II SA/Kr 705/19

II SA/Kr 705/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2307/21 - Wyrok NSA z 2023-05-26
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 77 poz 335
art 12 ust 1
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sek. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi Baueco Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 18 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów skargę oddala.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Zarządzeniem Pokontrolnym, znak [...], z dnia 18 maja 2017 r., działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm.) oraz ustaleń kontroli pozaplanowej problemowej interwencyjnej, przeprowadzonej w dniach 16 marca 2017 r., 17 marca 2017 r. i 5 maja 2017 r. w B. Spółka z o.o., udokumentowanej protokołem Nr [...] (sygn. [...]) zarządził: 1) zaprzestać prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania (odzysku) odpadów o kodzie 16 03 04 – nieorganiczne odpady inne niż wymienione w 16 03 03, 16 03 80, na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "[...]" w m. S. (działka o nr ewid.[...]), do czasu uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie oraz uszczelnienia podłoża i skarp ww. wyrobiska poeksploatacyjnego zgodnie z pkt. IV decyzji Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia 15.10.2014 r. zmienionej decyzjami znak: [...] [...] z dnia 04.04.2015 r. oraz znak: [...] r. z dnia 09.12.2016 r. w terminie: od zaraz tj. od dnia otrzymania niniejszych zarządzeń. Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w pkt 1 zarządzeń na dzień 31 maja 2017 r.
W uzasadnieniu powyższego zarządzenia, będącego przedmiotem skargi, organ wskazał w szczególności, że w dniach 16 marca 2017 r., 17 marca 2017 r. i 5 maja 2017 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. – Delegatury w T. przeprowadzili w [...] Spółka z o.o. pozaplanową problemową interwencyjną kontrolę. W toku kontroli stwierdzono, że spółka posiada decyzję Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia 15 października 2014 r., zmienioną decyzjami znak: [...] z dnia 4 maja 2015 r. i znak: [...] z dnia 9 grudnia 2016 r., w której udzielono zezwolenia na przetwarzanie w procesie odzysku na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "[...]" w m. S. (działka o nr ewid.[...]) następujących rodzajów odpadów: *ex 10 01 01 – żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłowi wymienionych w 10 01 04) – niepochodzące z palenisk fluidalnych, w ilości 20 000 Mg; *ex 10 01 80 – mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych – niepochodzące z palenisk fluidalnych, w ilości 70 000 Mg. Podczas czynności kontrolnych dniu 17 marca 2017 r. w południowo-wschodniej części działki o nr ewid.[...], w obrębie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "[...]" w m. S., stwierdzono obecność substancji stałej, sypkiej o kolorze brunatnym i wyczuwalnym zapachu cementowo-wapiennym. Substancja ta została zdeponowana od strony drogi gminnej S. – Ż. (działka drogowa nr ewid.[...]) przy granicy z działką o nr ewid.[...] i zepchnięta spycharką po skarpie wyrobiska piasku. Na podstawie przedłożonej faktury sprzedaży VAT [...] z dnia 14 marca 2017 r. wystawionej przez firmę [...] S.A. ustalono ilość dostarczonej na teren wyrobiska substancji na 2123,42 Mg. Nadto na podstawie badań laboratoryjnych wykonanych przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. ustalono, że zawartość chlorków w pobranych próbkach substancji znajdujących się na terenie i działki o nr ewid.[...] w m. S., wynosząca odpowiednio 1,7 % i 1,65 % przekracza wartość dopuszczalną (0,3%) określoną w pkt 4 Aprobaty Technicznej IBDiM Nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. Zgodnie z zapisem znajdującym się w pkt 1.2.2. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 14 lipca 2014 r., zmienionej decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r. w której udzielono firmie [...] S.A. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne o zdolności produkcyjnej większej niż 10 ton na dobę: "produkt niespełniający wymagań aprobaty technicznej – jest zawracany do procesu R5 lub sklasyfikowany jako odpad 16 03 04 i przekazywany do zagospodarowania poza teren instalacji objętej niniejszą decyzją". W związku z powyższym znajdująca się na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "S. – L." w m. S. (działka o nr ewid.[...]) substancja określana według Aprobaty Technicznej IBDiM Nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. jako "Granulat cementowy Mo-BRUK" (kruszywo sztuczne z materiałów odpadowych do nie związanych i związanych hydraulicznie materiałów do dróg i betonów), ze względu na bardzo dużą zawartość chlorków, nie spełnia wymagań ww. Aprobaty Technicznej IBDiM i jest odpadem, klasyfikowanym zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów pod kodem 16 03 04 – nieorganiczne odpady inne niż wymienione w 16 03 03,16 03 80. Tym samym stwierdzono, że B. Sp. z o.o. nie posiada wymaganego zezwolenia na ich przetwarzanie. W toku postępowania ustalono również, że obowiązki nałożone na B. Sp. z o.o. w pkt IV decyzji Marszałka Województwa [...] dnia 15 października 2014 r., zmienionej decyzjami z dnia 4 maja 2015 r. i z dnia 9 grudnia 2016 r., dotyczące: uszczelnienia gliną lub iłem dna i skarp bocznych części wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "S. – L." w m. S.; przemieszczenia zdeponowanych w północnej części wyrobiska odpadów o kodzie 10 01 80 na uszczelnioną gliną lub iłem południową część wyrobiska – nie zostały zrealizowane. Stan stwierdzony w trakcie kontroli stanowi naruszenie art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. B. Sp. z o.o. wniosła – poprzedzoną wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisów: 1) art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez błędne uznanie, że granulat cementowy "Mo-BRUK" stanowi odpad, podczas gdy stanowi on pełnowartościowy produkt i utracił status odpadu; 2) art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez błędne uznanie, że skarżący wykonuje działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów o kodzie 16 03 04, na którą wymagane jest pozwolenie, podczas gdy skarżący nie przetwarza odpadów o wskazanym kodzie; 3) art. 12 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy kontrola nie wykazała żadnych naruszeń, w szczególności tych wskazanych w treści zarządzenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca sformułowała argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków; została ona rozwinięta w piśmie procesowym z dnia 29 października 2017 r. Skarżąca wskazała w szczególności, że zastosowany przez nią do rekultywacji wyrobiska produkt, tj. granulat cementowy "Mo-BRUK" spełnia wszystkie wymogi aprobaty technicznej Nr [...], która została wydana przez Instytut Badania Dróg i Mostów we wrześniu 2007 roku. Ważność aprobaty była przedłużana i zmieniana. Strona skarżąca podkreśliła, że aprobata w pkt 4 określa właściwości użytkowe i techniczne wyrobu budowlanego. Jak wynika z pisma Instytutu Badania Dróg i Mostów z dnia 29 maja 2017 r., w aprobacie technicznej na skutek oczywistej omyłki błędnie wpisano wartość ?0,3% chlorków, podczas gdy prawidłowa wartość to ?3%. W związku z tym pismem uznać należy, iż prawidłową wartością od początku wskazaną w aprobacie technicznej dla zawartości chlorków w produkcie jest wartość ?3%, a z uwagi na oczywistą omyłkę zastąpiona została wielkością ?0,3%. Zdaniem strony skarżącej pismo Instytutu Badania Dróg i Mostów z dnia 29 maja 2017 r. nie stanowi zmiany aprobaty technicznej, a wyłącznie prostuje oczywistą omyłkę pisarską w treści aprobaty. Tym samym prawidłowa treść, niezawierająca oczywistej omyłki, obowiązuje od chwili wydania aprobaty technicznej. Natomiast poprawienie oczywistych omyłek nie wywołuje zmiany merytorycznej treści oświadczenia woli, nie może również prowadzić do wytworzenia nowej treści oświadczenia woli. Ponadto w ocenie skarżącej bez znaczenia dla ustalenia prawidłowej treści aprobaty pozostaje okoliczność, kiedy nastąpiło sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej i czy organ wydający pozwolenie zintegrowane na odzysk odpadów brał pod uwagę informację o pomyłce. Informacja ta w ocenie strony skarżącej nie mogłaby mieć żadnego wpływu na wydaną przez Marszałka Województwa M. treść decyzji, albowiem treść aprobaty nie była przedmiotem prowadzonego postępowania przez Marszałka. Dla Marszałka istotny był wyłącznie fakt posiadania aprobaty technicznej, nie zaś jej dokładna treść. Odzwierciedleniem tego jest treść pozwolenia zintegrowanego, w którym Marszałek Województwa [...], odnosząc się do właściwości produktu powstającego w wyniku procesu odzysku wskazuje, że musi on spełniać wymagania aprobaty technicznej, jednakże nie odnosi się do konkretnych wymagań, a co więcej, nie wskazuje nawet konkretnego numeru aprobaty technicznej. Nadto strona skarżąca podkreśliła, że aprobata techniczna nie stanowi integralnej części pozwolenia zintegrowanego. Strona skarżąca podniosła, że organ związany jest informacją o oczywistej omyłce w treści aprobaty. Zatem winien uwzględnić treść pisma Instytutu Badawczego Dróg i Mostów z dnia 29 maja 2017 r. i uznać, że prawidłowa treść aprobaty technicznej ustala zawartość chlorków na <3%; produkt zbadany przez organ spełniał wymogi aprobaty technicznej dla zawartości chlorków. Tym samym nie zachodzą okoliczności, o których mowa w decyzji Marszałka Województwa [...]o z dnia 14 lipca 2014 r., zgodnie z którymi produkt niespełniający wymogów aprobaty technicznej zwracany jest do procesu R5 lub sklasyfikowany jako odpad 16 03 04 i przekazywany do zagospodarowania poza teren instalacji objętej przedmiotową decyzją. Substancja będąca przedmiotem badań organu stanowi produkt objęty aprobatą techniczną, nie stanowi zaś odpadu. Granulat cementowy "Mo-BRUK", według wiedzy strony skarżącej, spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Granulat ten nie może zostać uznany za odpad jedynie z uwagi na zastosowanie go do celu wprost niewskazanego w aprobacie technicznej. W aprobacie technicznej wskazano, że granulat "Mo-BRUK" stosowany jest w inżynierii komunikacyjnej jako dodatek do betonu cementowego z przeznaczeniem na nawierzchnie dróg gminnych oraz bezpośrednio do wykonywania podbudów dróg gminnych. Granulat może być stosowany m.in. do wykonywania dolnych warstw nasypów. Strona skarżąca wskazała, że szereg posiadanych przez nią opinii naukowych wskazuje, iż granulat cementowy "Mo-BRUK" może być wykorzystywany w procesach rekultywacji bez negatywnego wpływu na środowisko. Jak wynika z "Oceny przydatności granulatu cementowego Mo-Bruk jako warstwy przesypowej na składowiskach odpadów" sporządzonej przez dr. inż. S. Ż. z Instytutu Chemii i Technologii Nieograniczonej Politechniki K., granulat spełniający warunki aprobaty technicznej nie stwarza zagrożenia dla środowiska. Podobne wnioski przedstawione zostały w "Opinii nt. możliwości stosowania granulatu cementowego produkcji firmy M.-B. SA do prac rekultywacyjnych terenów zdegradowanych oraz do warstw przesypowych na składowiskach odpadów" autorstwa mgr inż. D. W. z Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego. Strona skarżąca podniosła też – z ostrożności procesowej – że fakt ewentualnego użytkowania produktu niezgodnie z jego przeznaczeniem nie powoduje, że produkt ten staje się odpadem. Produkt taki co najwyżej może być produktem używanym niezgodnie z jego przeznaczeniem, jednakże nigdy odpadem. Niemniej jednak w ocenie strony skarżącej taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie – granulat cementowy może być z powodzeniem użytkowany do procesu rekultywacji wyrobisk pogórniczych. W podsumowaniu swojego stanowiska, strona skarżąca podkreśliła, że organ błędnie uznał, że granulat cementowy nie spełnia norm wynikających z aprobaty technicznej, a w związku z tym stanowi odpad, naruszając tym samym art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o odpadach. Granulat cementowy nie stanowi odpadu, a pełnowartościowy produkt. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem, że strona skarżąca prowadzi działalność polegającą na przetwarzaniu (odzysku) odpadów o kodzie 16 03 04 – nieorganiczne odpady inne niż wymienione w 16 03 03, 16 03 80, na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "S. – L." w m. S. (działka o nr ewid.[...]). Skarżąca takiej działalności nie prowadzi, tym samym jej zakazywanie jest bezpodstawne. Skarżąca prowadzi wyłącznie proces rekultywacji, do którego wykorzystuje granulat cementowy "Mo-BRUK", i z racji tego, że nie narusza w związku z taką działalnością przepisów prawa, działalność tę winna mieć prawo kontynuować. W ocenie skarżącej, nie można jej też zarzucić naruszenia pkt IV wskazanej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 15 października 2014 r., który zawiera szczegółowy opis dopuszczonej metody przetwarzania odpadów w procesie odzysku ze wskazaniem procesu przetwarzania oraz opis stosowanego procesu technologicznego. Ze względu na to, że naturalne podłoże w dnie i skarpach otaczających wyrobisko nie posiadało naturalnej bariery uszczelniającej, miała zostać wykonana sztucznie bariera geologiczna, a dopiero w dalszej kolejności odpady o kodzie 10 01 80 mieszanki popiołowo żużlowe z mokrego odprowadzenia odpadów nie pochodzące z palenisk fluidalnych w ilości około 10 000 Mg miały zostać przemieszczone na wcześniej uszczelnioną, wyznaczoną część wyrobiska i tam pozostawione. W punkcie tym nie wskazano terminu wykonania obowiązku, a decyzja w dalszym ciągu obowiązuje. Obecnie strona skarżąca jest w trakcie przygotowywania procesu uszczelniania. W ocenie skarżącej, organ bezpodstawnie wydał zarządzenie pokontrolne, naruszając tym samym art. 12 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, albowiem w niniejszej sprawie nie miały miejsca żadne naruszenia, zwłaszcza wskazane w treści zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1049/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska – Delegatura w T. z dnia 18 maja 2017 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał w szczególności, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane w oparciu o wadliwy protokół, albowiem nie udokumentowany w zakresie ustaleń faktycznych i nie dający się zweryfikować pod względem zgodności z wzorcem kontroli, a to decyzjami właściwych organów, z uwagi na ich brak. Podstawą takiej konkluzji było ustalenie, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy nie ma relewantnych dokumentów, w tym notatki służbowej z dnia 16 marca 2017 r., dokumentacji fotograficznej z dnia 16 i 17 marca 2017 r., protokołu oględzin z dnia 17 marca 2017 r., raportów z badań z dnia 12 kwietnia 2017 r., raportów badań z dnia 10 kwietnia 2017 r., decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] wraz z decyzjami zmieniającymi, decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] wraz z decyzją zmieniającą znak [...], aprobaty technicznej nr [...] Sąd zasadniczo uznał, że w zaistniałej sytuacji nie ma potrzeby ustosunkowywania się do zarzutów skargi. Niemniej jednak Sąd zauważył, że kluczowym dla niniejszej sprawy byłoby ustalenie, na podstawie właściwych decyzji, jakie materiały może – po uprzednim uszczelnieniu – umieszczać w wyrobisku spółka B. i w jakim miejscu wyrobiska. W szczególności, dysponując decyzjami, można by ustalić, czy poza odpadami określonymi w zezwoleniu Spółka może umieszczać w wyrobisku inne materiały. Jeśli bowiem nie może, to rozważania na temat zgodności z aprobatą techniczną produktu pod nazwą "granulat cementowy Mo-BRUK", a w szczególności co do procedury prostowania aprobaty, są bezprzedmiotowe, podobnie jak rozważania, czy materiał ten może być użyty do rekultywacji. Jednak tę okoliczność można by ustalić tylko w oparciu o kompletny protokół kontroli, zawierający wspomniane wyżej decyzje administracyjne, co w niniejszym przypadku nie jest możliwe. Podobnie, nietrafne byłyby rozważania dotyczące konsekwencji braku terminu dla uszczelnienia wyrobiska, gdyby jasno można ustalić, czy materiał pod nazwą "granulat cementowy Mo-BRUK" był wysypywany w miejscu, które zostało przeznaczone do uszczelniania. Jeśli bowiem tak było, to kwestia braku określenia terminu nie ma znaczenia, gdyż jest oczywistym, że nie wolno spółce wysypywać czegokolwiek w miejscu przeznaczonym do uszczelnienia – bez takiego uszczelnienia.
Na skutek skarg kasacyjnych B. Sp. z o.o. oraz Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 993/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1049/17, i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji z naruszeniem normy wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. zaniechał wezwania organu do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem istotnych dokumentów m. in. w postaci notatki służbowej z dnia 16 marca 2017 r., dokumentacji fotograficznej z dnia 16 i 17 marca 2017 r., protokołu oględzin z dnia 17 marca 2017 r., raportów z badań z dnia 12 kwietnia 2017 r., raportów badań z dnia 10 kwietnia 2017 r., decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] wraz z decyzjami zmieniającymi, decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] wraz z decyzją zmieniającą znak [...], aprobaty technicznej nr [...], i w konsekwencji niezasadnie wydał wyrok, w którym uchylił zarządzenie pokontrolne w warunkach błędnego przeświadczenia, że zarządzenie to zostało wydane na podstawie wadliwego protokołu, albowiem nie był on udokumentowany w zakresie ustaleń faktycznych i nie można było go zweryfikować pod względem zgodności z wzorcem kontroli, a to decyzjami właściwych organów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy, w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia wyłącznie na gruncie przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akt, lecz wszystkich materiałów dowodowych zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli z lektury akt sprawy wynika, że zgromadzony został stosowny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi administracyjnemu kompletnych akt sprawy, to obowiązkiem tego sądu jest ich skompletowanie. W razie gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy, sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wiedział, że akta przesłane Sądowi nie są kompletne i mimo stwierdzonych braków wydał wyrok. W rezultacie Sąd I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K.-Delegatura w T. z 18 maja 2017 r. w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesne – z uwagi na brak kompletnych akt sprawy – były rozważania merytoryczne Sądu I instancji dotyczące ewentualnych konsekwencji braku terminu dla uszczelnienia wyrobiska oraz tego, że nie wolno spółce wysypywać czegokolwiek w miejscu przeznaczonym do uszczelnienia – bez takiego uszczelnienia.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał organ do uzupełniania akt – przedłożenia dokumentów: 1) załączników wymienionych w pkt 5 protokołu kontroli Nr [...] (sygnatura [...]), tj. a) upoważnienia do kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Nr [...] z dnia 17.03.2017 r.; b) zawiadomienie znak: [...] z dnia 22.03.2017 r. o zawieszeniu czynności kontrolnych; c) notatki służbowej z dnia 16.03.2017 r.; d) dokumentacji fotograficznej z dn. 16 i 17.03.2017 r.; e) protokołu oględzin z dnia 17.03.2017 r.; f) raportów z badań z dnia 12.04.2017 r. o numerach: [...], [...], [...] i [...], g) raportów z badań z dnia 10.04.2017 r. o numerach: [...]; 2) decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 15 października 2014 r., znak [...] oraz decyzji zmieniających tę decyzję, tj. decyzji z dnia 4 kwietnia 2015 r., znak [...], i z dnia 9 grudnia 2016 r., znak: [...] r. (decyzje udzielające zgody B. Sp. z o.o. na przetwarzanie odpadów); 3) decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 14 lipca 2014 r., znak [...], oraz decyzji zmieniającej tę decyzję z dnia 3 grudnia 2014 r., znak [...] (pozwolenie zintegrowane dla [...] S.A. dla instalacji odzysku odpadów); 4) dokumentów przedstawionych w trakcie kontroli objętej protokołem kontroli Nr [...] (sygnatura [...]), tj. a) Aprobaty Technicznej IBDiM Nr [...] z dnia 3 marca 2015 r.; b) opinii Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu badawczego w W. znak: [...] z dnia 20 sierpnia 2013 r.; c) faktury VAT [...] z dnia 14 marca 2017 r.; d) opinii Głównego Instytutu Górnictwa z dnia 26 października 2015 r. Dokumenty te zostały przedłożone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie zaś z art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zatem aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło przy jego wydawaniu do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne ma znamiona aktu, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt. 4 p.p.s.a., przeto skarga na nie jest dopuszczalna.
Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydany w niniejszej sprawie został uchylony w wyniku kontroli instancyjnej, należy mieć na względzie art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 993/18, wobec stwierdzenia w odniesieniu do zaskarżonego wyroku naruszenia prawa procesowego (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie zawiera wykładni prawa zrelatywizowanej do istoty sprawy sądowoadministracyjnej. Nie kreuje on zatem determinanty rozstrzygnięcia tejże sprawy.
Kontrolując zaskarżone zarządzenie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Normatywnym punktem odniesienia do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1355, dalej u.i.o.ś.). Przede wszystkim w rachubę wchodzi tu art. 2, który określa zakres zadań kontrolnych Inspekcji Ochrony Środowiska, oraz przepisy rozdziału 3, regulujące sposób ich wykonywania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że sama kontrola przeprowadzona w dniach 16 marca 2017 r., 17 marca 2017 r. i 5 maja 2017 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. – Delegatury w T. w B. Spółka z o.o. miała odpowiednie podstawy prawne, została przeprowadzona przez organ właściwy, a czynione w jej toku ustalenia mieściły się w jej wyznaczonym normatywnie zakresie. Warto przy tym zauważyć, że przedmiotowe postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma możliwości prowadzenia w jego toku pełnego postępowania dowodowego. Artykuł 9 ust. 2 u.i.o.ś. szczegółowo określa uprawnienia inspektora, któremu zlecono kontrolę (por. na tle podobnych rozwiązań normatywnych K. Szuma, Komentarz do art. 160 ustawy – Prawo wodne, LEX/el).
Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. (w ówczesnym brzemieniu), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska mógł: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Na tle analogicznych rozwiązań normatywnych w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na określoną relację i możliwą sekwencję wymienionych czynności – wskazuje się mianowicie, że jeżeli podmiot kontrolowany nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, organ może wszcząć postępowanie administracyjne tudzież zainicjować postępowanie administracyjne przed innym właściwym organem celem wydania przewidzianej prawem decyzji (por. K. Szuma, tamże; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 1520/11, LEX nr 1355968). Faktualnym uzasadnieniem dla wydania zarządzenia pokontrolnego są utrwalone w protokole kontroli ustalenia wskazujące na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą. Część dyspozytywna odnośnego zarządzenia nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego – zważywszy na jej istotę i funkcję – należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Można też zauważyć – inaczej rzecz ujmując – że zarządzenie pokontrolne zasadniczo zorientowane jest prospektywnie (cześć dyspozytywna), ale zawiera też element deklaratywny (stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym).
Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków – normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne – także gdy idzie o jego element deklaratywny – nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia – a nie ma ku podstaw – podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu. W tym kontekście warto też zaakcentować różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś.) – a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi. W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus.
Zarysowana wyżej specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dokonywanej przy odpowiednim zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego uwarunkowana jest prawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej (praw i obowiązków), prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, trafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazaniem adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie. Te elementy podlegają zatem weryfikacji, aczkolwiek – co należy podkreślić – przy uwzględnieniu proceduralnych determinant i formy działania organu, znacząco odbiegającej od typowego aktu administracyjnego (aktu jurysdykcji administracyjnej).
W niniejszej sprawie organ stwierdził nieprawidłowość (niezgodność stanu rzeczywistego ze stanem powinnym) polegającą przede wszystkim na tym, że skarżąca – mimo braku wymaganego zezwolenia – przetwarza odpady o kodzie 16 03 04. Brak wspomnianego zezwolenia jest bezsporny, natomiast kwalifikacja przetwarzanej substancji jako odpad o kodzie 16 03 04 jest rezultatem analizy: 1) wyników przeprowadzonych badań laboratoryjnych wskazujących na zawartość chlorków powyżej 0,3% (w poszczególnych próbkach 1,7% i 1,65%); 2) treści decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 14 lipca 2014 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego (z uwzględnieniem jej zmian), zwłaszcza pkt. I.2.2.; 3) treści Aprobaty Technicznej IBDiM Nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. (pkt 4). W świetle tych ustaleń i dokumentów sformułowany przez organ wniosek jest uprawniony. Wszak wyniki przeprowadzonych badań laboratoryjnych pokazują, że sprawdzana substancja nie spełnia wymagań aprobaty technicznej, a skoro tak, to – zgodnie z treścią wspomnianej decyzji – jest odpadem o kodzie 16 03 04.
Wymienione wyżej przesłanki wnioskowania organu, zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości – dotyczy to także treści aprobaty technicznej. Ta treść nie mogła być rekonstruowana inaczej niż podstawie brzemienia obejmującego ją dokumentu – a, co jest bezsporne, w czasie podejmowania przez organ zaskarżonego aktu była w nim mowa o dopuszczalnej zawartości chlorków niżej lub równej 0,3%. Organowi nie można tedy zarzucić naruszenia prawa, nawet procesowego – organ czynił ustalenia w pełni prawidłowo. Zdaniem Sądu, oceny tej w żaden sposób nie może zmienić suponowane przez skarżącą "sprostowanie oczywistej omyłki" mające wywoływać skutek ex tunc – i to z kilku niezależnych od siebie powodów. Po pierwsze, relewantne przepisy w odniesieniu do aprobat technicznych nie przewidują instytucji "sprostowania oczywistej omyłki" (była natomiast możliwa jej zmiana, przy czym wymagało to zachowania określonego trybu), a przepisy k.p.a. dotyczące decyzji tudzież poglądy orzecznictwa i doktryny formułowane na ich podstawie z istoty rzeczy nie mają tu zastosowania; na marginesie należy zauważyć, że to, czy rzeczywiście można by w okolicznościach niniejszej sprawy mówić o omyłce, a zwłaszcza "oczywistej" – jest samo w sobie nader dyskusyjne. Po drugie, postępowanie aprobacyjne było sformalizowane i sformalizowany jest też sam dokument aprobaty technicznej, co znajdowało wyraz w szczególności w tym, że musiał być podpisany przez kierownika jednostki aprobującej, który był zarazem jedyną osobą uprawnioną do reprezentowania tejże jednostki w odnośnym zakresie (analogiczne regulacje obowiązują obecnie). Lakoniczne w swym brzmieniu pismo z dnia 29 maja 2017 r. nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną – kierownika jednostki aprobującej (w świetle przepisów ustawy oraz danych powszechnie dostępnych w BIP oraz w KRS – rejestr przedsiębiorców nr [...]). Po trzecie – przy czym to jest okoliczność bodaj najważniejsza i mająca sama w sobie rozstrzygające znaczenie, gdy idzie o kontrolę działania organu – twierdzenie i argumentacja skarżącej o sprostowaniu aprobaty technicznej zasadza się na dokumencie (piśmie) następczym, nieistniejącym w czasie wydawania przez organ zaskarżonego aktu (zarządzenia pokontrolnego), a zatem – z uwagi na istotę kontroli, która musi być zrelatywizowana do ówczesnego stanu rzeczy – w założeniu nie mogą mieć znaczenia.
Niezależnie od powyższego, warto dodać, że zważywszy na przedstawioną wcześniej specyfikę zarządzenia pokontrolnego jako aktu niemającego bezpośredniego wpływu na niczyje prawa i obowiązki, a nadto pozostającego poza zakresem zastosowania przepisów k.p.a., w tym zasady trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) i zasady związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.) – twierdzeń i argumentacji skarżącej w ogóle nie sposób rozważać w kategoriach ewentualnych przyczyn wznowienia postępowania, nawet rozumianych odpowiednio. Hipotetycznie rzecz ujmując, gdyby następczo zaistniały lub choćby tylko wyszły na jaw nowe, istotne okoliczności, to wprawdzie mogą one być brane pod uwagę, ale wyłącznie jako potencjalna przyczyna zmiany bądź dezaktualizacji zarządzeń. W żadnym zaś razie nie stanowią one o naruszeniu prawa przez organ i tym samym nie mogą być podstawą do uwzględnienia skargi.
W świetle ustaleń poczynionych w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym kwalifikacja przedmiotowej substancji jako odpad o kodzie 16 03 04 ma dwie determinanty – są to: ilość zawartych w niej chlorków oraz treść relewantnej aprobaty technicznej. Kwalifikacja ta i w konsekwencji zarządzenie pokontrolne mogą zatem ulec dezaktualizacji w przypadku, gdy któraś z tych determinant odpadnie, tj. w przypadku zmiany składu granulatu albo w przypadku zmiany treści aprobaty technicznej. Kwestia, czy i ewentualnie w jaki sposób do tego drugiego skutku może dojść, pozostaje poza granicami niniejszego postępowania – nie ma ona znaczenia z puntu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej. W tym kontekście warto jedynie zauważyć – nawiązując do uzasadnienia skargi i twierdzeń organu – że decyzja Marszałka Województwa [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego rzeczywiście traktuje aprobatę techniczną w sposób niejako blankietowy, wobec czego liczy się bieżąca treść tej aprobaty (notabene jej obecny dokument ma późniejszą datę niż wspomniana decyzja). Stąd też – jak tu wskazano – nie można wykluczyć zniesienia objętej zarządzeniem pokontrolnym niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym w drodze modyfikacji aprobaty technicznej, ale – co jeszcze raz trzeba podkreślić – jest to kwestia, która może być rozpatrywania w kontekście aktualności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, a nie jego legalności.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zarówno w części dyspozytywnej, jak i w uzasadnieniu traktuje tylko o kwalifikacji przedmiotowej substancji jako odpad o kodzie 16 03 04 z uwagi na niezgodność z aprobatą techniczną – i ta kwalifikacja, w świetle wspomnianego zarządzenia, stanowi przeszkodę do jej dalszego stosowania przez skarżącą. Zarządzenie, o którym mowa, nie odnosi się natomiast do tego, czy "Granulat cementowy Mo-BRUK", jeżeli spełnia warunki aprobaty technicznej (nie ma zatem statusu odpadu o kodzie 16 03 04), w ogóle może być stosowany do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych z uwagi na swoje odmienne przeznaczenie. Kwestia ta pojawia się wprawdzie w argumentacji stron formułowanej w toku postępowania, ale – skoro nie jest ona przedmiotem zaskarżonego aktu – nie ma podstaw do jej szerszego rozważania w ramach niniejszego postępowania.
Druga nieprawidłowość, której dotyczy zaskarżone zarządzenie, polega na niewykonaniu określonego w pkt IV decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 15 października 2014 r. (z uwzględnieniem jej zmian) obowiązku uszczelnienia podłoża i skarp wyrobiska poeksploatacyjnego przed przystąpieniem do przemieszczania odpadów na odnośną część wyrobiska. Obowiązek, o którym mowa, został nałożony na skarżącą jako adresata decyzji uprawniającej – ma on charakter akcesoryjny w stosunku do przyznanego decyzją uprawnienia, a zatem jest zbliżony czy też wręcz nosi znamiona zlecenia administracyjnego. Termin jego wykonania nie został wprawdzie sprecyzowany wskazaniem konkretnej daty, ale – zważywszy na jego istotę oraz treść decyzji – nie ulega wątpliwości, że powinno to nastąpić uprzednio, przed przystąpieniem do przemieszczania odpadów. W tym stanie rzeczy ogół okoliczności sprawy znajdujących odzwierciedlenie w protokole kontroli i w załącznikach do niego, wskazujący na to, że wspomniane przemieszczanie odpadów się rozpoczęło względnie w każdej chwili może się rozpocząć – uzasadniał przyjęcie, że przedmiotowy obowiązek uszczelnienia podłoża i skarp wyrobiska poeksploatacyjnego został zaktualizowany. Skoro zaś w czasie kontroli nie był jeszcze wykonany (w protokole podkreślono, że w trakcie kontroli nie przedstawiono nawet dokumentów potwierdzających zakup lub możliwości pozyskania materiału uszczelniającego), istniały – w ocenie Sądu – podstawy do sformułowania stosownego zarządzenia pokontrolnego.
Poczynione rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Zdaniem Sądu, zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.