II SA/KR 715/25

II SA/Kr 715/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) A WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 20 marca 2025 r. znak: WI-I.7840.4.1.2025.DW w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r. nr 315/6740.9/2024 Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego [...] K. P. D. na dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. przy ul[...] w K..
Od ww. decyzji M. M., nie będąca stroną postępowania przed organem l instancji, wniosła odwołanie.
Postanowieniem z dnia 20 marca 2025 r. znak: WI-I.7840.4.1.2025.DW, działając na podstawie art. 134 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) Wojewoda Małopolski stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 k.p.a.
Organ wyjaśnił, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione w terminie. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpatruje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.
Następnie organ wskazał, że ww. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2024 r. została doręczona stronom postępowania: pełnomocnikowi inwestora w dniu 18 grudnia 2024 r. oraz W. G. w dniu 19 grudnia 2024 r. Od decyzji tej M. M., nie będąca stroną postępowania przed organem l instancji, złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Organ ustalił, że w niniejszej sprawie 14-dniowy termin na wniesienie odwołania upłynął dnia 2 stycznia 2025 r. Tymczasem skarżąca wniosła odwołanie za pośrednictwem operatora pocztowego 3 stycznia 2025 r. Tym samym odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy dodał, że odrębnym postanowieniem odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Na powyższe postanowienie M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 129 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy termin ten nie rozpoczął jeszcze biegu, gdyż skarżącej będącej stroną w sprawie, do chwili obecnej nie doręczono decyzji;
- art 142 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, które zostało wydane w związku z wnioskiem skarżącej
i które potwierdza, że skarżąca była stroną postępowania. Postanowienie to może być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji (zgodnie z pouczeniem udzielonym skarżącej w treści postanowienia doręczonego skarżącej 3 stycznia 2025 r.), co skarżąca uczyniła od razu w dniu otrzymania tego postanowienia. Wojewoda Małopolski stwierdził jednak uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą, przez co odebrano jej prawo do zaskarżenia tego postanowienia,
- art. 8 i 9 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej obrony swoich praw i uzasadnionych interesów w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Skarżąca wskazała, że w nin. sprawie po rozpoznaniu wniosku skarżącej postanowieniem z dnia 17 grudnia 2024 r. organ odmówił zawieszenia postępowania.
W postanowieniu tym pouczono skarżącą o możliwości zaskarżenia postanowienia
w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Postanowienie to doręczono skarżącej w dniu 3 stycznia 2025 r., jednak nie doręczono skarżącej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2024 r.
Skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych termin do zaskarżenia decyzji dla osoby, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem l instancji, biegnie od dnia doręczenia decyzji stronom. Jednak skarżąca – jak podała - brała czynny udział w postępowaniu przed organem i instancji, a mimo to decyzja nie została jej doręczona. Organ I instancji rozpatrywał składane przez skarżącą pisma, po rozpatrzeniu których:
- wydał postanowienie z dnia 17 grudnia 2024 r. o odmowie zawieszenia postępowania;
- zobowiązał inwestora do odniesienia się do złożonych przez skarżąca zarzutów,
- w uzasadnieniu decyzji odniósł się do pism i zarzutów od decyzji, która skarżąca uzyskała w trybie dostępu do informacji publicznej.
Zdaniem skarżącej powyższe działania organu świadczą o tym, że skarżąca była stroną w postępowaniu przed organem I instancji. Z tej przyczyny termin do wniesienia odwołania nie może być liczony od chwili doręczenia decyzji innym stronom postępowania. Postępowanie przed organem I instancji dotyczy budowy kilkudziesięciometrowej wieży telefonii komórkowej obok domu skarżącej, do której jedyny dojazd prowadzi przez drogę prywatną. Współwłaścicielką tej drogi jest skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie kończące postępowanie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i 120 P.p.s.a, została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 20 marca 2025 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 129 § 2 i 134 k.p.a.
Wyjaśnić należy w tym miejscu, że odwołanie jest środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony, co wynika z art. 127 § 1 k.p.a.
Proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, Komentarz do art. 134, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie wniosła odwołania w terminie i Sąd tę ocenę podziela.
Zgodnie z art. 129 §2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.
W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2024 r. została doręczona stronom postępowania: w dniu 18 grudnia 2024 r. pełnomocnikowi inwestora oraz w dniu 19 grudnia 2024 r. W. G.. M. M., wbrew twierdzeniom skarżącej, nie była stroną postępowania przed organem I instancji i nie została jej doręczona decyzja tego organu . Niemniej jednak w dniu 3 stycznia 2025 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, a także dla osoby, która twierdzi, że jest stroną i domaga się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie natomiast ustawowego terminu do wniesienia odwołania może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Kwestię tę, która wielokrotnie była przedmiotem rozstrzygania NSA i sądów administracyjnych klarownie wyjaśnił również NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., II OSK 2188/20, w którym orzekł, że "Nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że od ostatecznych decyzji nie przysługuje możliwość złożenia odwołania, i to zarówno osobie biorącej udział w sprawie w charakterze strony, czy uczestnika postępowania, co jest rzeczą oczywistą, ale również osobie pozbawionej możliwości działania w sprawie w takim charakterze, bowiem możliwość weryfikacji takiego postępowania przewidziana jest w trybach nadzwyczajnych. Mając na uwadze art. 129 § 2 k.p.a. oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa, należy przyjąć, że termin do wniesienia odwołania przez stronę, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, lub od dnia ustnego ogłoszenia decyzji. Jeżeli w postępowaniu brały udział dwie strony lub więcej, to termin ten jest liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Natomiast stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu
i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."
Jak wskazano powyżej, w kontrolowanej obecnie sprawie decyzja organu I instancji została doręczona ostatniej stronie postępowania w dniu 19 grudnia 2024 r. W konsekwencji 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania dla skarżącej, której nie doręczono decyzji, upływał z dniem 2 stycznia 2025 r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Tymczasem skarżąca złożyła odwołanie w dniu 30 stycznia 2025 r. (data stempla pocztowego), a zatem z uchybieniem terminu.
W tej sytuacji, skoro wniesiono odwołanie po terminie, organ odwoławczy, na podstawie art. 134 k.p.a. wydaje postanowienie, w którym stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to jest ostateczne.
Wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. ma charakter związany. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Jest to bowiem okoliczność obiektywna i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ nie może w takiej sytuacji przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Naruszenie tego obowiązku poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie prawa.
W ocenie Sądu skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, by niedochowanie terminu do wniesienia odwołania wiązało się z naruszeniem przez organ art. 8 i 9 k.p.a., a w tym zasady informowania i zasada zaufania do władzy publicznej. Z przedstawionych powyższej ustaleń i stanowiska Sądu wynika również, że wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 142 k.p.a. i jego argumentacja nie miały żadnego znaczenia dla stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skarżącej w przedmiotowym postępowaniu nie mogły okazać się skuteczne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienie było dotknięte innymi niż powołane przez skarżącą wadami, które mogłyby uzasadnić jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności.
Wobec tego skargę oddalono na podstawie art. 151 Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.