II SA/Kr 712/24

II SA/Kr 712/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3171/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 138 par 1 pkt 2  w zw z art 80 ust 2 pkt 2 i art 83 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: SWSA Mirosław Bator SWSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję nr 108/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 marca 2024 r. znak: WOB.7721.302.2023.NOGI w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu zamiennego architektoniczno-budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Miasta Nowego Sącza decyzją z dnia 7 czerwca 2023 r., nr 105/2023, znak: OAE.5160.49.2023.JK, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023 r., póz. 682 z późn. zm., dalej: Pr. bud.) nałożył na inwestora: M. P. "obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 29 września 2023 r.: zamiennego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zamiennego projektu architektoniczno-budowlanego budynku zrealizowanego jako budynek zamieszkania zbiorowego (kat. XIV) na działce ew. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S., uwzględniające zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych ".
Organ ustalił stan faktyczny, z którego wynika, iż przed PINB prowadzone było postępowanie w związku ze złożeniem w dniu 20 marca 2023 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] w N. S. przy ul. [...]". W dniu 29 marca 2023 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na terenie dz. nr [...] w obr[...] przy ul. [...] w N. S. na której znajduje się przedmiotowy budynek. W treści protokołu wskazano, iż budynek jest wykończony oraz użytkowany. Nadto wskazano następujące nieprawidłowości w stosunku do projektu architektoniczno-budowlanego:
- wydzielenie dodatkowych pomieszczeń łazienek oraz aneksów kuchennych w pokojach,
- w poziomie kotłowni budynku znajdującej się na parterze: "brak drzwi odporności ogniowej, kratka wentylacyjna (otwór wentylacyjny 15x10, dwa kable w przewodzie), wykonane przewody: spalinowe i wentylacyjne (nawiew do 2 pieców nie uwzględnione w projekcie"),
- w pomieszczeniu 0.3 w miejscu drzwi tarasowych wykonano okno o wym. 1,73 x 1,30 m, parapet na wysokości l m, wentylacja w łazience 0 100 mm, umieszczona pod sufitem w odległości 29 cm, wspomagana elektrycznie,
- wysokość stopni na klatce schodowej w biegu między parterem a I piętrem wynosi od 16,9 cm do 19 cm, przy czym w biegu między I piętrem a II piętrem wynosi od 15 cm do 18,3 cm,
- przesunięcie wyłazu na dach,
- "w poziomie nieużytkowego strychu stwierdzono wylewkę cementową (w proj. brak). Wg oświadczenia M. P. pod wylewką ułożono styropian w miejsce projektowanej wełny mineralnej. Jednocześnie wykonano ocieplenie w połaci dachowych pianą PUR w ten sposób, że elementy więźby dachowej są niewidoczne
Z kolei w odniesieniu do projektu zagospodarowania terenu zauważono następujące nieprawidłowości:
- przy wejściu do budynku zamieniono płytki gresowe na kostkę betonową,
- zlikwidowano tarasy przynależne do pokoi na parterze,
- instalacja kanalizacji deszczowej wykonana z rur PCV 0 100 oraz 0 80, wody odprowadzane do ziemi, według oświadczenia M. P. odprowadzane do studzienek zanikowych,
- na zagospodarowaniu brak terenu biologicznie czynnego, teren utwardzony płytami ażurowymi,
- brak wyznaczonych miejsc postojowych.
Do protokołu dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną (akta PINB, k: 1-15).
W wyniku procedowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy PINB decyzją z dnia 30 marca 2023 r. nr 62/2023, znak: IK.5120.77.2023 na podstawie art. 54 ust. 1 Pr. bud. zgłosił sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S.. Postępowanie odwoławcze od wskazane decyzji zostało zarejestrowane pod sygnaturą WOB.7721.179.2023.
Ustalenia poczynione w toku postępowania w przedmiocie zawiadomienia o zakończeniu budowy dały organowi I instancji podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ew. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S. realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym" (vide postanowienie z dnia 6 kwietnia 2023 r., nr 154/2023, znak: OAE.5160.49.2023.JK, akta PINB, k: 23).
Kolejno, postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr 154/2023, znak: OAE.5160.49.2023.JK PINB na podstawie art. 50 ust. l pkt 4 nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ew. nr [...] w obr[...] przy ul. [...] w N. S. realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, II. W ramach zabezpieczeń wstrzymanej budowy należy zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich " (akta PINB, k: 44-45).
Po rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji I instancji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 108/2024 Znak: WOB.7721.302.2023.NOGI z 7.03.2024r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Pr. Bud., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin: do dnia 31 sierpnia 2024 r., w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy
W uzasadnieniu wskazano, iż postanowieniem z dnia 17 października 2023 r., na podstawie art. 136 Kpa zlecono organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie (akta PINB, k: 19). W ramach wypełnienia zleconych czynności przez MWINB, w dniu 23 listopada 2023 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na terenie przedmiotowej nieruchomości. Do protokołu stwierdzono co następuje: "od czasu kontroli z dnia 29.03.2023r. inwestor wykonał teren powierzchni urządzonej korą drzewną, wraz z nasadzeniami z krzewów ozdobnych. Jednocześnie dokonano pomiarów: powierzchni utwardzonych płytami betonowymi o wym. 0,90 x 0,60 m każda, terenów biologicznie czynnych porośniętych trawą, opasek oddzielonych krawężnikami z nasadzeniami z tuj i wyłożonymi kamieniami. Szczegóły pomiarów ukazano na szkicu stanowiących załącznik do protokołu oględzin. Stwierdzono ponadto, że wody opadowe z przedmiotowego budynku odprowadzane są czterema rurami spustowymi na opaskę z kostki betonowej ułożonej wokół budynku. Wody te następnie wchłaniane są w całości przez teren wysypany korą (...). W poziomie parteru stwierdzono sześć lokali wydzielonych stałymi przegrodami budowlanymi. Podobnie na II kondygnacji, natomiast III kondygnacja posiada cztery wydzielone lokale. Lokale te posiadają pomieszczenia umożliwiające stały pobyt ludzi, tj. pokój dzienny z sypialną oraz wydzieloną łazienką (...). W poziomie II i III kondygnacji na wprost klatki schodowej pomieszczenie otwarte wyposażone w urządzenia kuchenne (...). W poziomie II kondygnacji ogólnodostępna łazienka. Porównując faktyczny stan istniejący z zatwierdzonym projektem obiekt nie posiada: pokoju rekreacyjnego z bilardem, pralni, biblioteki, suszarni, salonu kąpielowego, jacuzzi, sauny, siłowni, garderoby. Jak również budynek nie posiada innych pomieszczeń i wyposażenia charakterystycznego dla budynku o funkcji luksusowej o której mowa na str. 26 zatwierdzonego projektu budowlanego. Na wniosek inwestora pomierzono schody wewnętrzne. Stwierdzono, że są zgodne z warunkami technicznymi. Stwierdzono również, że wymieniono drzwi do kotłowni na El. Inwestor oraz jego pełnomocnik oświadczyli, że pomieszczenia w budynku nie mają charakteru wyodrębnionych, czy też samodzielnych lokali, lecz są pomieszczeniami (pokojami) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Oświadczają dalej, że docelowe planowane wyposażenie budynku np. w regały biblioteczne, stół bilardowy, czy też jacuzzi zostanie zainstalowane po odbiorze budynku, przy czym aktualnie istniejące wyposażenie ma charakter przejściowy, gdyż zostało zainstalowane w związku z chęcią pomocy uchodźcom z Ukrainy w ramach specustawy dot. pomocy uchodźcom wojennym "(akta. PINB,k: 104-135).
Dalej w uzasadnieniu podano, iż inwestor legitymował się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 12 marca 2021 r., nr 100/2021, znak: WAU.RAB.6740.549.2020.JJ zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą: "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną (miejsce gromadzenia odpadów stałych, miejsca postojowe, dojścia, dojazdy o nawierzchni żwirowej, wewnętrzna linia zasilania elektroenergetycznego do istniejącego zestawu złączowo-pomiarowego do projektowanego budynku, wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej, wewnętrzna, instalacja wodociągowa, wewnętrzna instalacja gazowa /kat. obiektu I".
Nadto jak wynika z akt sprawy, inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji, niemniej jednak decyzją z dnia 30 marca 2023 r. nr 62/2023, znak: IK.5120.77.2023 PINB na podstawie art. 54 ust. l Pr. bud. zgłosił sprzeciw -w przedmiocie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w obr[...] przy ul. Z. w N. S.. W wyniku postępowania odwoławczego MWINB decyzją nr 107/2024, z dnia 7 marca 2024 r., znak WOB.7721.179.2023.NOGI utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budo wlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę z uwagi na:
• odstąpienia w zakresie projektu zagospodarowania terenu i zwiększenia oddziaływania obiektu poza działkę na skutek realizacji studni chłonnych,
• zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego,
• odstąpienia od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, która to przewidywała wymóg co najmniej 40 % udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji.
Kluczowym powodem dla uznania realizacji przedmiotowej inwestycji z istotnymi odstępstwami jest okoliczność zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. Wiadome jest, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Jak z kolei ustalono w toku kontroli oraz oględzin przeprowadzonych przez upoważnionych pracowników PINB, w przedmiotowym budynku dokonano szeregu działań zmieniających charakter przedmiotowego obiektu, co przedstawiono poniżej jako zestawienie zaprojektowanych pomieszczeń, w których zauważono określone zmiany: Parter budynku mieszkalnego:
- pom. 0.3 "pokój rekreacyjny (bilard)" - obecnie pokój z 4 łóżkami, łazienką (zamiast projektowanego pom. 0.3a "magazyn") oraz aneksem kuchennym
- pom. 0.5 "pomieszczenie gospodarcze" - obecnie pokój z 4 łóżkami, łazienką oraz aneksem kuchennym
- pom. 0.5 "pralnia" - obecnie pokój z łazienką
- pom. 0.6 "biblioteka" - obecnie 2 odrębne pokoje, każdy posiada własną łazienkę
- pom. 0.7 "suszarnia" - obecnie pokój z łazienką
Ponadto w korytarzu pod biegiem schodowym na piętro zrealizowano ogólnodostępny aneks kuchenny. I piętro budynku mieszkalnego:
- pom. l . l "kuchnia" - obecnie pokój z 4 łóżkami oraz łazienką
- pom. 1.9 "spiżarka" - obecnie ogólnodostępny aneks kuchenny
- pom. 1.10 "garderoba" - obecnie pralnia
Ponadto pom. 1.5, 1.6, 1.7, 1.8 (według projektu) oznakowane przy drzwiach numerami 9, 10, 11, 12. Poddasze:
- pom. 2. l "salon kąpielowy" - obecnie pokój z 4 łóżkami oraz łazienką
- pom. 2.2 "pom. gospodarcze" - obecnie ogólnodostępny aneks kuchenny
- pom. 2.3 Jacuzzi" - obecnie pokój z 2 łóżkami
- pom. 2.4 "sauna" - obecnie pokój z 2 łóżkami oraz łazienką, w ramach pom. 2.4 wydzielono również dodatkową łazienkę z wejściem od strony korytarza
- pom. 2.5 "kantorek" - obecnie łazienka z wejściem od strony korytarza
- pom. 2.6 "sypialnia" - obecnie wyodrębniono 2 pokoje
- pom. 2.8 "siłownia" - obecnie dwa odrębne pokoje
- pom. 2.8a "magazyn" - obecnie łazienka dostępna z jednego z pokoi wyodrębnionego pokoju z pom. 2.8
- pom. 2.9 "garderoba" - obecnie ogólnodostępny aneks kuchenny
W protokole oględzin z dnia 23 listopada 2023 r. również wskazano, że na parterze oraz I piętrze budynku zostało wydzielonych po 6 lokali, a na poddaszu 4 lokale. Każdy z lokali posiada pomieszczenie umożliwiające stały pobyt ludzi tj. pokój dzienny z sypialnią oraz wydzieloną łazienką. Powyższe powoduje, że na skutek wyodrębnienia w określony sposób pomieszczeń w przedmiotowym budynku stworzono grupę pomieszczeń przystosowanych do zamieszkania poprzez wyposażenie ich w łazienki oraz aneksy kuchenne na każdej z kondygnacji budynku. O ile samo wydzielenie w budynku mieszkalnym dodatkowych pokoi i łazienek nie czyni automatycznym założenia, iż zmieniony został zamierzony sposób użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, niemniej jednak w toku kontroli z dnia 29 marca 2023 r. w sposób bezsprzeczny ustalono, że budynek był użytkowany przez grupę osób w taki sposób jakby był budynkiem zamieszkania zbiorowego, co tylko potwierdza ustalenia PINB, że w ramach prowadzonej inwestycji dokonano takich zmian, które doprowadziły do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania spornego budynku.
Wymaga również podkreślenia, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 12a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. póz. 103 z późn. zm.). Brzmienie powyższego przepisu bezpośrednio wskazuje, iż na potrzeby zamieszkania zbiorowego obywateli Ukrainy - którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej -istnieje możliwość tymczasowego wykorzystania oddanego do użytkowania obiektu budowlanego, którym niewątpliwie nie jest budynek mieszkalny objęty niniejszym postępowaniem. Sam fakt złożenia przez inwestora na dzienniku podawczym PINB w dniu 20 marca 2023 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku nie sprawiło, iż stał się on obiektem budowlanym oddanym do użytkowania. Tym samym norma ww. specustawy wyłączająca obowiązek zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie znajduje zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy. W niniejszym przypadku dokonano takich zmian, które doprowadziły do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania, z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, co stanowi bezpośrednią przesłankę określoną w art. 36a ust. 5 pkt 4 Pr. bud. obiekcie budowlanym podjęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno- sanitarne oraz wielkość i układ obciążeń. Fakt przystąpienia do użytkowania, który co do zasady pozostaje poza oceną w nin. postępowaniu, pozwala na stwierdzenie, że Inwestor nie zachował dotychczasowej funkcji mieszkalnej budynku jednorodzinnego. Wydzielenie w przedmiotowym budynku dodatkowych pomieszczeń stanowiących zespół pokoi mieszkalnych z łazienką oraz aneksem kuchennym w korytarzach, a następnie umożliwienie grupie osób korzystania z nich w sposób zgodny z zaplanowanym przez inwestora przeznaczeniem stanowiła zmianę zamierzonego sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego.
W § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2022 r., póz. 1125, dalej: Rozporządzenie) rozróżniono budynek zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 Rozporządzenia) jako budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny" oraz budynek mieszkalny jednorodzinny (§ 3 pkt 4 Rozporządzenia). Różnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego nastąpiło w szczególności w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Zgodnie z § 207 ust. l pkt 4 Rozporządzenia: budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób". W świetle § 209 ust. 2 Rozporządzenia budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, natomiast budynki zamieszkania zbiorowego - ZL V (o ile przeznaczone są do jednoczesnego przebywania do 50 osób niebędących stałymi użytkownikami, bądź nie są przeznaczone do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się). Analiza ww. przepisów Rozporządzenia prowadzi zatem do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie może w obecnym stanie zostać zakwalifikowany jako jednorodzinny.
Wydzielenie przez inwestora 16 pokoi (każdy obejmujący pomieszczenie mieszkalne z łazienką) w przedmiotowym budynku pozostaje w jawnej sprzeczności z definicją legalną jednorodzinnego budynku mieszkalnego zamieszczoną w art. 3 pkt 2a Pr. bud., w efekcie doprowadzając tym samym do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynku. Powyższa zmiana charakteru inwestycji prowadzić musi do stwierdzenia istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę przez organy nadzoru budowlanego. Budowie budynku zamieszkania zbiorowego stawiane są inne, o wiele wyższe wymagania związane m.in. z jego bezpiecznym użytkowaniem, niż budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Odnosząc się z kolei do przesłanki dotyczącej odstąpienia od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, która to przewidywała wymóg co najmniej 40 % udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, stwierdzono, że zgodnie z analizą treści zatwierdzonego projektu budowlanego powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 1110 m2, przy czym projektowana powierzchnia biologicznie czynna działki wynosi 490,40m2, co stanowi 44,20 % powierzchni całkowitej działki. Reasumując, zgodnie z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni przedmiotowej działki winien wynosić 444 m2. MWINB zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, m.in. poprzez dokonanie analizy zagospodarowania terenu przedmiotowej działki wraz z obliczeniem powierzchni terenu z podziałem na powierzchnię biologicznie czynną i powierzchnię utwardzoną. I tak, zgodnie z protokołem oględzin nr 425/2023 z dnia 23 listopada 2023 r. (następnie uzupełnionym w dniu 31 stycznia 2024 r.) suma powierzchni terenu działki którą bezsprzecznie należy uznać za utwardzoną tj. powierzchnia: budynku objętego postępowaniem (194,50 m2), istniejącego budynku wraz z balkonami (l 12 m2), utwardzeń z płyt betonowych (227,50 m2), opaski z kostki betonowej wokół budynku objętego postępowaniem (55,28 m2), utwardzeń z kostki brukowej (84 m2) wynosi 673,28 m2. Reasumując, powierzchnia utwardzona na terenie przedmiotowej działki nie spełnia warunku określonego w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 7 maja 2020 r., nr 43/2020, znak: WAU.RU.6730.92.2019.ŁM, na której podstawie udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu powinien wynosić co najmniej 40%, bowiem zgodnie z ww. decyzją teren przedmiotowej działki mógłby posiadać maksymalnie 656 m2 powierzchni utwardzonej. W świetle powyższego, w przedmiotowej sprawie zaistniało również na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 5 Pr. bud. istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę w zakresie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ odwoławczy również wskazał, iż nie można uznać znajdujących się na terenie działki płyt betonowych o wym. 0,90 m x 0,60 m za powierzchnię biologicznie czynną. Co prawda, za pismem z dnia 14 grudnia 2023 r. przesłano uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kserokopię protokołu kontroli robót sporządzonego w dniu 23 września 2023 r. przez uprawnioną osobę w wyniku której stwierdzono, że "utwardzenie terenu o nawierzchni z krat betonowych zostało wykonane na mechanicznie zagęszczonym kruszywie - o powierzchni 335,0 m2 co powoduje że powierzchnia terenów biologicznie czynnych wynosi 490,3 m2. Powyższe z kolei sprawia, że skoro płyty betonowe zostały umocowane na utwardzonym mechanicznie kruszywie, to nie gwarantują one możliwości zachowania tego terenu jako zapewniającego naturalną wegetację roślin. W tym zakresie MWINB nie podziela argumentacji wskazanej w w/w protokole, że powstała w ten sposób powierzchnia jest biologicznie czynna. W końcu odnosząc się do przesłanki zwiększenia oddziaływania obiektu poza działkę na skutek realizacji studni chłonnych wskazano, że na karcie 20 zatwierdzonego projektu budowlanego podniesiono następująco: "Odprowadzenie wód opadowych na nieutwardzony teren działki czynny biologicznie. Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". Jak z kolei ustalono w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 29 marca 2023 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości, inwestor zrealizował instalację kanalizacji deszczowej wykonaną z rur PCV 0 100 oraz 0 80, która to według oświadczenia inwestora odprowadzała wody opadowe do studzienek zanikowych. Następnie, w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 23 listopada 2023 r. ustalono, że na skutek przeprowadzonych prac obecnie wody opadowe z przedmiotowego budynku odprowadzane są czterema rurami spustowymi na opaskę z kostki betonowej ułożonej wokół budynku, które to następnie wchłaniane są w całości przez teren biologicznie czynny. Powyższe powoduje, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiła przesłanka o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt l Pr. bud., tj. nie wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, bowiem nie został zwiększony obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył inwestor zarzucając naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - poprzez częściowe utrzymanie w mocy i częściowe uchylenie decyzji organu i instancji w zakresie tych elementów rozstrzygnięcia, które nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym i stać się przedmiotem samodzielnego postępowania administracyjnego;
2) art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez błędne przyjęcie, że tymczasowe wyposażenie pokoi w umeblowanie mające służyć uchodźcom wojennym z Ukrainy, a także urządzenie większej liczby łazienek w domu jednorodzinnym, przesądzają o istotnym odstąpieniu od projektu budowlanego w zakresie zmiany funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego;
3) art. 30 § 4 i § 5 w związku z art. 10 oraz art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - poprzez skierowanie ww. rozstrzygnięć do osoby nieżyjącej (R. O.) i niezapewnienie jej następcom prawnym prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza nr 54/2023 z dnia 6 kwietnia 2023 r.;
W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z jednolicie przyjmowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnią prawną, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w części, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji zawiera wyodrębnione elementy mogące samodzielni funkcjonować w obrocie prawnym i stać się przedmiotem samodzielnego postępowania [tak m.in.: wyrok WSA we Wrocławiu z 6.02.2024 r., sygn. IV SA/Wr 203/23]. Termin wykonani obowiązku nie spełnia takich kryteriów samodzielności, stąd organ II instancji nie mógł orzekać reformatoryjnie co do jakiejkolwiek części decyzji organu I Instancji.
Z komunikatu Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wynika bowiem, iż "Przepisy ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.) nie zakazują tymczasowego pobytu (o charakterze zakwaterowania) uchodźców w budynkach niemieszkalnych. To oznacza, że przepisy nie zakazują tymczasowego zakwaterowania i nie trzeba w związku z tym zgłaszać zmiany sposobu użytkowania do organów administracji architektoniczno-budowlanej."
Ponadto, żaden przepis obowiązującego prawa nie limituje możliwości wykonania większej liczby łazienek w domu jednorodzinnym, dostosowanej do liczby osób wchodzących w skład wieloosobowej rodziny, względnie posiadania w domu innych funkcjonalnych udogodnień, adekwatnych dla celów mieszkalnych.
Organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym następców prawnych zmarłego współwłaściciela jednej z sąsiednich nieruchomości, skutkiem czego powinno być wyeliminowanie wszystkich rozstrzygnięć wydanych w toku całego postępowania administracyjnego bez udziału tej osoby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organy administracyjne miały uzasadnione podstawy do przyjęcia, iż roboty budowlane skarżący wykonał w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie budynku mieszkalnego – jego przeznaczenia - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Prawidłowo ustalono w tym zakresie m.in., że na parterze oraz I piętrze budynku zostało wydzielonych po 6 lokali, a na poddaszu 4 lokale. Każdy z lokali posiada zaś pomieszczenie umożliwiające stały pobyt ludzi tj. pokój dzienny z sypialnią oraz wydzieloną łazienką. Układ przestrzenny łazienek wskazuje na chęć wydzielenia większej liczby lokali mieszkalnych niż wskazane w projekcie. Powyższe powoduje, że na skutek wyodrębnienia w określony sposób pomieszczeń w przedmiotowym budynku stworzono grupę pomieszczeń przystosowanych do zamieszkania poprzez wyposażenie ich w łazienki oraz aneksy kuchenne na każdej z kondygnacji budynku. Są to zatem zmiany, które doprowadziły do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania, z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, co stanowi bezpośrednią przesłankę określoną w art. 36a ust. 5 pkt 4 Pr. bud. W obiekcie budowlanym podjęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, higienicznosanitarne oraz wielkość i układ obciążeń. Zmienił się także projekt zagospodarowania terenu w zakresie zwiększenia oddziaływania obiektu poza działkę na skutek realizacji studni chłonnych. Doszło do odstąpienia od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, która to przewidywała wymóg co najmniej 40 % udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Spełnione zostały zatem przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, stanowiącego, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było nałożenie obowiązku sporządzenia oraz przedłożenia projektu zamiennego. Wbrew argumentacji zawartej w skardze zaprojektowano budynek jednorodzinny a zbudowano (wykonano) budynek zamieszkania zbiorowego. Wydzielenie przez inwestora 16 pokoi (każdy obejmujący pomieszczenie mieszkalne z łazienką) w przedmiotowym budynku pozostaje w jawnej sprzeczności z definicją legalną jednorodzinnego budynku mieszkalnego zamieszczoną w art. 3 pkt 2a Pr. bud., w efekcie doprowadzając tym samym do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynku. Powyższa zmiana charakteru inwestycji prowadzić musi do stwierdzenia istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę przez organy nadzoru budowlanego. Budowie budynku zamieszkania zbiorowego stawiane są inne, o wiele wyższe wymagania związane m.in. z jego bezpiecznym użytkowaniem, niż budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przeprowadzona przez skarżony organ analiza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1125) prowadzi zatem do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie może w obecnym stanie zostać zakwalifikowany jako jednorodzinny. Wbrew argumentacji zawartej w skardze o ile samo wydzielenie w budynku mieszkalnym dodatkowych pokoi i łazienek nie czyni automatycznym założenia, iż zmieniony został zamierzony sposób użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to jednak dowody z przeprowadzonych kontroli i charakter konkretnie dokonanych zmian szczegółowo powyżej opisanych wskazują, że budynek faktycznie ma przeznaczenie co do użytkowania jako budynek zamieszkania zbiorowego, a zatem sporne zmiany doprowadziły do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania tego budynku.
Ponadto nie znajdzie w sprawie zastosowania przepis art. 12a ustawy z dnia 12 marca 2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.). Brzmienie powyższego przepisu bezpośrednio wskazuje, iż na potrzeby zamieszkania zbiorowego obywateli Ukrainy - którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - istnieje możliwość tymczasowego wykorzystania oddanego do użytkowania obiektu budowlanego, a zatem dotyczy zrealizowanych już budynków. Sam fakt złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku nie sprawiło, iż stał się on obiektem budowlanym oddanym do użytkowania. Tym samym norma ww. specustawy wyłączająca obowiązek zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie znajduje zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy. Powołany przepis dotyczy zrealizowanych budynków, które mają inny charakter niż zamieszkania zbiorowego, a tak są wykorzystywane. Tymczasem w kontrolowanej sprawie, jak już wyżej wskazano, zaprojektowano budynek jednorodzinny a następnie zbudowano (wykonano) budynek zamieszkania zbiorowego.
Co do zaś zmiany decyzji co do terminu i zarzutów skargi w tym zakresie, istotne było, iż w chwili orzekania przez organ odwoławczy upłynął już, określony w decyzji organu I instancji termin wykonania nałożonego obowiązku co oznacza, że skarżący został de facto pozbawiony możliwości wykonania decyzji w sposób zgodny z jej treścią. W takiej sytuacji organ II instancji – mimo, że podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności nałożenia obowiązku, miał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa obowiązek uchylić tę decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie orzec co do istoty, ustalając nowy, realny termin wykonania obowiązku. Zaniechanie takiego częściowo reformatoryjnego działania stanowiłoby naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - gdyż uchybiono by zasadzie, iż zakreślony w decyzji termin musi cechować realność wykonania nałożonego obowiązku. Zatem okoliczność, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy upłynął już termin do wykonania nakazu określonego w kontrolowanej decyzji organu pierwszej instancji skutkuje w istocie niewykonalnością przedmiotowego nakazu (por. wyrok NSA z 11.03.2016 r., I OSK 1197/14). Uchylenie decyzji w tym zakresie nie stanowi naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.
Niezasadny jest również zarzut niezapewnienia udziału w toku postępowania następcom prawnym zmarłego współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości. W tej kwestii, podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por. m.in. wyroki NSA z: 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Więc zarzut inwestora w tym względzie nie może być uwzględniony, gdyż to nie ten podmiot ma prawo oceniać czy prawa innego podmiotu jako strony zostały ewentualnie naruszone. O naruszeniu decyduje podmiot, który jest dysponentem danego prawa.
budynku.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.