II SA/KR 715/24

II SA/Kr 715/24 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 2421/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-04
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na czynność Burmistrza Miasta N. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku mieszkalnego przy ul[...] w N. do gminnej ewidencji zabytków postanawia: I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącemu P. W. kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. P. W. wniósł skargę na czynność Burmistrza Miasta N. z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 ppsa – tj. ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków karty adresowej budynku mieszkalnego mieszczącego się pod adresem [...] w N. . Skarżący wskazał, iż ujęcie w GEZ nastąpiło: a) pierwotnie - zarządzeniem nr Nr 0151-178/10 Burmistrza Miasta N. z dnia 9 grudnia 2010r; w sprawie zmiany gminnej ewidencji zabytków Miasta N. , następnie zmienionym; b) zarządzeniem nr 0050.Z.85.2016 Burmistrza Miasta N. z dnia 16.05.2016 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. , następnie zmienionym; c) zarządzeniem Nr 0050.Z.108.2018 Burmistrza Miasta N. z dnia 16 sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. następnie zmienionym; d) zarządzeniem Nr 0050.Z.105.2019 Burmistrza Miasta N. z dnia 3 września 2019 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. następnie zmienionym; e) zarządzeniem Nr 0050.31.2021 Burmistrza Miasta N. z dnia 15 lutego 2021 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. następnie zmienionym; f) zarządzeniem NR 0050.13.2023 Burmistrza Miasta N. z dnia 18 stycznia 2023 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. .
Wskazane czynności zostały dokonane z naruszeniem przepisów:
1. prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz poprzez umieszczenie karty adresowej przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków bez sprawdzenia czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku w myśl przywołanej ustawy, w szczególności braku stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tej sprawie ustalenia;
2. prawa materialnego, tj. § 18 w zw. z § 17 ust. 1 pkt 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez nie zamieszczenie w karcie historii, opisu i wartości budynku, stanu zachowania i postulatów dotyczących konserwacji, oraz form ochrony przedmiotowego obiektu
3. art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu ograniczenia własności pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie w odniesieniu do obiektu stanowiącego własność Skarżącego wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego Skarżącego jako właściciela nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Skarżącego.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności
a) zarządzenia nr Nr 0151-178/10 Burmistrza Miasta N. z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie zmiany gminnej ewidencji zabytków Miasta N. , b) zarządzenia nr 0050.Z85.2016 Burmistrza Miasta N. z dnia 16.05.2016 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. , c) zarządzenia Nr 0050.Z.108.2018 Burmistrza Miasta N. z dnia 16 sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. d) zarządzenia Nr 0050.Z.105.2019 Burmistrza Miasta N. z dnia 3 września 2019 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. e) zarządzenia Nr 0050.31.2021 Burmistrza Miasta N. z dnia 15 lutego 2021 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. f) zarządzenia NR 0050.13.2023 Burmistrza Miasta N. z dnia 18 stycznia 2023 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. . Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] przy [...] w N. . Gminna Ewidencja Zabytków Miasta N. została założona na mocy Zarządzenia nr 0151-69/08 Burmistrza Miasta N. . Wykaz obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków Miasta N. w pierwotnym kształcie nie obejmował budynku usytuowanego przy [...] w N. , stanowiącego własność skarżącego. Dopiero zarządzeniem nr Nr 0151-178/10 Burmistrza Miasta N. z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie zmiany gminnej ewidencji zabytków Miasta N. nieruchomość ta została objęta Gminną Ewidencją Zabytków Miasta N. . Przedmiotowe zarządzenie było następnie wielokrotnie zmieniane i aktualizowane. Każdorazowo jednak kolejne zarządzenia Prezydenta Miasta N. uwzględniały w wykazie Gminnej Ewidencji Zabytków nieruchomość skarżącego, co do której dokonano jedynie zmiany numeru porządkowego w wykazie adresowym stanowiącym załącznik do zarządzeń Prezydenta Miasta Krakowa. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przedstawioną między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2023 r., II OSK 2326/18, LEX nr 3631187: "Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 3 ppsa. Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Zaskarżone zarządzenie oraz kolejne - aktualizacje tego zarządzenia - zostały podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej i narusza uprawnienia oraz interes prawny skarżącego, zatem przysługuje mu prawo zaskarżenia każdego z zarządzeń, w wyniku których doszło do objęcia jego nieruchomości przez wykaz nieruchomości stanowiących Gminną Ewidencję Zabytków Miasta N. . W ocenie skarżącego, wydane zarządzenie w sprawie przyjęcia zmiany oraz kolejne zarządzenia w przedmiocie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. doprowadzające do włączenia do niej Karty Adresowej Budynku, stanowiło nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżącego. Skarżącemu nie umożliwiono zapoznania się z argumentami przemawiającymi za zasadnością ujęcia budynku w ewidencji. Nie wzięto również pod uwagę rozmiaru ograniczeń i obowiązków nałożonych na skarżącego, jako właściciela nieruchomości po dokonaniu wpisu.
Burmistrz Miasta N. zarządzeniem Nr 0151-178/10 Burmistrza Miasta N. z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie zmiany gminnej ewidencji zabytków Miasta N. , dokonał zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków, w tym ujęcia w niej Karty Adresowej Gminnej Ewidencji Zabytków dla budynku mieszkalnego mieszczącego się pod adresem [...] w N. . Skarżący dowiedział się o ww. zarządzeniu w dniu 4 marca 2024 roku, kiedy to udzielił pełnomocnictwa pełnomocnikowi w niniejszej sprawie. W dniu 11 marca 2024 roku zostało wysłane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które do dnia dzisiejszego pozostało bez odpowiedzi.
Zaskarżone czynności zostały zdaniem skarżącego dokonane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Organ odpowiedzialny za prowadzenie Gminnej Ewidencji Zabytków nie dokonał odpowiedniej weryfikacji stanu faktycznego pod kątem spełniania przez Budynek przesłanek uprawniających do uznania go za zabytek. Ponadto sporządzona Karta Adresowa Budynku nie zawierała informacji dotyczących stanu technicznego Budynku, Jego cech uzasadniających objęcie ochroną ani wykazu stosowanych wobec niego form ochrony, historii, opisu i wartości, stanu zachowania i postulatów dotyczące konserwacji. W wymiarze skutków prawnych doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącego poprzez błędne wskazanie budynku mieszkalnego w Gminnej Ewidencji Zabytków bez weryfikacji stanu faktycznego i sprawdzenia czy rzeczywiście posiada on walory zasługujące na umieszczenie go w ewidencji zabytków. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie "włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku." (Wyrok WSA w Krakowie z 23.06.2023 r., II SA/Kr 49/23, LEX nr 3587549.) Budynek jest aktualnie w katastrofalnym stanie technicznym, grożącym jego zawaleniem. Powyższe nie zostało w żaden sposób uwzględnione przez Burmistrza Miasta N. . Ponadto sporządzona karta adresowa, która została ujęte w Gminnej Ewidencji Zabytków, nie zawiera żadnych treści wskazujących na zabytkowy charakter budynku. Nie spełnia to wymogów stawianych przez rozporządzenie, w którym wyszczególniono treść karty adresowej. Nie sposób również dokonać weryfikacji kryteriów, którymi kierował się organ włączający Budynek do Gminnej Ewidencji Zabytków. Kryteria te nie zostały w żaden sposób wyrażone przez organ. Powyższe stanowi ograniczenie prawa własności skarżącego bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności mających na celu zweryfikowanie stanu budynku i bez umożliwienia skarżącemu odniesienia się do stanowiska organu. Procedura nie przewidywała bowiem zebrania materiału dowodowego, z którym właściciele mogliby się zapoznać i do którego mogliby się odnieść. Przepisy prawa stanowiące podstawę do dokonania zaskarżonych czynności zostały ocenione przez Trybunał Konstytucyjny: "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z ort. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Wyrok TK z 11.05.2023 r., P 12/18, OTK-A 2023, nr 46. W oparciu o ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego Wojewódzkie Sądy Administracyjne wskazywały, że wpisy w Gminnej Ewidencji Zabytków zostały dokonane w wyniku zastosowania wadliwej procedury, która skutkowała pozbawieniem skarżących udziału w sprawie i możliwości odniesienia się do ustaleń dokonanych przez organ przed umieszczeniem nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków. W analogicznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że: "Wskazane przez Trybunał w wyroku z 11 maja 2023 r. sygn. akt P12/18 zaniechanie prawodawcze, skutkować musi przyjęciem wadliwości procedury, która poprzedzała ujęcie przedmiotowych w sprawie obiektów w GEZ. Wskazane zaniechanie spowodowało naruszenie prawa (w szczególności ww. przepisów Konstytucji RP), poprzez zastosowanie uproszczonej - wewnętrznej procedury poprzedzającej wydanie Zarządzenia Prezydenta. Zastosowana w sprawie procedura nie tylko nie umożliwiła czynnego udziału w niej właściciela nieruchomości, ale też miała miejsce bez postępowania o charakterze dowodowym (dotyczącym ustalenia, czy zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z. Nie było więc miejsca także na zapoznanie z wynikiem postępowania wyjaśniającego (ustalającego wartości ocenianej nieruchomości), podmiotu, którego prawo w ten sposób (tj. poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków) mogło zostać znacząco osłabione. (Wyrok W5A w Warszawie z 4.07.2023 r., VH 5A/Wa 1095/22, LEX nr 3600372). Opisywane zagadnienie było również przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2023 roku: "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa “zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania." Wyrok WSA w Warszawie z 5.07.2023 r., VII SA/Wa 1691/19, LEK nr 3607878. W ww. wyrokach, w analogicznych stanach faktycznych. Wojewódzkie Sądy Administracyjne stwierdziły niezgodność z prawem zarządzeń w przedmiocie ujęcia nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków. Z ugruntowanego orzecznictwa w tym zakresie wynika bowiem, że ujęcie nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków w procedurze przeprowadzonej na podstawie przepisów interpretowanych w sposób zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie interesu prawnego i uprawnień właścicieli nieruchomości.
Powyższe, czyni w ocenie skarżącego skargę konieczną i uzasadnioną.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta N. , wniósł o odrzucenie skargi podstawie art. 58 § 1 pkt. 2 ppsa, ewentualnie o oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 ppsa 3 i obciążenie skarżącego kosztami postępowania w całości.
Organ wskazał , iż skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt. 2 ppsa, jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Z art. 53 §2 ppsa wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Skarżący pisze, że o fakcie wpisania budynku przy ul. [...] w N. do GEZ dowiedział się w dniu udzielania pełnomocnictwa tj. 4 marca 2024 r. Dla wykazania nieprawdziwości tego twierdzenia organ przesłał postanowienie Starosty z 25 września 2023 r., którym zawieszono postępowanie w sprawie wydania decyzji o rozbiórce na ww. budynek do czasu zajęcia stanowiska przez WKZ. W treści postanowienia wyraźnie organ pisze, że budynek jest w GEZ. Postanowienie to udowadnia jednoznacznie, że skarga została złożona po terminie przewidzianym do jej złożenia.
Natomiast działając z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi i wskazał, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawierało braki formalne - brak adresu wnioskodawcy, brak opłaty skarbowej za pełnomocnictwo, które nie zostały uzupełnione w terminie, przez co wniosek w trybie art. 64 Kpa pozostał bez rozpoznania. Zgodnie z art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. 2022 poz. 840 z późn. zm.) burmistrz miasta prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, inne zabytki nieruchome wyznaczone przez burmistrza miasta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Budynek położony w N. przy [...], na działce nr ewid.[...] został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. w 2010 r., co zostało potwierdzone Zarządzeniem Nr 0151-178/10 Burmistrza Miasta N. z dnia 9 grudnia 2010 r., opublikowanym na stronach internetowych urzędu miasta N. w dniu 9 grudnia 2010 r. Wpisu dokonano na podstawie art. 22 ust. 4 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Ujęcie budynku przy [...] w Gminnej Ewidencji Zabytków wynikało wprost z faktu, iż przedmiotowy budynek był i nadal jest wpisany do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Nieruchomych woj. małopolskiego dla miasta N. , która była aktualizowana w latach 1998/99 . Ww. wojewódzka ewidencja zabytków została przekazana organowi w formie skanów kart ewidencyjnych przez Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w N. jako załącznik do pisma znak: OZNT.SC.586-98/10 z dnia 24 czerwca 2010 r. i na jej podstawie dokonano aktualizacji istniejącej wtedy Gminnej Ewidencji Zabytków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego N. (Centrum) został zatwierdzony przez Radę Miasta Nowy Targ uchwałą nr L/550/2010 z dnia 8 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 656, poz. 5444 z dnia 8 grudnia 2010 r.). Prace nad projektem ww. planu określały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, Poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którą projekt planu podlegał między innymi uzgodnieniu przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co zostało spełnione postanowieniem znak: OZNT.SC.530-49/10 z dnia 11.08.2010 r. Ww. postanowienie nakazywało m. in. wprowadzenie do projektowanego planu obowiązku ochrony obiektów wpisanych do ewidencji wojewódzkiej i gminnej. Plan formalnie został uchwalony przed wydaniem zarządzenia w sprawie GEZ, ale w treści planu odniesienie jest do budynków wpisanych do ewidencji, a na rysunku planu oznaczone zostały obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Gminna Ewidencja Zabytków ma charakter zbioru otwartego i jej ustalenia podlegają okresowej aktualizacji. Wykreślenie ujętego w niej obiektu jest możliwe po wykreśleniu go wpierw z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Powyższe w ocenie organu przemawia za oddaleniem skargi ( w przypadku jej merytorycznego rozstrzygania).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarżący jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem sporu, zatem - zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. - ma interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, miedzy innymi takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.).
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność, tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
W skardze określono jej przedmiot w sposób alternatywny podkreślając, że w orzecznictwie prezentowane są w tym zakresie dwa poglądy: według jednego z nich w omawianym przypadku przedmiotem skargi jest czynność materialno - techniczna (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) polegająca na wpisaniu zabytku czy też włączenia jego karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków, natomiast według drugiego przedmiotem skargi jest w takim przypadku zarządzenie jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jednocześnie już sam skarżący zauważa, że "aktualne orzecznictwo zdaje się skłaniać" ku przyjęciu, że przedmiotem skargi jest czynność materialno - techniczna.
W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie już od wielu lat jednolicie przyjmuje się, że czynność polegająca na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 14 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 666/21, z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1523/22, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1361/23 – te i inne orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA: z 6 listopada 2020 r., II OSK 3996/19; 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17)". Taki sam pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny również w późniejszym czasie, między innymi w wyrokach z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 2326/18 i sygn. II OSK 3029/18 oraz w najnowszym, niepublikowanym wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1952/22.
Rozpoznając skargę Sąd przyjął zatem, że jej przedmiotem jest czynność Burmistrza Miasta N. z dnia 9 grudnia 2010 r. polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Z akt sprawy (postanowienie Starosty N. z dnia 25.09.2023r. znak BA.6741.50.2023.SP o zawieszeniu postępowania administracyjnego, którego skarżący był inicjatorem i stroną) wynika wprost, że sporny budynek objęty jest ochroną konserwatorską poprzez ujęcie w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. , co było przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie o pozwolenie na rozbiórkę, albowiem organ zwrócił się o stanowisko w sprawie do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zatem skarżący dowiedział się o ujęciu przedmiotowego budynku w GEZ z treści w/w postanowienia Starosty N. z dnia 25.09.2023r.
Konsekwencją ustalenia, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta N. musi być przyjęcie, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie ustalić należało na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Ponieważ jednak zaskarżona czynność została dokonana 9 grudnia lutego 2010 r., należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W aktach sprawy znajduje się wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do Burmistrza Miasta N. za pismem z dnia 11 marca 2024r. ., a zatem ze znacznym przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., który należało bowiem liczyć przynajmniej od dnia 25 września 2023 r., tj. dnia, wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania o pozwolenie na rozbiórkę, z treści którego wynika wprost, iż budynek którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. . Skarżący był inicjatorem i stroną tegoż postępowania. Zatem w myśl powołanego wyżej art. 52 § 3 p.p.s.a. skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności ( wpisaniu jego nieruchomości do GEZ) z treści w/w postanowienia z 25 września 2023r., które jak wynika z treści rozdzielnika postanowienia zostało mu doręczone, czemu skarżący nie zaprzeczył. Zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 11 marca 2024r. zostało wniesione z przekroczeniem terminu czternastodniowego, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego zauważyć też w tym miejscu należy, iż w przedmiotowym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wskazuje na inną czynność-podstawę ujęcia w GEZ, niż te na które wskazuje w skardze w niniejszym postępowaniu. W wezwaniu wskazano, że ujęcie w GEZ nastąpiło na podstawie Uchwały Rady Miasta N. nr L/550/2010 z dnia 8 listopada 2010r. Ujęcie nieruchomości jako zabytku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego- tj. w uchwale na którą wskazano w wezwaniu – wynikało bowiem z ujęcia nieruchomości skarżącego w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków już w roku 1998, a nie w Gminnej Ewidencji Zabytków, co nastąpiło już po uchwaleniu planu miejscowego, i co nota bene jest konsekwencją ujęcia nieruchomości skarżącego już w roku w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków ( co jak się wydaje umknęło świadomości skarżącego i jego pełnomocnika).
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało w niniejszej sprawie złożone przynajmniej ponad pięć miesięcy po ujawnieniu, że jest skarżący jest świadomy, że sporny budynek został wpisany do ewidencji zabytków ( a twierdzenia skarżącego, że o fakcie ujęcia budynku w GEZ dowiedział się dopiero w dniu 4 marca 2024r. nie zasługują na wiarę, albowiem przeczy temu dokument w postaci w/w postanowienia Starosty N. z dnia 25.09.2023r. o zawieszeniu postępowania). Jest to tak znaczny okres, że nie sposób przyjąć, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 p.p.s.a. in fine).
Przekroczenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Wobec odrzucenia skargi w pkt II postanowienia Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.