II SA/Kr 635/22

II SA/Kr 635/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 167/23 - Wyrok NSA z 2025-06-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 777
art.46 ust.1
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art.14,28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie WSA Paweł Darmoń WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na Uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XXI/234/11 z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II skargę oddala.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Wzgórze Św. Bronisławy II "- w części tj. w zakresie § 8 ust 10 pkt 1,3 i 4 oraz § 10 ust 3 pkt 6 lit. "b" Uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a/ wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami , na całym terenie objętym mpzp; b/ ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;
2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
3/ art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 112 ust. 7 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;
4/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. w części tj. § 8 ust 10 pkt 1,3 i 4 oraz § 10 ust 3 pkt 6 lit. "b" Uchwały.
W uzasadnieniu spółka podniosła, że P. Sp. z o.o. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonym przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.
Uchwała w zaskarżonej części, stanowi:
• § 8 ust. 10 pkt 1,3 i 4 Uchwały: 10. W celu ochrony najwyższych wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 8 obowiązuje: 1) zakaz lokalizacji nowych wieź i masztów radiokomunikacyjnych, za wyjątkiem terenu U.1 oraz za wyjątkiem wież i masztów radiokomunikacyjnych służących rozgłośni radiowej w terenie ZPf.2; (...) 3) nie przesłanianie punktów, ciągów i osi widokowych w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej; 4) kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem.
• § 10 ust. 3 pkt 6 lit. b) Uchwały: Ustala się następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy poszczególnych systemów: 6) w zakresie telekomunikacji: (...) b) zasady lokalizacji nowych wież i masztów radiokomunikacyjnych wg § 8 ust. 10.
Spółka podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Skarżony § 8 ust 10 pkt 1,3 i 4 oraz § 10 ust 3 pkt 6 lit. "b" Uchwały określają zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej, w ten sposób , ze zakazuje lokalizacji nowych wież i masztów radiokomunikacyjnych za wyjątkiem terenów U.1 oraz za wyjątkiem wież i masztów radiokomunikacyjnych służących rozgłośni radiowej na terenie ZPf.2. ponadto przedmiotowa regulacja nakazuje nieprzesłanianie punktów, ciągów i osi widokowych w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej i kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem.
Takie postanowienia są zdaniem skarżącej niezgodne z prawem( art. 46 ust 1 i 2 Megaustawy). Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu który zakazywałby lokalizację nowych wież i masztów radiokomunikacyjnych praktycznie na całym terenie objętym planem. Takie rozwiązanie blokuje rozwój nowych inwestycji z zakresu sieci i infrastruktury z zakresu łączności.
Dodatkowo przedmiotowy zakaz z Uchwały został wprowadzony w oderwaniu od zasady z art. 46 ust. 2 Megaustawy, czyli regulacji, zgodnie z którą nowo stawiane: maszt lub wieża nie będą sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe łub produkcyjnej, a jeżeli konstrukcje te stanowiłyby infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, ich lokalizacja nie byłaby sprzeczna z przeznaczeniem terenu na cele zabudowy jednorodzinnej. Co więcej, analogiczny zakaz dotyczący braku możliwości realizacji nowej infrastruktury technicznej nie został ustanowiony dla żadnej innej branży obejmującej inwestycje celu publicznego, takie jak przykładowo słupy energetyczne.
Wreszcie, jako rozwiązanie zakazane art. 46 ust. 1 Megaustawy uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej uznać należy także zapisy nakazujące nieprzesłanianie punktów, ciągów i osi widokowych w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej i kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem. Konstrukcje wsporcze anten nie są ani projektowane, ani wykonywane w celu zaspokojenia wartości estetycznych, tylko w celach prawidłowego zainstalowania na nich urządzeń służących łączności publicznej. Plan nie precyzuje na czym w istocie ma polegać nakaz takiej lokalizacji, aby nie doszło do przesłonienia wymienionych widoków ani jaka lokalizacja może być uznana za zachowującą powiązania widokowe w skali lokalnej i miejskiej, w tym także czym jest owa "skala lokalna i miejska". Wreszcie, nie wiadomo kto i jak (z jakiej perspektywy czy odległości) miałby weryfikować czy doszło do przesłonienia zakazanego mpzp. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wpływała na widoki. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych.
Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne na tle zabudowy, panoramy czy osi widokowych. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych. Nie ma żadnego przepisu odrębnego, który nakazywałby dokonywać kształtowania (czyli poniekąd indywidualnej, artystycznej zmiany wyrobu technicznego, przemysłowego) telekomunikacyjnych obiektów budowlanych. Maszty lub wieże antenowe nie są ani projektowane, ani wykonywane w celu zaspokojenia wartości estetycznych, tylko w celach prawidłowego zainstalowania na nich urządzeń służących łączności publicznej. Jednak, co najistotniejsze § 8 ust. 10 pkt 1, 3 i 4 Uchwały są wewnętrznie sprzeczne, w konsekwencji czego pkt 3 i 4 stanowią zapisy puste. Jeżeli bowiem na terenie objętym mpzp (bo 99,7% to w praktyce cały teren) wprowadzono zakaz lokalizacji nowych wież i masztów radiokomunikacyjnych (rozumianych zarówno jako budowle oraz konstrukcje wsporcze instalowane na istniejących obiektach budowlanych) to pkt 3 i 4 omawianego przepisu obowiązują wyłącznie na terenie U.1, czyli 0,3 % terenu obejmującym poniżej 1 ha. W praktyce zatem pkt 3 i 4 stanowią wyłącznie pozorną możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych przy spełnieniu nieostrych i nieprecyzyjnych warunków, o których mowa w tym przepisie. Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez tutejszy Sąd co do Uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. - sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. - sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. -sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. - sygn, akt II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. akt IV SA/Po 747/19). Przytoczone orzeczenia kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej'’ "harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem". Takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają . możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art, 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Prawo ma być stanowione racjonalnie, gdyż legislacja nieracjonalna nie może być uznana za "przyzwoitą", choćby spełniała wszelkie formalne wymagania (np. wyr. TK z dnia 12 września 2005 r., sygn. SK.13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91, s. 1078, wyr. TK z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt P 2/03, OTK Seria A 2004 nr 5, poz. 39; wyr. TK z dnia 4 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK Seria A 2004 nr 1, poz. 1). Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Każdą normę prawną tworzyć należy poprawnie zarówno z punktu widzenia językowego, jak i logicznego, w przeciwnym wypadku dochodzić będzie do nieprawidłowych interpretacji, nadmiarowych znaczeń, a przez to do nadużyć przy egzekwowaniu prawa. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p, w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem Uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej. Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w Uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały. Jakkolwiek zrozumiałe jest dążenie przez organ uchwałodawczy do ochrony panoram widokowych i widoków Krakowa, to nie sposób zgodzić się z góry przyjętym założeniem, że tylko i wyłącznie infrastruktura telekomunikacyjna dedykowana telefonii komórkowej może estetykę miasta, czy przyrody naruszyć. Plan (jak zresztą zdecydowana większość planów miejscowych obowiązujących w Krakowie) przypisuje tylko jednemu rodzajowi infrastruktury technicznej, to jest infrastrukturze telekomunikacyjnej, a zwłaszcza stacjom bazowym, "niszczycielski" wpływ na krajobraz miasta, które ma być w rozumieniu autorów Uchwały zeszpecone antenowymi konstrukcjami wsporczymi. Tymczasem w tkankę miejską wpisane są nie tylko zabytki, czy unikalne krajobrazy, ale także infrastruktura, czy urządzenia techniczne pozwalające na funkcjonowanie w mieście wszystkim jego mieszkańcom (komunikacja, energetyka, wodociągi itp.). Nie ma zatem żadnych podstaw, aby jedynie jeden rodzaj inwestycji i to inwestycji celu publicznego poddawać nie tylko nieracjonalnym, ale też niemożliwym do spełnienia rygorom przy ich lokalizowaniu. Uchwała w zaskarżonej części narusza przepisy prawa powszechnie obowiązujące wskazane w zarzutach skargi. Wprowadzone rozwiązania co do lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, wykładane zarówno przez pryzmat poszczególnych zapisów, jak i całościowo zostały uchwalone wbrew: 1. zakazowi z art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. z art. 1 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. wprowadzania ograniczeń bezpośrednich i pośrednich co do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. praktycznie na całym terenie objętym Uchwałą; 2. nakazowi prawidłowej legislacji, która ma zastosowanie także do aktów prawa miejscowego; 3. konstytucyjnej zasadzie równości i braku dyskryminacji przy prowadzeniu działalności gospodarczej, w tym wbrew zakazowi ograniczenia swobody działalności gospodarczej przez akt inny niż ustawa. Na marginesie Spółka wskazuje, że przesłane przez Przewodniczącego Rady Miasta stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa odnoszące się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie będące stanowiskiem organu uchwałodawczego, nie powinno być brane pod uwagę w niniejszej sprawie z powodów proceduralnych. Na wypadek jednak rozpatrywania przez Sąd tego stanowiska jako merytorycznego, Skarżąca podnosi, że argumenty Prezydenta Miasta Krakowa są nietrafione i blankietowe.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg procesu legislacyjnego skarżonej Uchwały. Potwierdzono również , iż skarżąca wezwała uprzednio o usunięcie naruszenia prawa. Organ wskazał również, że skarżąca spółka nie wykazała, że kwestionowane zapisy uchwały de facto wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Po drugie, w ocenie organu, art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie powinien być wykładany w sposób bezwyjątkowo wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych obszarach nim objętych, gdyż takie rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jakkolwiek plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.
Odnosząc się do zakwestionowanych przepisów prawa miejscowego, organ podniósł, iż cele planu miejscowego, wskazują na konieczność zachowania wartości środowiska przyrodniczego, krajobrazowego i kulturowego. Plan obejmuje obszar , który w całości znajduje się w Bielańsko-Tynieckim Parku Krajobrazowym, tj. terenie o bardzo wysokich walorach kulturowych i przyrodniczych, mający ważne znaczenie dla równowagi przestrzennej miasta i jego atrakcyjności.
Powyższe przemawia za uznaniem, iż zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zostały dostosowane do uwarunkowań faktycznych, występujących na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu. W związku z powyższym, ze względu na ochronę wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, w ustaleniach planu zastosowano zapisy wyłączające lub ograniczające możliwość lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej w niektórych miejscach w obszarze planu. Intencją organu planistycznego, jasno sformułowaną w kwestionowanych zapisach planu, było ustanowienie przepisu, aby infrastruktura z zakresu telefonii komórkowej nie stanowiła elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu, nie szpeciły go, nie obniżały jego unikatowych walorów i specyfiki.
Odnosząc się zarzutu posługiwania się w zaskarżonych przepisach prawa miejscowego pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, organ wyjaśnił, że w jego ocenie w skarżonej uchwale taka sytuacja nie zachodzi, a plan nie nastręcza trudności interpretacyjnych i wbrew twierdzeniom skargi nie zawiera norm pustych ani wewnętrznie sprzecznych.
Podobnie w ocenie organu nie można mówić w przedmiotowej sprawie o przekroczeniu władztwa planistycznego. Podkreślono też, iż w toku procedowania planu podlegał on opiniowaniu przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej , który w opinii z 12.01.2011r. stwierdził, że przyjęte w Planie rozwiązania telekomunikacyjne nie są sprzeczne z art. 46 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
W efekcie organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).
Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą podmiotowi skarżącemu plan miejscowy. Legitymacja ta operatorom telekomunikacyjnym udzielona jest bez związku z posiadaniem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze obowiązywania danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r. II OSK 1814/17, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz z dnia 13 października 2016 r. II OSK 3353/14). ). Drugą cechą wyróżniającą legitymację w zakresie skarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne jest to, że przedsiębiorca taki nie musi wykazywać naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie wyrażany był pogląd, że przepis art. 48 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zakresie legitymacji skargowej stanowi lex specialis w stosunku do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r. II SA/Sz 573/16). Poglądu tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przepis ten w ocenie sądu, stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłani niż te, o których mowa w art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikające z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym).
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Z istoty legitymacji skargowej wywiedzionej z przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy wywieść, że legitymacja ta dotyczy prawa do skarżenia miejscowych planów zagospodarowania z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu a nie jego trybu, tj. procedury planistycznej. Naruszenia bowiem w tym zakresie (trybu) nie mogą wpływać na ocenę zapisów planu w zakresie rozwiązań telekomunikacyjnych.
Niezależnie jednak od przedstawionego wyżej poglądu Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń trybu postępowania przy uchwalaniu skarżonego planu miejscowego , które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności z tego powodu.
Przedmiotem zaskarżenia Uchwały jest:
• § 8 ust. 10 pkt 1,3 i 4 Uchwały: 10. W celu ochrony najwyższych wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 8 obowiązuje: 1) zakaz lokalizacji nowych wieź i masztów radiokomunikacyjnych, za wyjątkiem terenu U.1 oraz za wyjątkiem wież i masztów radiokomunikacyjnych służących rozgłośni radiowej w terenie ZPf.2; (...) 3) nie przesłanianie punktów, ciągów i osi widokowych w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej; 4) kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem.
• § 10 ust. 3 pkt 6 lit. b) Uchwały: Ustala się następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy poszczególnych systemów: 6) w zakresie telekomunikacji: (...) b) zasady lokalizacji nowych wież i masztów radiokomunikacyjnych wg § 8 ust. 10.
Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wiąże się z tym konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wywieść należy, nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne.
Uzupełniając powyższe rozważania wskazać należy za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18, iż w treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne – nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku NSA stwierdza, że przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", (...) jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy i żądania stwierdzenia nieważności skarżonej Uchwały, tj:
• § 8 ust. 10 pkt 1,3 i 4 Uchwały: 10. W celu ochrony najwyższych wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 8 obowiązuje: 1) zakaz lokalizacji nowych wieź i masztów radiokomunikacyjnych, za wyjątkiem terenu U.1 oraz za wyjątkiem wież i masztów radiokomunikacyjnych służących rozgłośni radiowej w terenie ZPf.2; (...) 3) nie przesłanianie punktów, ciągów i osi widokowych w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej; 4) kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem.
• § 10 ust. 3 pkt 6 lit. b) Uchwały: Ustala się następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy poszczególnych systemów: 6) w zakresie telekomunikacji: (...) b) zasady lokalizacji nowych wież i masztów radiokomunikacyjnych wg § 8 ust. 10.
stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w powyższym zakresie. Zgodnie z dyspozycją art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odczytując literalnie ten przepis należało by uznać, iż prawodawca lokalny jest pozbawiony instrumentów pozwalających mu formułować przepisy prawa miejscowego w zakresie jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. W ocenie sądu stanowisko takie jest jednak nieuprawnione. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tą regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, iż w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.
Sam ustawodawca wskazuje zatem, cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 w/w ustawy. Chodzi w nim między innymi o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie mogą być wprowadzane, jeśli związane jest to z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia ale też ochrona zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać pewne ograniczenia lub zakazy. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne.
Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z § 3 ust. 2 kwestionowanej Uchwały, celem planu jest tworzenie podstaw do realizacji w obszarze planu zintegrowanej ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i krajobrazu, co oznacza m. in.: 1) zabezpieczenie naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk roślinnych lasów i terenów otwartych wraz ze stromymi zboczami, skarpami i jarami; 2) utrzymanie strefy ekotonowej dla obszarów leśnych oraz rezerwatu przyrody; 3) utrzymanie atrakcyjności krajobrazowej obszaru, zarówno dla czynnej i biernej ekspozycji widokowej; 4) ustalenie warunków i zasad wykorzystania części obszaru dla wypoczynku i rekreacji; 5) zachowanie i ochronę występujących w obszarze wartości kulturowych oraz racjonalne zagospodarowanie zespołów fortecznych i ich otoczenia, a także prawidłowe kształtowanie sąsiedztwa zabytków. Celem planu jest ochrona interesu publicznego w postaci unikatowych walorów przyrodniczo - krajobrazowych oraz kulturowych tej części miasta, przy jednoczesnym zachowaniu struktury funkcjonalno - przestrzennej tego rejonu Krakowa, mające istotne znaczenie dla równoważenia rozwoju Krakowa oraz jego atrakcyjności. Cały obszar planu zawiera się w granicach Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a jego nadrzędnym celem jest ochrona środowiska przyrodniczego i krajobrazu, co zostało uwzględnione w zapisach planu.
Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na całym terenie objętym planem. W sposób jednolity przyjmuje się interpretację omawianego przepisu, zgodnie z którą plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, w tym wyłączenia na konkretnie wskazanej części terenu wchodzącej w skład większego obszaru objętego danym planem, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19 orzekł, iż z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17, wyroki WSA z Gdańska z dnia 22 marca 2017 r. II SA/Gd 27/17, WSA z Łodzi dnia 17 października 2019 r. II SA/Łd 320/19, WSA z Warszawy z dnia 4 czerwca 2019 r. VII SA/Wa 2666/18, WSA z Wrocławia z dnia 14 lutego 2019 r.II SA/Wr 747/18; WSA z Gliwic z dnia 25 lipca 2018 r. II SA/Gl 406/18).
Pogląd prawny zaprezentowany wyżej w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zakwestionowany zapis planu w istocie nie wprowadza zakazu lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej na całym obszarze objętym planem, lecz na jego określonej części. Zgodzić się w tym miejscu należy za udzieloną odpowiedzią na skargę, iż w celu zachowania niezwykle cennego obszaru planu w tym występujących w jego terenie o szczególnych walorach przyrodniczych, krajobrazowych i środowiskowych , widoków i panoram poprzez które użytkownik tej przestrzeni czerpie z niej korzyści, ustalono zasady, które nie dopuszczą do naruszenia określonych prawem zasad korzystania z dóbr stanowiących przedmiot ochrony w planie. W związku z powyższym wskazano w ustaleniach planu pewne wyłączenia i ograniczenia w zupełnie dowolnej możliwości lokalizacji urządzeń z zakresu łączności. Podkreślić jednak w tym miejscu należy , że jakkolwiek wyłączenie obejmuje znaczną część obszaru objętego Planem, to wskazać należy, iż skarżony Plan obejmuje relatywnie niewielki obszar a Strona Skarżąca nie podnosiła nawet, iż wprowadzony zakaz uniemożliwi lub utrudni świadczenie i jakość usług z zakresu telekomunikacji na terenie objętym tym Planem, a wszak konieczność zapewnienia tej łączności jest tą wartością, która uzasadnia stosowanie zapisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w szczególności jej art. 46 ust.1 - w kontekście możliwego ograniczenia kompetencji planistycznych organów samorządowych. Nadmienić też należy, iż przedmiotowy plan był na etapie jego tworzenia uzgadniany z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który w swojej opinii z 12 stycznia 2011 roku stwierdził, że przyjęte w planie rozwiązania są zgodne z art. 46 ust 1 cyt. wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług z zakresu łączności.
W tej sytuacji biorąc pod uwagę całokształt powyższych argumentów uznać należy, iż wyłączenie możliwości lokalizacji posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych na części terenu objętego skarżonym planem nie narusza przepisów prawa, w szczególności art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych .
Podobnie odnieść się należy do zapisów, które wprowadzają zasady lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, nakazujące "nie przesłanianie punktów, ciągów i osi widokowych w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej" oraz " kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem". Powyższymi zapisami nie zakazano lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej co do zasady, a w jedynie wprowadzono wymogi, jakie winny być spełnione dla lokalizacji urządzeń – w tym telefonii komórkowej. W ten sposób w celu ochrony wartości przyrodniczych , kulturowych i krajobrazowych organ planistyczny, chcąc pogodzić możliwość lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej z ochroną obszaru, wprowadził konkretne zasady i warunki lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, tak aby krajobrazu nie niszczyć i nie szpecić. Podkreślić raz jeszcze należy, że plan nie zakazuje całkowicie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji, a jedynie ogranicza zasady ich lokalizacji, biorąc pod uwagę zasady ochrony walorów przyrodniczych , historycznych i krajobrazowych, a wprowadzone wymogi nie uniemożliwiają realizacji inwestycji z zakresu łączności bezprzewodowej.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących posługiwania się w skarżonych zapisach uchwały pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, należy wyjaśnić, że brak definicji kwestionowanych pojęć i zwrotów: tj. "powiązania widokowe w skali lokalnej i miejskiej", "kształtowanie obiektów w sposób podporządkowany specyfice miejsca zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem" - to należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami §8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. Fakt że uchwałodawca nie zdefiniował wymienionych wyżej pojęć nie oznacza, że są one nieznane w urbanistyce i w literaturze fachowej z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu, albo nastręczają jakichkolwiek problemów w ich rozumieniu. Kwestionowane zapisy nie wywołują i nie nastręczają w ocenie Sądu większych wątpliwości interpretacyjnych. Uchwała posługuje się zrozumiałymi pojęciami, i nie stwarza ryzyka, iż orzekające w przyszłości organy urbanistyczno-budowlane mające obowiązek stosować się do powyższych zapisów , będą miały problemy ze stosowaniem tego przepisu prawa miejscowego, tym bardziej że część tekstowa planu jest kompatybilna i doprecyzowana czytelną częścią graficzną planu. Zarzut nieostrości zastosowanych pojęć jest chybiony. Jak słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę , podważane sformułowania trzeba odczytywać w ramach całej jednostki redakcyjnej: 1) § 8 ust. 10 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym w celu ochrony najwyższych wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 8 obowiązuje nieprzesłanianie punktów, ciągów i osi widokowych w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej; 2) § 8 ust. 10 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym w celu ochrony najwyższych wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 8 obowiązuje kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający powiązania z otaczającym krajobrazem.
W pierwszym przypadku lokalny prawodawca wprowadził czytelny nakaz nieprzesłaniania punktów, ciągów i osi widokowych, których znaczenie jest utrwalone w literaturze przedmiotu, gdyż "punkt widokowy to punkt obserwacji, a oś widokowa to sekwencja widoków z punktów znajdujących się na linii w kierunku wyznaczonym przez tę linię, zakończona zwykle dominantą lub charakterystycznym elementem kompozycji. Wskazanie in fine celu jego obowiązywania należy odczytywać wraz z wprowadzeniem do wyliczenia, które odwołuje się do celu, jakim jest ochrona najwyższych wartości krajobrazowych. Pojęcie krajobrazu, zastosowane w drugim przypadku, również jest konsekwentnie rozumiane w środowisku urbanistycznym, jako ograniczony przestrzennie zbiór komponentów powiązanych ścisłym wzajemnym oddziaływaniem". Tak więc zastosowanie formuły "zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej" nawiązuje do wartości ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u. p. z. p., przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.
Również zarzut wewnętrznej sprzeczności przepisów § 8 ust. 10 pkt 1, 3 i 4 Uchwały oraz zarzut zapisów pustych, jest niezasadny. Zakaz wyrażony w § 8 ust. 10 pkt 1 uchwały dotyczy lokalizacji nowych wież i masztów radiokomunikacyjnych, jednak za wyjątkiem wież i masztów radiokomunikacyjnych służących rozgłośni radiowej w terenie ZPf.2. Natomiast nakazy zawarte z § 8 ust. 10 pkt 3 i 4 uchwały dotyczą m. in. wież i masztów radiokomunikacyjnych służących rozgłośni radiowej w terenie ZPf.2
W związku z powyższym, brak tu sprzeczności albo normy pustej. Pkt 1 dotyczy zakazu budowy nowych wież i masztów na wskazanych obszarach, a pkt 3 i 4 cytowanego przepisu odnosi się do nakazów ( wymogów) stawianych wieżom i masztom radiokomunikacyjnym na obszarach gdzie są one dopuszczalne ( nie objęte zakazem).
W ocenie Sądu również zarzut naruszenia zasady równości jest niezasadny w rozpoznawanej sprawie. Aby mówić o naruszeniu tej zasady koniecznym jest stwierdzenie różnego, odmiennego traktowania dwóch podmiotów w takiej samej sytuacji faktycznej. Zachodzi tu konieczność ustalenia, że osoby ( podmioty) znajdują się w takiej samej sytuacji i powinny być przez prawo potraktowane tak samo. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Zakazy i nakazy jakie znalazły się w zapisach skarżonego Planu odnoszą się bowiem do wszystkich podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne przy pomocy sieci bezprzewodowych , a nie jedynie w stosunku do skarżącej P. Sp. z o.o.
Konkludując Sąd stwierdza, iż kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają zakazu wynikającego z art. 46 ust 1 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a także Konstytucji RP i dalszych wskazanych w skardze przepisów prawa, a złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie .
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.