając na uwadze dochody podatkowe). Ewentualna konieczność pozyskania nieruchomości skarżącego pod budowę zjazdu z autostrady A4 (według jego wiedzy) nastąpi nie wcześniej niż za 15-20 lat. Tak długi okres byłoby w zupełności wystarczający dla realizacji planowanych przez skarżącego inwestycji ([...]) i uzyskania z nich odpowiedniej stopy zwrotu.
II.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Na wstępie organ przedstawił proces sporządzania i uchwalania miejscowego planu. Organ ocenił, że wybór wariantu przebiegu nowo projektowanego węzła z autostrady A4 należy uznać za zgodny z wytycznymi Studium. Kolejno organ wskazał, że uzgodnienie projektu skarżonej uchwały obejmuje całość dokumentu (ustalenia w części tekstowej i graficznej), a nie jedynie wybrane jej fragmenty lub pojedyncze rozwiązania, czy też odrębne opracowania, jakimi są np. warianty rozwiązań komunikacyjnych zlecane w toku innych procedur. Właściwy zarządca drogi uzgodnił rozwiązania zawarte w projekcie planu miejscowego - GDDKiA o/Kraków w przedmiocie zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego autostrady A4, Zarząd Województwa Małopolskiego w przedmiocie zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego drogi wojewódzkiej DW774, a ZDMK (poprzednio ZIKiT) w przedmiocie pozostałych dróg publicznych. Wyznaczone w planach miejscowych tereny pod drogi publiczne, jeżeli nie obejmują istniejącego układu drogowego, to większości stanowią rezerwę terenu pod realizacje drogi. Jest to rozwiązanie stosowane i jak najbardziej właściwe, by uniknąć zabudowywania planowanych korytarzy drogowych.
W ocenie organu za niewłaściwe uznać należy przywołany (str. 19 skargi) wyrok NSA z dnia 28 lipca 1998 r. (IV SA 1542/96) dotyczący planu miejscowego w którym zarezerwowano teren pod drogę w trzech wariantach podczas gdy jej realizacja nastąpi tylko w jednym z nich. Sprawa nie jest tożsama, gdyż w mpzp "Balice I" nie dokonano rezerwacji terenów pod wszystkie cztery warianty dróg (węzłów). Dokonano wyboru jednego z czterech wariantów i wyznaczono linie rozgraniczające wg niego.
Prace nad uchwaleniem skarżonego planu miejscowego trwały około 7 lat i projekt uchwały był kilkakrotnie przekazywany do opiniowania i uzgodnień ustawowych. Organ podkreślił, że spięcie całego układu komunikacyjnego było skomplikowanym zadaniem.
Przedstawione w skardze argumenty w zakresie rzekomego braku aktualności dokonanych uzgodnień z właściwymi zarządcami dróg są chybione. Podkreślić należy, że czynności podjęte przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad oddział w Krakowie, po uzgodnieniu projektu planu, a zmierzające do wyboru wariantu rozbudowy autostrady A-4 nastąpiły już po wejściu w życie skarżonej uchwały. Ewentualny wybór innego wariantu przebiegu węzła autostrady A4 z drogami niższej klasy, tj. winnym miejscu niż ustalony na podstawie zapisów skarżonej uchwały, będzie stanowiło ewentualną przesłankę do zmiany ustaleń planu miejscowego. Nie może stanowić natomiast przesłanki do stwierdzenia nieważności skarżonego planu miejscowego, ponieważ w dacie sporządzenia projektu planu stanowisko zarządcy drogi było ostateczne i wiązało organ sporządzający projekt planu miejscowego. Z uwagi na przeznaczenie nieruchomości skarżącego na cele publiczne, będą one podlegały wykupowi przez właściwe organy administracji odpowiedzialne za realizację dróg publicznych określonej kategorii,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.
Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżący jako właściciel działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami Planu jego prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi, jak o tym była wyżej mowa. Zatem o możliwej lub niemożliwej perspektywie ewentualnych obiektywnych naruszeń będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Aktualnie trzeba poczynić kilka uwag odnośnie stanu faktycznego. Działki skarżącego znajdują się w stosunkowo wąskim pasie terenu między autostradą, a drogą wzdłuż lotn9iska i lotniskiem Balice /k.242 verte, 243 i 244 akt sąd./. Zgodnie ze Studium leżały one w terenie U czyli usług. Natomiast wedle Planu w przeważającej części znajdują się na terenie dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy autostrady o symbolu [...], zaś w niewielkim zakresie części działki nr [...] i [...] – w terenie zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną w sąsiedztwie terenów komunikacji o symbolu [...], oraz w zakresie części działki nr [...]- w terenie zabudowy usługowej o symbolu [...]. Przede wszystkim kwestionowane jest przeznaczenie działek w zakresie terenów [...]
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wymaga zaznaczenia, że orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały.
Tryb postępowania to sekwencja czynności, jakie zobowiązane są podjąć organy gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy natomiast wiązać z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), jego ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej.
Nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko takie które ma charakter istotny. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu sporządzania planu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniając przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. II OSK 1972/15 LEX nr 2297817 ).
W ogólności wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie dostrzega w kontrolowanej procedurze istotnych naruszeń. W szczególności nie jest trafne twierdzenie skarżącego, że uchwalono Plan bez uzgodnienia z zarządcą autostrady A4, tj. Główną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA).
Projekt planu został uzgodniony z właściwymi zarządcami dróg – z GDDKiA w przedmiocie zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego autostrady A4, Zarząd Województwa Małopolskiego – w przedmiocie zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego drogi wojewódzkiej DW774, ma Zarząd Dróg Miasta Krakowa w przedmiocie pozostałych dróg publicznych.
Odnosząc się do uzgodnienia GDDKiA – ma ono formę postanowienia z dnia 25.10.2022r. znak O/KR.Z-3.438.38.4.2022.BM3, z bardzo stanowczym i jednoznacznym wyrzeczeniem: "postanawiam uzgodnić projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Balice I". W uzasadnieniu wskazano, że w projekcie planu uwzględnione zostały linie rozgraniczające autostrady ustalone decyzją nr [...] Wojewody Krakowskiego o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej dla odcinka węzeł Balice I do ul. [...], zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 3.08.1999r. znak GP1/A-4/27/EM-AŚ/99/85. Równocześnie poinformowano, że GDDKiA prowadzi postępowanie przetargowe dotyczące opracowania dokumentacji projektowej studium techniczno – ekonomiczno-środowiskowego wraz z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zadania "rozbudowa autostrady A4 na odcinku od węzła Balice do ul. [...] w Krakowie o trzeci pas ruchu":, uwzględniające m.in. zmianę lokalizacji węzła autostradowego Balice II, w ramach którego dokonana zostanie szczegółowa analiza proponowanych natężeń ruchu panujących w analizowanym obszarze; wyniki tego opracowania mogą dopiero stanowić podstawę dla wskazania proponowanej, nowej lokalizacji węzła autostradowego, a tym samym rekomendację GDDKiA dla proponowanego rozwiązania.
Oceniając treść uzgodnienia, nie ma wątpliwości, że GDDKiA jednoznacznie i stanowczo uzgodniła projekt planu Balice I, akceptując tym samym obszar terenu przeznaczony pod drogi. W ocenie Sądu nie można inaczej zinterpretować treści tego postanowienia. Jedynie w uzasadnieniu zaznaczono, że toczą się prace projektowe oraz związane z uzyskaniem decyzji środowiskowej, uwzględniające zmianę lokalizacji węzła autostradowego Balice II. Tym samym nie ma najmniejszej wątpliwości, że zapadło pozytywne uzgodnienie GDDKiA.
W tym stanie rzeczy organ gminy nie mógł uchwalić planu miejscowego sprzecznego z ostatecznym postanowieniem uzgodnieniowym. Uzgodnienie projektu planu miejscowego z innym wskazanym w przepisach organem ( art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.) jest wiążące dla organu przy tworzeniu planu miejscowego.
Niezależnie od kwestii formalnie jednoznacznej treści postanowienia uzgodnieniowego, Sąd dokonał kontroli legalności tego postanowienia. Ponieważ chodzi o stanowisko organu wyspecjalizowanego w danej dziedzinie, który działa w ramach uznania administracyjnego, oceny formułowane przez Sąd administracyjny nie mogą zastępować ocen organu wyspecjalizowanego. Możliwa jest natomiast kontrola, czy organ uzgadniający nie przekroczył swoich kompetencji względnie czy w sposób oczywisty nie przekroczył granic swobodnego uznania ( por. wyrok NSA z 18.04.2024r. II OSK 576/23, niepubl.).
W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego, albowiem poza dokumentami, które już są w dokumentacji planistycznej ( uwagi skarżącego) – zasadniczo dotyczyły one okresu po wejściu w życie Planu. Uchwała planistyczna zapadła bowiem w dniu 30 sierpnia 2023r, w dniu 7.09.2023r. została ogłoszona w dzienniku urzędowym, a następnie weszła w życie w dniu 22 września 2023r. Tak więc dokumenty wytworzone w tym okresie lub później nie mogą być wzięte pod uwagę. Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. II OSK 1146/17, LEX nr 2705193: " Oceniając zgodność planu miejscowego z prawem bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny mający miejsce w chwili jego uchwalania. To, że w późniejszym czasie mogły mieć miejsce zdarzenia, które obecnie inaczej kształtują stan faktyczny terenu, na którym znajduje się nieruchomość, nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego zachodzącego w czasie uchwalania przedmiotowego planu".
Z kolei kwestia trwających przed GDDKiA w trakcie uchwalania Planu prac projektowych co do rozbudowy autostrady A4 wynika z treści samego uzgodnienia.
Wracając do oceny legalności postanowienia, bezdyskusyjne jest, że GDDKiA dokonując uzgodnienia działała w ramach swoich kompetencji. W ocenie Sądu nie przekroczyła także granic uznania administracyjnego. Z treści uzgodnienia nie wynika w żadnym wypadku, że GDDKiA, przykładowo, dysponuje pełną dokumentacją projektową i w zakresie decyzji środowiskowej odnośnie węzła w zupełnie innej lokalizacji, a równocześnie uzgadnia projekt planu w jeszcze innej. Wręcz przeciwnie, uzgodnienie w sposób jasny i stanowczy akceptuje wskazaną przez organ lokalizację, jednocześnie akcentując, że toczą się procedury dotyczące przetargu odnośnie rozbudowy autostrady A4 ( co wynika także z korespondencji dołączonej do skargi). Zaznaczenia wymaga, iż żeby uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, należy przedstawić kilka wariantów projektu, a więc nie jest to niczym nadzwyczajnym.
Skarżący zarzuca, że GDDKiA powinna dokonać uzgodnienia dopiero po ostatecznej decyzji co do lokalizacji węzła. Oczywiście, tak byłoby najlepiej i najbardziej racjonalnie. Niemniej jeżeli wariant przedstawiony w Planie był poważnie brany pod uwagę ( a tak było) i organ uzgadniający do momentu uchwalenia Planu nie zmienił swego stanowiska, to brak postaw do stawiania wymogu doprowadzenia do końca wszystkich procedur przez GDDKiA ze względu na procedurę planistyczną.
Zwłaszcza w sytuacji, gdy procedowanie Planu, także z uwagi na zmieniające się stanowisko organów uzgadniających, trwało 7 lat. W toku procedury planistycznej, w zakresie układu komunikacyjnego o pierwsze uzgodnienie wystąpiono 23.08.2017r., kolejne nastąpiły 28.06.2022, 10.08.2022r. i 1010.2022r, i na koniec uzyskano wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie, o czym już wspomniano.
W świetle powyższego w ocenie Sądu brak podstaw do uznania, że czyniąc pozytywne uzgodnienie GDDKiA przekroczyła zakres swobodnego uznania.
Skarżący zarzuca następnie naruszenie art. 28 § 1 u.p.z.p. w zakresie naruszenia zasad sporządzania Planu, a w szczególności nadużycie władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i prawa własności.
Trzeba w tym miejscu wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, tak jak w niniejszej sprawie. Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone (tak wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r. II OSK 2869/17 LEX nr 2490173).
Ustalenie przeznaczenia terenów należących do skarżącego jako [...] ( w większości) należałoby zatem uznać za prawidłowe, mimo że narusza to jego prawo własności, chyba że okazałoby się, że naruszono tutaj zasadę proporcjonalności.
Władza prawodawcza opiera się na założeniu, w myśl którego organ stanowiący prawo posiada szeroki zakres władzy dyskrecjonalnej w wyborze i realizowaniu zadeklarowanych celów prawodawczych. Założenie to odnosi się przede wszystkim do ustawodawcy, który w oparciu o art. 4 Konstytucji posiada swobodną kompetencję prawodawczą w granicach Konstytucji. Założenie to odnosi się również do organów samorządu terytorialnego, które w oparciu o art. 16 ust. 2 oraz art. 163 i następne Konstytucji dysponują władztwem publicznym do stanowienia prawa. Wprawdzie zakres swobody jednostek stanowiących prawo miejscowe jest mniejszy niż zakres swobody ustawodawcy, jednak istota samej zasady jest taka sama. Konstytucyjnie gwarantowana samodzielność gminy wymaga, by upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozostawiało gminie zakres swobody odpowiedni do realizowania przez nią zadań z art. 166 Konstytucji (por. Piotr Tuleja w: "Zasada wyłączności ustawy a zakres swobody prawodawczej gminy" – "Prawo samorządu terytorialnego: doświadczenia wyzwania i perspektywy: Lubuskie forum samorządu terytorialnego", Zielona Góra, Oficyna Wydawnicza Uniwersytetu Zielonogórskiego, s. 129-140). Powyższe stwierdzenia mają istotne znaczenie dla określenia właściwości sądu administracyjnego dokonującego oceny legalności stanowionego przez organ gminy prawa miejscowego. Nie jest rolą sądu administracyjnego ocena polityki stanowienia prawa oraz racjonalności przyjętych rozwiązań. Uczynienie tej ostatniej przedmiotem oceny byłoby dopuszczalne tylko na gruncie zasady proporcjonalności ingerowania w wolności prawa konstytucyjne. Ocena zgodności z prawem powinna opierać się na dwóch elementach: a) ustaleniu czy organ stanowiący prawo działa na podstawie przyznanych mu kompetencji, b) czy nie narusza on konstytucyjnych lub ustawowych zakazów stanowienia prawa o określonej treści.
W konsekwencji poza właściwością sądu administracyjnego pozostają zarzuty dotyczące: wyboru celu aktu normatywnego (o ile nie narusza on wskazanych wyżej zakazów), prawnych i faktycznych możliwości realizacji takiego celu (o ile nie jest to problem nieproporcjonalnego naruszania praw człowieka), wskazywania, że cel regulacji można realizować innymi, zdaniem skarżącego, bardziej racjonalnymi sposobami. Innymi słowy, poza zakresem właściwości sądu administracyjnego leżą oceny dotyczące szeroko rozumianej polityki stanowienia prawa miejscowego. W tym zakresie gmina zachowuje autonomię regulacyjną.
Przechodząc do konkretów, należało zbadać prawidłowość kwestionowanej regulacji z punktu widzenia legalności.
Pierwsza kwestia to zgodność tejże regulacji ze Studium ( art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. sprzed nowelizacji). Jak już wspomniano, w Studium obszar działek skarżącego leży w terenie U (usług), w jednostce strukturalnej 39. Jako kierunki zmian w strukturze przestrzennej wskazano między innymi zabudowę usługową w terenach usług w rejonie portu lotniczego Balice oraz obsługę komunikacyjną terenu usług powiązaną z węzłem autostradowym, drogą wojewódzką, ul. [...] i szybką koleją aglomeracyjną. W informacji dotyczącej zasad i wytycznych dla gospodarowania przestrzenią (pkt III.1) wskazano, że za zgodne ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami. W efekcie trzeba uznać, że wyznaczenie terenu [...] z przeznaczeniem pod drogi publiczne klasy autostrady nastąpiło w zgodzie z zaleceniami Studium.
Główny zarzut skarżącego dotyczy wprowadzenia znacznego ograniczenia prawa własności, pomimo braku interesu publicznego.
Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że do czasu ewentualnego wywłaszczenia – skarżący nie został pozbawiony możliwości prowadzenia interesu na swoich nieruchomościach ([...]). Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 Planu, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Wedle natomiast § 7 ust. 2 pkt 1 Uchwały – ustala się w odniesieniu do istniejących obiektów i urządzeń budowlanych możliwość przebudowy, remontu i odbudowy niezależnie od ustaleń planu – z wyłączeniem odbudowy w Terenach Komunikacji. Zatem na czas przejściowy skarżący nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a [...] może być remontowana i przebudowywana.
Interes skarżącego – a więc nieskrępowana możliwość prowadzenia działalności gospodarczej – jest oczywisty. Należy więc zbadać interes publiczny związany z przeznaczeniem terenu pod autostradę.
W ocenie Sądu tak sformułowany interes publiczny nie budzi wątpliwości. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z § 2 pkt 4 u.p.z.p. przez pojęcie to należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Niewątpliwie rozbudowa autostrady pozostaje takim celem.
Powstaje jednak pytanie, na czym opierały się organy Gminy, wybierając taką a nie inną lokalizację na ten cel ( pomijając w tym miejscu kwestię pozytywnego uzgodnienia przez GDDKiA). Otóż Stanowisko w tej sprawie było prezentowane w czasie dyskusji publicznej przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2022r. ( z udziałem skarżącego). Przedstawiciele Gminy wskazywali, że bardzo długo trwał proces uzgadniania z GDDKiA i Zarządem Wojewódzkim, jak ma przebiegać droga, ten węzeł, więc nie wydaje im się, aby GDDKiA i Zarząd zmienili koncepcję /k.001734/. Ze względu na wybudowanie linii kolejowej, zlokalizowano cały węzeł po północnej stronie linii kolejowej /k.001732/. Koncepcja Trasy Balickiej opracowana na zlecenie UMK przez firmę V. była jedną z tych, które rzutowały na opracowanie planów Balice I i Balice II. Łącznice ( tzw,. ślimaki) powodują ogromne zajęcie terenu /k.001744/. Koncepcja firmy V. próbowała powiązać drogę wojewódzką, Trasę Balicką i autostradę; zaproponowała węzeł typu koniczyna i ogromną łącznicę, żeby spiąć z drogą wojewódzką. /k.001745/. Jednak nikt nie zagwarantuje, z uwagi na GDDKiA, że jest to ostateczna lokalizacja węzła /k.001746/. Wskazano, że Gmina musi zachować rezerwę terenową, żeby umożliwić realizację tego węzła i że czekała na wspólną decyzję i stanowisko 5 lat, żeby spiąć cały układ drogowy /k.001746/. Węzeł zaprojektowała firma V. na zlecenie Gminy w oparciu o warunki brzegowe uzyskane od GDDKiA, która nie chciała trasowania nowego przebiegu autostrady, tylko podpięcia trasy Balickiej poprzez węzeł do istniejącej autostrady /k.001748/. Na zarzuty pełnomocnika skarżącego przedstawiciele Gminy wyraźnie stwierdzili, że mają konkretną odpowiedź GDDKiA w kwestii planu, że wyraża zgodę na taki kształt węzła, na taką formę węzła i chce wobec tego, aby zabezpieczyć teren plus odsunąć linię zabudowy, natomiast nie przesądza jednoznacznie, że to jest ostateczna lokalizacja /k.001750/.
Kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga rozwagi i umotywowania (z dnia 1 października 2015 r. II OSK 269/14, LEX nr 2002647). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. II OSK 1330/15, LEX nr 2282127: "Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Podkreślić należy, że wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch wartości, których pełna realizacja jest niemożliwa. Na organach planistycznych ciąży obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów".
Powyższe tezy z dyskusji publicznej wskazują, że po 5 latach starań o uzgodnienie przez GDDKiA, organ planistyczny, jakkolwiek nie mógł tego wiedzieć z całą pewnością, był przekonany do przyszłej realizacji wariantu zaakceptowanego przez GDDKiA. Nie można zatem, w ocenie Sądu, zarzucić organowi dowolności czy niedozwolonej arbitralności w tym zakresie. Organ uzyskał pozytywne uzgodnienie dla określonego usytuowania terenów pod autostradę i uważał, że jest to w tym momencie konkretna wypowiedź GDDKiA. Stąd też brak podstaw do stwierdzenia, że organ nadużył swojej pozycji, że bezzasadnie przedłożył interes publiczny ( w tym wypadku można dodać: "ważny interes publiczny") ponad interes skarżącego. Wymaga zaznaczenia, że położenie działek skarżącego między drogą dojazdową do lotniska i lotniskiem a autostradą, czyni prawdopodobnym każdy wariant połączenia z autostradą na jego terenie. Zdaniem Sądu wyniki badania procedury planistycznej i podjętych rozstrzygnięć wskazują na uzasadnione przedłożenie interesu publicznego ponad interes prywatny, w celu przeznaczenia kwestionowanego obszaru pod tereny autostrad. Ewentualna zmiana koncepcji, sygnalizowana już po uchwaleniu planu, o ile w ogóle nastąpi, nie może mieć wpływu na ocenę rozstrzygnięć planistycznych podjętych w sierpniu 2023r.
Powracając jeszcze do zarzutu skarżącego związanego z niemożliwością odbudowy ( § 7 ust. 2 pkt 1 Planu), to jest oczywistym, że w sytuacji, gdy przeznaczono teren na inny cel, niż aktualnie wykorzystywany, Plan wyłącza możliwość budowy (rozbudowy, odbudowy) nowych obiektów. Inne działanie byłoby całkowicie nielogiczne. Kwestia ta była wyjaśniana skarżącemu przez przedstawicieli Gminy w czasie dyskusji publicznej, gdzie dodatkowo wskazano, że przy dopuszczeniu rozbudowy obiektów istniejących, GDDKiA by projektu planu nie uzgodniła /k.001753/. Tego rodzaju zapisy są w istocie zawsze konsekwencją zmiany przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Podobnie jest oczywistym, że w terenie [...] – tereny komunikacji z przeznaczeniem pod drogi publiczne klasy autostrada, nie przewiduje się możliwości zabudowy usługowej ( skarżący wspomina o planowanym przez siebie [...]).
Co się tyczy wprowadzenia tych ograniczeń w Planie na czas nieokreślony, do chwili wywłaszczenia, które nie wiadomo kiedy nastąpi – to jakkolwiek można zrozumieć w tym względzie negatywne stanowisko skarżącego – to brak jakichkolwiek podstaw prawnych do domagania się od uchwałodawcy określenia w Planie takiego terminu.
Jeżeli natomiast skarżący twierdzi, że zapisy Planu staną na przeszkodzie w prowadzeniu jego działalności, to taka okoliczność została przewidziana w art. 36 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy stosownego odszkodowania.
W zakresie odszkodowań – zostały one określone z prognozie skutków finansowych zawartej w materiałach planistycznych jedynie orientacyjnie. Skarżący przedstawia w tej kwestii tylko własne stanowisko, nie poparte żadnymi realnymi wyliczeniami wynikającymi z dowodów. Jest to niewystarczające dla celów ewentualnego uznania wadliwości procedury planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r II OSK 2348/12 LEX nr 1361625).
Jak chodzi o wskazany w § 7 ust. 13 pkt 1 i 2 Uchwały zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkami wskazanymi właśnie w punktach 1 i 2 przepisu, na obszarze Planu - to zapis taki mieści się w zakresie dyskrecjonalnej władzy Gminy. Wyznaczając zakres pojęcia tymczasowego obiektu budowlanego przez odesłanie do pojęcia obiektu budowlanego w prawie budowlanym, wprowadzono w art. 3 pkt 5 p.b. wyróżnienie dwóch cech przesądzających o kwalifikacjach obiektu budowlanego do tymczasowego obiektu budowlanego: obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórkę i obiekty budowlane nietrwale połączone z gruntem. Owa tymczasowość jest właściwym powodem, dla którego przyjęto inkryminowany zapis, albowiem nie pozwala na długofalowe kształtowanie porządku budowlanego na danym terenie.
Przechodząc do konkluzji, stwierdzić należy, że projekt Planu zyskał pozytywne uzgodnienie, została pod wybrany wariant przeznaczona rezerwa terenu. Rezerwa terenu pod drogi jest to rozwiązanie stosowane i jak najbardziej właściwe żeby uniknąć zabudowywania planowanych korytarzy drogowych. Na chwilę uzgadniania i uchwalania Planu nie przewidywano innego wariantu, jakkolwiek GDDKiA sygnalizowała, że postępowanie projektowe w tej kwestii trwało. Okoliczności zaistniałe po uchwaleniu Planu nie mogą mieć znaczenia dla jego oceny.
Na marginesie należy tylko wskazać, że do chwili orzekania przez Sąd nie został wybrany przez GDDKiA inny (niż wskazany w Planie poprzez rezerwę terenu) wariant realizacyjny nowego węzła A4 w rejonie lotniska.
Wszystko to prowadzi do konkluzji, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności Planu w całości lub w części, niezależnie od tego, że Sąd dostrzega pewne argumenty skarżącego świadczące o tym, że sytuacja prawna Jego nieruchomości daleka jest od w pełni Go zadawalającej. Jednak aby stwierdzić nieważność Planu, trzeba by powiedzieć, że uzgodnienie dokonane przez GDDKiA wykracza bezdyskusyjnie poza granice uznania administracyjnego, lub też Gmina nadużyła władztwa planistycznego, a zdaniem Sądu nie można tak stwierdzić w kontrolowanej sprawie.
Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.