II SA/Kr 717/24

II SA/Kr 717/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 marca 2024 r. znak K.RPU.533.1.2024 w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej E. Z. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r., znak: KR.ZUZ.5.534.11.2022.IP, Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, odmówił nałożenia na B. R. obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji rowu odwadniającego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w m. A., pow. wadowicki.
Od decyzji tej odwołała się E. Z..
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" decyzją z dnia 20 marca 2024 r. znak K.RPU.533.1.2024 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wskazując podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023r., poz. 775).
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy przebieg postępowania. W dalszej kolejności stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji jako podstawę swoich działań wskazał art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2625). Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że podstawową przesłanką umożliwiającą wydanie decyzji nakazowej na wniosek lub z urzędu jest nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego.
E. Z., składając odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Ż. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, m. in.:
- "art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu przy rozpoznaniu sprawy dowodów dostarczonych przez stronę tj.: postanowienia z dnia 24 czerwca 1996 roku oraz ugody zawartej w dniu 21 czerwca 1996 roku co doprowadziło do nieuprawionych wniosków, iż nieznana jest treść dokumentów na podstawie, których rozwiązano uprzednio problem zalewania wodami opadowymi nieruchomości Odwołującej się, co nie jest prawdą".
Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 24.08.2023 r. Zarząd Zlewni w Ż. wystąpił do Burmistrza A. o przesłanie kopii akt sprawy dotyczącej postępowania zakończonego zawarciem ugody w dniu 21.06.1966 r. między E. Z., J. Z. a B. R.. W odpowiedzi na ww. pismo organ I instancji uzyskał informację , iż ugoda była zawarta w Urzędzie Rejonowym w Wadowicach w Oddziale Ochrony Środowiska.
Zarząd Zlewni w Ż. poprosił Starostwo Powiatowe w Wadowicach o przesłanie kopi akt przedmiotowej ugody. Starosta Wadowicki pismem z dnia 02.10.2023 r. znak: WSR.604.28.2023.AW poinformował, iż dokumentacja dotycząca przedmiotowej ugody nie została odnaleziona.
Podkreślenia wymaga fakt, że dokument prywatny, który trafia do organu i służący realizacji powierzonych mu zadań bądź poinformowania organu o danej sytuacji nie oznacza, że nabiera on cech dokumentu urzędowego.
Dalej przytoczono kolejny zarzut odwołania:
- "błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, jako, że Gmina A. nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, podczas gdy wszelkie trwałe szkody zalewowe mogą wiązać się z potencjalnymi roszczeniami Skarżącej, jak i B. R. o odszkodowanie z powodu zaniechania przez gminę A. prowadzenia prawidłowej gospodarki wodnej na obszarze zamieszkania stron".
W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 191 ust. 5 Prawa wodnego "stroną postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 i 3, jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód."
W zakresie kolejnego zarzutu odwołania:
- "błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na uznaniu, że przywrócenie funkcji rowu odwadniającego może wpłynąć w sposób negatywny na istniejące ogrodzenie, jak również na skarpę podczas gdy wykopany przez B. R. dół na wodę w granicy naszych nieruchomości nie niepokoił urzędników przez pryzmat negatywnych oddziaływań na moją nieruchomość"
Organ odwoławczy zaznaczył, że w decyzji organu I instancji stwierdzono: "Działka o nr ewidencyjnym [...] w większej części jest niezabudowana, stanowi teren nie utwardzony zielony. Wody opadowe i roztopowe z terenu powierzchni utwardzonych oraz budynku jednorodzinnego odprowadzane są do studni chłonnych. Co zostało ustalone w trakcie wizji w terenie przeprowadzonej w dniu 04.07.2023 r."
Jak wynika z akt sprawy, negatywne oddziaływanie studni chłonnej ("dołu na wodę") zlokalizowanej na działce nr ew. [...] m. A., pow. wadowicki nie zostały odnotowane na żadnym etapie postępowania. Również, odwołująca się E. Z. nie wnosiła żadnych uwag w trakcie prowadzonego postępowania dotyczących negatywnego oddziaływania studni chłonnych znajdujących się na działce B. R.. Podstawowa funkcja jaką pełni każda studnia chłonna to gromadzenie wody. Studnie chłonne są zaprojektowane w taki sposób, by pozwalały na równomiernie odprowadzanie wody deszczowej do gruntu. Biorąc pod uwagę powyższe, mało prawdopodobne jest negatywne oddziaływanie przedmiotowej studni na grunty sąsiednie.
Natomiast jak wskazuje Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż.: "Wydanie decyzji nakazującej nałożenie obowiązku przywrócenie poprzedniej funkcji rowu odwadniającego zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w m. A., powiat wadowicki, mogło by negatywnie wpłynąć zarówno na istniejące ogrodzenie jak również skarpę." Mając na względzie powyższe Organ odwoławczy zgadza się ze stwierdzeniem, że "Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. nie może wydać decyzji, która by powodowała szkody na grunty przylegle."
Dalej w odwołaniu zarzucono:
- "błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na błędnym uznaniu, iż stan urządzenia powoduje szkodliwe oddziaływanie na określone grunty i wody podczas gdy przez ponad 20 lat rozwiązywał problem zalewnia mojego gruntu wodami opadowymi".
Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. ustalił, że na działce nr ew. [...] nie znajdują się urządzenia melioracji wodnych w tym również inne urządzenia wodne - w rozumieniu art. 16 pkt. 65 Prawa wodnego. Nakazanie właścicielowi urządzenia przywrócenie jego funkcji, wykonanie urządzeń zapobiegających szkód lub likwidacji szkód może bowiem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy w sprawie zostanie jednoznaczne ustalone, że stan urządzenia powoduje szkodliwe oddziaływanie na określone wody lub grunty (wyrok WSA w Bydgoszczy z 01.12.2020 r., IISA/Bd 603/20; wyrok WSA w Białymstoku z 10.05.2022 r., II SA/Bk 144/22; wyrok WSA w Lublinie z 20.01.2022 r., II SA/Lu 670/21). Jak wynika z akt sprawy takie powiązanie przyczynowo skutkowe nie zostało jednoznacznie ustalone.
Dodatkowo zaznaczono, iż nieruchomość wnioskodawczyni położona jest w obniżeniu terenu, tym samym wody spływające na jej działkę będą tworzyć zastoisko wody. B. R. w trakcie wizji terenowej zwrócił uwagę na problemy z kanalizacją deszczową zlokalizowaną wzdłuż ul. [...]. Również E. Z. w pkt. 2 swojego odwołania sugeruje taką możliwość, poprzez stwierdzenie: "... podczas gdy wszelkie trwałe szkody zalewowe mogą wiązać się z potencjalnymi roszczeniami Skarżącej, jak i B. R. o odszkodowanie z powodu zaniechania przez gminę A. prowadzenia prawidłowej gospodarki wodnej na obszarze zamieszkania stron".
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. Z., zarzucając jej:
< naruszenie art. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. na skutek uznania, iż nie istnieją dowodowy świadczące, iż następstwem zasypania rowu przez B. R. jest naruszenie stosunków wodnych oraz zalewanie nieruchomości Skarżącej, mimo iż wynika to w szczególności z dokumentu w postaci zawartej w dniu 21 czerwca 1996r. ugody administracyjnej zatwierdzonej postanowieniem Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 24 czerwca 1996r.,
< naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. w. zw. z art. 118 § 1 k.p.a. w zw. z art. 119 § 1 k.p.a., art. 120 § 1 k.p.a. i art. 121 k.p.a. na skutek uznania, iż ugoda z dnia 21 czerwca 1996r. jest dokumentem prywatnym nie stanowi ona dokumentu urzędowego, mimo iż ugoda została zatwierdzona postanowieniem Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 24 czerwca 1996r., a w konsekwencji ma ona w zakresie obowiązków z niej wynikających moc decyzji administracyjnej oraz reguluje kwestie związane z wykonaniem urządzenia jakim jest rów melioracyjny.
< naruszenie art. art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. na skutek uznania, iż studnie chłonne zapewniają prawidłowe odprowadzanie wody deszczowej do gruntu, mimo iż nie ma na to żadnego dowodu, zaś eliminacja negatywnego wpływu wód na nieruchomość Skarżącej nastąpiła w związku z wykonaniem rowu opisanego w ugodzie administracyjnej z dnia 21 czerwca 1996r., który został bezprawnie zlikwidowany, a czego następstwem jest powrót do stanu sprzed jego wykonania, a w konsekwencji ponowne zalewanie nieruchomości Skarżącej,
< naruszenie art. 84 k.p.a. na skutek nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego co do panujących warunków (stosunków) wodnych i dopuszczalności likwidacji rowu w obrębie działki [...] w A.,
< naruszenie art. 191 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2023r. poz. 1478 ze zmianami) poprzez pominięcie, iż likwidacja rowu jako urządzenia wodnego wymaga decyzji administracyjnej - pozwolenia, która w sprawie nie została wydana, a samo wykonanie rowu nastąpiło na podstawie zatwierdzonej przez właściwy organ ugody, która w skutkach odpowiadała decyzji administracyjnej, a zatem kształtowała prawa i obowiązki stron postępowania,
< naruszenie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 20ł7r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2023r. poz. 1478 ze zmianami) poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do nakazania B. R. obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji rowu odwadniającego, mimo iż podjęte przez niego działania noszą znamiona samowoli, a nadto przywrócenie poprzedniej funkcjonalności rowu jest uzasadnione uniknięciem pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, a także zapobieganiem wyrządzenia szkód,
< naruszenie art. 191 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2023r. poz. 1478 ze zmianami) na skutek uznania, iż wydanie decyzji przywracającej poprzednią funkcję rowu odwadniającego na działce nr [...] w A. może powodować szkody dla gruntów przyległych, w sytuacji gdy rolą ww. rowu - co wynika z treści ugody z dnia 21 czerwca 1996r. - było właśnie zapobieganie tego rodzaju szkodom.
< naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja, od której Skarżąca wniosła odwołanie narusza przepisy prawa.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Do skargi załączono kopię ugody wraz z zatwierdzającym je postanowieniem kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 24.06.1996 r., znak 0S-6225a/2/9.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak ustaliły organy w toku postępowania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz oględziny w terenie, na przedmiotowej nieruchomości dz. ew. nr [...] w A. nie ma urządzeń melioracyjnych, ani również innych urządzeń wodnych w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
Wydanie decyzji nakazowej w oparciu o art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne byłoby możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia zaistnienia przesłanek, w tym związku przyczynowego pomiędzy stanem urządzenia wodnego oraz występowaniem szkód. Tymczasem na kanwie niniejszej sprawy brak jest podstaw do ustalenia takiego związku.
Jak dodatkowo wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieruchomość skarżącej położona jest w obniżeniu terenu, wobec czego wody spływające z okolicznych terenów tworzą tzw. zastoisko.
Dodatkowo strony w trakcie wizji w terenie zwróciły uwagę na problemy z kanalizacją deszczową. Zważyć przy tym należy, że teren działki ew. nr [...] w A. stanowi teren zielony nieutwardzony.
W odniesieniu do zarzutów skarżącej, powtórzono, że mimo starań nie udało się odnaleźć akt sprawy związanej z powołaną przez nią ugodą z 1996 r.
Po raz kolejny stwierdzono też, że dokumentem urzędowym jest jedynie dokument wytworzony przez organ w zakresie jego kompetencji, na podstawie przepisów prawa, a ugoda zawarta w sprawie dot. regulacji stanu wody na gruncie kilkadziesiąt lat wcześniej nie wpływa w sposób bezpośredni na wynik przedmiotowej sprawy. Zważyć również należy, ze od tego czasu nastąpiła intensywna zmiana okolicznych terenów. Prowadzone postępowanie nie wykazało, aby przyczyną spływu wody na grunt skarżącej stanowił stan urządzenia wodnego. Całość okoliczności sprawy przemawia za przyjęciem, że brak jest podstaw do nakazania właścicielowi dział ew. nr [...] w A. przywrócenia funkcji urządzenia wodnego.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd stwierdził, że podlega ona uchyleniu wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji. Żaden z organów nie poczynił ustaleń faktycznych w zakresie podstawowych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z treści decyzji obu instancji w zasadzie trudno w ogóle wywnioskować, jakie ustalenia faktyczne legły u podstaw wydanych rozstrzygnięć, poza tym, że nie stwierdzono związku przyczynowego pomiędzy stanem urządzenia wodnego oraz występowaniem szkód. Czy jednak szkody w ogóle wystąpiły, czy urządzenie wodne istniało i czy zmieniło funkcję, a jeżeli tak to z jakich przyczyn – takich ustaleń brak. Decyzje organów obu instancji zawierają również inne nieścisłości, stwierdzenia niezgodne z prawdą albo ustalenia budzące wątpliwości co do ich źródeł.
W pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, ze w niniejszej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wdał się w spór kompetencyjny z Burmistrzem A. w zakresie ustalenia, który z tych organów winien rozpoznawać niniejszą sprawę. Określając przedmiot postępowania ustalono, że wniosek E. Z. dotyczył zalewania należącej do niej nieruchomości przy ul. [...] w A., spowodowanego prawdopodobnie pracami ziemnymi realizowanymi na działce nr ewid. [...] lub koniecznością odtworzenia rowu odwadniającego w obrębie tej działki. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podnosił, że na działkach nie stwierdzono urządzeń melioracji wodnych, jak i innych urządzeń wodnych w rozumieniu art. 16 pkt 65 Prawa wodnego. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 191, art. 192 lub art. 205 i art. 206 Prawa wodnego. Zastosowanie w sprawie powinien mieć natomiast art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.
Rozstrzygając ten spór postanowieniem z dnia 16 maja 2023 r., sygn. III OW 56/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że spór w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek dotyczący przedmiotowego rowu powinien zostać rozpoznany w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego (przez organy Wód Polskich) czy też w trybie art. 234 tej ustawy (przez Burmistrza A. ). NSA podkreślił, że hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 Prawa wodnego są różne. Norma z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 Prawa wodnego). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Natomiast jak wynika z akt sprawy i postępowania przeprowadzonego przez Burmistrza A., na działce znajdował się rów, który jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. a) Prawa wodnego, ponieważ jest to rów służący do kształtowania zasobów wodnych. Stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni w Ż. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ stan faktyczny sprawy został wyjaśniony podczas oględzin w terenie w stopniu uzasadniającym wskazanie właściwego organu w sprawie. Kwestia ustalenia położenia rowu i warunków jego odtworzenia musi natomiast zostać wyjaśniona już w toku postępowania wszczętego przez właściwy organ. W tej sytuacji, organem właściwym w sprawie będzie organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, a więc właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni, co wynika wprost z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego. Oznacza to, że organem właściwym w tej sprawie jest Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż..
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący wskazał organ właściwy do rozpoznania sprawy, jak również przesądził o trybie postępowania. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w toku postępowania musi zostać wyjaśniona kwestia położenia rowu i warunków jego odtworzenia.
Zgodnie ze wskazanym przez NSA art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.) w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.
WSA w Białymstoku w wyroku z 12 marca 2020 r., sygn. II SA/Bk 24/20 (LEX nr 2945415) zwrócił uwagę, że aby właściwy organ mógł skorzystać z dyspozycji art. 191 ust. 1 p.w. i wydać decyzję nakazującą właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, powinien ustalić w prowadzonym przez siebie postepowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji.
Po wyznaczeniu organu właściwego przeprowadził on postępowanie wyjaśniające, które w niniejszej sprawie sprowadzało się do oględzin w dniu 4 lipca 2023 r. (k. 60 akt administracyjnych) oraz poszukiwania (bezskutecznego) dokumentów związanych z podpisaną przez strony ugodą w dniu 21 czerwca 1996 r., na mocy której wykonano przedmiotowy rów (k. 62, 70 akt administracyjnych).
Podczas oględzin ustalono, że na działce [...] brak jest rowu odwadniającego wykonanego w 1996 r. przez B. R.. Z protokołu wynika, że "dołączono dokumentację fotograficzną potwierdzającą zalewanie działki nr [...] wodami opadowymi z terenów powyżej i kanalizacji deszczowej (zdjęcia wykonano w 2017 r.) – jednak zdjęć tych brak w aktach sprawy. Nie wiadomo zresztą jaki związek z kwestią odtworzenia rowu na działce nr [...] miałoby mieć zalewanie tej działki sześć lat wcześniej. Brak również dokumentacji fotograficznej, która wedle zapisów protokołu miała zostać sporządzona podczas oględzin.
Jak wynika z protokołu skarżąca w czasie oględzin zaznaczyła, że w momencie likwidacji rowu zaczęły się problemy z zalewaniem jej działki, jednakże organ Wód Polskich nie dopytał nawet kiedy miało to miejsce. Jak wynika z oświadczeń skarżącej złożonych podczas rozprawy zasypanie rowu nastąpiło wiosną 2022 r., natomiast wniosek o wszczęcie postępowania skierowany do Urzędu Miejskiego w A. nosi datę 29 sierpnia 2022 r. Odległość kilku miesięcy pomiędzy tymi zdarzeniami może wskazywać na związek przyczynowy. Ustaleń w tym zakresie organ w ogóle nie poczynił.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 23 stycznia 2024 r. ustalił, że rów na działce nr [...] został wykonany w związku z ugodą zawartą w 1996 r., jednak nie zachowały się dokumenty wskazujące na parametry tego urządzenia wodnego (długość, szerokość), informacji z jakiego terenu wody miały być nim odprowadzane czy też dokąd wody z rowu były kierowane.
Stwierdzenie to jest niezgodne z prawdą, bowiem w aktach administracyjnych znajduje się kopia fragmentów ugody (k. 21 – 23). W jej § 1 wskazano między innymi: "Wykonany rów będzie posiadał następujące parametry: długość 22 m, średnia głębokość 0,50 – 0,60 m, w dnie szerokość 0,5 m". Organy dysponowały więc możliwością ustalenia parametrów rowu.
Kopia ugody wraz z zatwierdzającym ją postanowieniem z 24 czerwca 1996 r. została również przez skarżącą dołączona do skargi (k. 8 – 9 akt sądowych). Organy obu instancji nie zwróciły się jednak do stron postępowania o udostępnienie treści tego dokumentu przyjmując bezpodstawnie, że stosowne dokumenty się nie zachowały.
Tylko na marginesie można zauważyć, że tuż obok wskazanego wcześniej ustalenia, że rów "został wykonany", w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdza się: "rzekomy rów został wykonany w ramach ugody zawartej w 1996 r., od tego czasu upłynęło 26 lat, a więc mogła nastąpić zmiana zagospodarowania terenu mająca wpływ na parametry koniecznego do wykonania urządzenia". Użycie określenia "rzekomy" w odniesieniu do przedmiotowego rowu sugeruje, że zdaniem organu nie był to rów "prawdziwy".
Kontynuując temat ugody z 21 czerwca 1996 r., zatwierdzonej postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach trzeba kategorycznie zaprzeczyć sugestii organu odwoławczego, jakoby owa ugoda stanowiła jedynie dokument prywatny, a nie dokument urzędowy. Zgodnie z art. 121 k.p.a. zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna niewątpliwie zaś stanowi dokument urzędowy.
Niezrozumiałe są jednocześnie twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, że "ugoda zawarta w sprawie dot. regulacji stanu wody na gruncie kilkadziesiąt lat wcześniej nie wpływa w sposób bezpośredni na wynik przedmiotowej sprawy".
W ugodzie tej określono parametry urządzenia wodnego, które funkcjonowało od 1996 roku prawdopodobnie(wedle twierdzeń skarżącej) do 2022 roku i którego likwidacja o kilka miesięcy poprzedziła ponowne problemy z zalewaniem nieruchomości skarżącej. Z kolei przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest w świetle art. 191 ustawy Prawo wodne ustalenie:
- czy urządzenie wodne istniało,
- czy doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia
- czy następstwem tego jest zmiana funkcji urządzenia bądź jego szkodliwe oddziaływanie na wody lub grunty.
Nawet w świetle szczątkowych ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu nie może ulegać wątpliwości, że urządzenie wodne w postaci rowu istniało (nie był to jedynie "rzekomy rów"), następnie rów przestał istnieć, a skarżąca właśnie z tą okolicznością wiąże ponowne zalewanie swojej nieruchomości. Wedle jej twierdzeń wcześniej do zalewania dochodziło przed zawarciem ugody, a wykopanie rowu zgodnie z jej treścią w ocenie skarżącej zapobiegło dalszym szkodom.
Oczywiście nie jest rolą Sądu zastępowanie organów prowadzących postępowanie w czynieniu ustaleń faktycznych, niemniej jednak nawet B. R. w piśmie z 13 listopada 2023 r. (k. 95 akt administracyjnych) twierdzi, że rów "przez lata samoczynnie przestał istnieć".
Wreszcie całkowicie pomija się kwestię szkód na działce skarżącej – nie sposób stwierdzić, czy organy ustaliły szkodliwe oddziaływanie na jej nieruchomość, czy też brak takiego oddziaływania. Treść obu decyzji zdaje się sugerować, że ewentualne szkody nie wynikają z zasypania rowu, lecz z innych okoliczności (np. podkreślanie, że nieruchomość skarżącej położona jest w obniżeniu terenu, a zatem wody spływające na jej działkę będą tworzyć zastoisko), jednakże nie sposób stwierdzić z całą pewnością jakie jest stanowisko organów w tym zakresie.
W decyzjach organów obu instancji brak tych podstawowych ustaleń z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 191 ust. 1 Prawa wodnego.
Negatywnie należy przy tym ocenić podkreślanie w decyzji organu I instancji i w odpowiedzi na skargę czasokresu pomiędzy podpisaniem ugody a chwilą obecną (26 lat), podczas gdy całkowicie pomija się kolerację czasową pomiędzy datą zasypania rowu a ponownym zalewaniem działki skarżącej, nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń.
Niejasne są również podstawy, na jakich organy obu instancji oparły twierdzenia o rzekomych zagrożeniach, które mogłyby wyniknąć z odtworzenia rowu. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. w decyzji stwierdza: "Wydanie decyzji nakazującej nałożenie obowiązku przywrócenie poprzedniej funkcji rowu odwadniającego zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w m. A., powiat wadowicki, mogło by negatywnie wpłynąć zarówno na istniejące ogrodzenie jak również skarpę" – nie wskazując skąd tego rodzaju przypuszczenia. Mimo zarzutów odwołania dotyczących wadliwości tych ustaleń, organ odwoławczy bezkrytycznie powiela to stanowisko. W aktach przy tym brak jest mapy czy choćby szkicu sytuacyjnego sporządzonego podczas oględzin, które pozwalałyby choćby ustalić położenie owej skarpy oraz ogrodzenia. Stwierdzenia te nie nadają się do weryfikacji, a zatem trzeba uznać je za wadliwe.
Ponadto w decyzji organu I instancji, jak i w odpowiedzi na skargę stwierdza się, że na działce nr [...] nie ma urządzeń melioracyjnych, ani również innych urządzeń wodnych w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, co stanowiłoby podstawę do zastosowania art. 191 ustawy. Ten argument był już podnoszony na etapie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i nie przekonał Naczelnego Sądu Administracyjnego do przyjęcia, że postępowanie winno się toczyć w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne. Przeciwnie, NSA wskazał: "(...) jak wynika z akt sprawy i postępowania przeprowadzonego przez Burmistrza A., na działce znajdował się rów, który jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. a) Prawa wodnego, ponieważ jest to rów służący do kształtowania zasobów wodnych". Jeżeli obecnie nie ma rowu na tym terenie, to można zakładać, że przestał istnieć właśnie z uwagi na nienależyte utrzymywanie tego urządzenia – co, jak już wskazano, potwierdza oświadczenie B. R.. Okoliczności te właśnie potwierdzają spełnienie przynajmniej niektórych przesłanek wskazanych w art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne, podczas gdy organy, wskazując na brak urządzenia wodnego, zdają się w dalszym ciągu kwestionować prawidłowość wskazanego przez NSA trybu postępowania.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ prowadzący postępowanie wystąpi do skarżącej o udostępnienie kopii ugody wraz z zatwierdzającym je postanowieniem – celem ustalenia parametrów rowu, który na podstawie tej ugody został wykopany. Należy również dokonać wszystkich istotnych z punktu widzenia art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie daty, w której rów przestał istnieć, przyczyn tej sytuacji, ewentualnych szkód na nieruchomości skarżącej i czasu ich pojawienia się oraz ewentualnej korelacji czasowej pomiędzy pojawieniem się tych szkód a likwidacją rowu. Konieczne będzie przesłuchanie stron postępowania. Ewentualne ustalenie, że z odtworzeniem rowu miałyby ewentualnie łączyć się jakiekolwiek zagrożenia musi wynikać z materiału dowodowego i poddawać się weryfikacji. Dopiero pełne zebranie i rozważenie materiału dowodowego pozwoli na ustalenie, czy faktycznie brak jest związku przyczynowego pomiędzy likwidacją rowu a zalewaniem działki skarżącej. Dotychczasowe kategoryczne stwierdzenia, że takiego związku brak wynikały z braku podstawowych ustaleń faktycznych i w sposób oczywisty nie mogły znaleźć akceptacji Sądu.
Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. i dlatego decyzje te podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 300 zł wniesioną przez nią tytułem wpisu od skargi.