II SA/KR 703/22

II SA/Kr 703/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust., 1, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Nr XXIII/195/16 Rady Miasta Bochnia z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łychów-Brzeźnicka" w Bochni oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 maja 2022 r. skarżący M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXIII/195/16 Rady Miasta Bochnia z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łychów-Brzeźnicka" w Bochni.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, to jest:
- art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej także "u.p.z.p.", poprzez nieuprawnione i w pełni niecelowe ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,
- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury.
Z uwagi na fakt, że – zdaniem skarżącego - przedstawione powyżej uchybienia wskazują na istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu miejscowego, skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź w części w zakresie ustaleń dotyczących działek ewid. numer [...] i [...] obr. [...], w jakim działki te zostały włączone do obszaru oznaczonego w zaskarżonym planie miejscowym symbolem 5ZR oraz w zakresie § 6 ust. 1 pkt 13 zaskarżonej uchwały, który dotyczy zakazu realizacji obiektów i urządzeń nie związanych z eksploatacją złoża; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, w skład których wchodzą działki ewidencyjne numer [...] i [...] obr. [...]
Przedmiotowe nieruchomości znajdują się w granicach terenu oznaczonego symbolem 5ZR - tereny zieleni nieurządzonej. Zgodnie z treścią § 23 ust. 1 planu miejscowego wyznacza się tereny zieleni nieurządzonej, o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, oznaczone na Rysunku planu symbolami 1-11ZR, z podstawowym przeznaczeniem jako pola uprawne, łąki, pastwiska, zalesienia i zakrzewienia śródpolne oraz zieleń położona wzdłuż cieków wodnych pełniąca funkcję otuliny biologicznej oraz izolacji od intensywnego zagospodarowania lub użytkowania.
Zgodnie z ust. 2 pkt 9 w terenach ZR w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszcza się między innymi sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz realizację urządzeń wodnych.
Ponadto w myśl § 23 ust. 4 pkt 1 planu miejscowego w granicach terenów oznaczonych na Rysunku planu symbolem ZR ustala się zakaz realizacji nowej zabudowy z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1 oraz 4.
Z rysunku planu miejscowego wynika ponadto, że nieruchomości skarżącego znajdują się na terenie wyznaczonego w planie osuwiska aktywnego ciągle oraz na terenie zagrożonym ruchami masowymi. Ponadto w granicach złoża kopalin obejmującego złoża surowców ilastych ceramiki Budowlanej "Bochnia II", w ramach której zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 13 obowiązuje zakaz realizacji obiektów i urządzeń nie związanych z eksploatacją złoża.
Natomiast według § 6 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego w terenach osuwisk aktywnych ciągle oraz osuwisk aktywnych okresowo, o zasięgu określonym na Rysunku planu według "Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi dla Miasta Bochnia" w skali 1:10000, opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy oraz karty dokumentacyjnej osuwiska wraz z opinią - nr ewidencyjny 12-14-162-2 ustala się:
a) zakaz wznoszenia nowych budynków, w tym również obiektów tymczasowych,
b) utrzymanie istniejącej zabudowy,
c) możliwość przebudowy istniejących obiektów pod warunkiem przestrzegania szczegółowych nakazów i zakazów określonych w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, wykonanej zgodnie z przepisami odrębnymi, świadczącej o możliwości bezpiecznego przeprowadzenia inwestycji i zagospodarowania terenu,
d) możliwość rozbudowy istniejących budynków o nie więcej niż 30% powierzchni użytkowej sumarycznie przez cały okres obowiązywania planu, pod warunkiem przestrzegania szczegółowych nakazów i zakazów określonych w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, wykonanej zgodnie z przepisami odrębnymi, świadczącej o możliwości bezpiecznego przeprowadzenia inwestycji i zagospodarowania terenu,
e) zakaz budowy ogrodzeń, wymagających ciągłych fundamentów i podmurówek,
f) zakaz zmiany istniejącego ukształtowania terenu, oraz nadsypywania gruntu,
g) nakaz zabezpieczania i konserwacji skarp terenowych z zastosowaniem m.in. zieleni o właściwościach umacniających i glebochronnych w celu zabezpieczenia przed ewentualnym osuwaniem się mas ziemnych.
W myśl § 6 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego w terenach zagrożonych ruchami masowymi, przewidzianych pod zabudowę lub infrastrukturę techniczną, o zasięgu określonym na Rysunku planu według "Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi dla Miasta Bochnia" w skali 1:10000, opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy oraz karty dokumentacyjnej osuwiska wraz z opinią - nr ewidencyjny 12-14-162, istniejące zainwestowanie pozostawia się do utrzymania. Dopuszcza się możliwość realizacji nowych budynków z koniecznością przestrzegania warunków posadowienia obiektów budowlanych określonych w dokumentacji geotechnicznej wykonanej zgodnie z przepisami odrębnymi, wskazującej na możliwość bezpiecznej realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu.
Powyższe zapisy obowiązującego planu miejscowego są o tyle istotne, że skarżący, jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, na posiadanych nieruchomościach zrealizował inwestycję budowlaną polegającą na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przedmiotowe budynki zostały oddane do użytkowania.
W ostatnim czasie skarżący podjął działania mające na celu przyłączenie wybudowanych budynków do sieci gazowej. W związku z tym skierował do Polskiej Spółki [...] sp. z o.o. stosowny wniosek w tym zakresie. Jak się okazało, do zapewnienia nieruchomościom skarżącego dostępu do sieci gazowej konieczne jest wykonanie inwestycji budowlanej polegającej na budowie fragmentu sieci gazowej oraz przyłącza gazowego.
Planując wykonanie niezbędnej inwestycji Polska Spółka [...] sp. z o.o. skierowała do Starosty Bocheńskiego wniosek dotyczący zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie sieci i przyłącza gazowego o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa. Decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. znak: AB.6743.4.56.2020 Starosta Bocheński wniósł sprzeciw do przyjęcia powyższego zgłoszenia. W ocenie organu zgłoszone prace budowlane są bowiem niezgodne z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ powołując się na wyżej przywołane postanowienia planu miejscowego uznał, że brak możliwości budowy projektowanej infrastruktury wynika z położenia jej w granicy złoża kopalin, które nie dopuszcza realizacji obiektów i urządzeń nie związanych z eksploatacją złoża oraz w terenach osuwisk aktywnych ciągle, które dopuszczają możliwość rozbudowy, przebudowy, modernizacji oraz remontu w sposób nie kolidujący z innymi ustaleniami planu, zachowując warunki przepisów odrębnych.
Treść uchwalonego planu miejscowego wskazuje więc na to, że nieruchomość skarżącego, na skutek wejścia w życie planu miejscowego, została nie tylko wyłączona w istotnym zakresie spod zabudowy kubaturowej, ale postanowienia planu miejscowego uniemożliwiają doprowadzenia do wybudowanych uprzednio legalnie budynków sieci, w tym sieci gazowej. W związku z tym ustalenia uchwalonego planu miejscowego niewątpliwie dotyczą jego interesu prawnego.
Uzasadniając zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez organy gminy skarżący podniósł, że naruszenie uzasadnionych interesów skarżącego zostało dokonane na skutek niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z treścią art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Z treści powyższego przepisu wynika, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Powszechnie uważa się, że pod pojęciem naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, należy także rozumieć przekroczenie przez organ planistyczny tzw. władztwa planistycznego.
W kontekście działania organu planistycznego w ramach władztwa planistycznego jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi bowiem, że własność i inne prawa majątkowe podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wspomnianego władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [w] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, str. 27 i n., Warszawa 2004).
Tym samym gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.
Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Bk 46/06, gdzie podkreślił, że władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wyżej wymienione elementy winny być rozpatrywane łącznie a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana poprzez pryzmat ogólnych założeń miejscowego planu, jak i poprzedzającego go studium.
Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie (...)." Przepis ten statuuje obowiązek zachowania przez organy władzy publicznej proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest zatem zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli.
Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący przytoczył tezę z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 roku (sygn. akt K 4/04; opubl.: OTK seria A, rok 2005, Nr 6, poz. 64): "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że w treści konstytucyjnej przesłanki konieczności ograniczenia (art. 31 ust. 3 Konstytucji) mieszczą się wymogi niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto. Spełnienie tych wymagań uzależnione jest od faktycznej potrzeby dokonania ingerencji w zakres korzystania z konstytucyjnego prawa lub wolności i od zastosowania przez ustawodawcę środków prawnych rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Chodzi ponadto o zastosowanie środków niezbędnych, w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, a jednocześnie winny to być środki jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawo bądź wolność ulegają ograniczeniu".
W tym stanie rzeczy nie może ulegać wątpliwości, że skarżący posiada legitymację do złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta Bochnia w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Łychów - Brzeźnicka", którego ustalenia w sposób drastyczny ingerują w przysługujące mu prawo własności nieruchomości.
Z tego też powodu pismem z dnia 3 marca 2022 roku w imieniu skarżącego w dniu 7 marca 2022 roku wystosowane zostało do organu wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W terminie przewidzianym w ustawie organ nie odpowiedział na przedmiotowe wezwanie, w związku z czym złożenie przedmiotowej skargi okazało się niezbędne.
Uzasadniając przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Bochni skarżący zauważył, że ww. nieruchomości skarżącego znalazły się na terenie, na których z jednej strony dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy oraz możliwość rozbudowy, przebudowy, modernizacji oraz remontu, z drugiej natomiast strony równocześnie wprowadzono do planu miejscowego zapisy, które uniemożliwiają normalne korzystanie z istniejącej zabudowy, przez co należy rozumieć między innymi możliwość podłączenia istniejących budynków do sieci gazowej. Ponadto wprowadzone w tym zakresie w planie miejscowym ograniczenia są zupełnie nieracjonalne i całkowicie bezzasadne. Wskazuje na to chociażby to, że przed uchwaleniem planu miejscowego skarżący zrealizował inwestycję, która oddziaływała na grunt znacznie bardziej niż mogą oddziaływać prace budowlane związane z budową przyłącza oraz fragmentu sieci. Pomimo wybudowania budynków mieszkalnych oraz ich użytkowania nie stwierdzono jakichkolwiek negatywnych zjawisk gruntowych. Tym samym podjęcie decyzji o wprowadzeniu do treści planu miejscowego zapisów, które w konsekwencji uniemożliwiają wykonanie urządzeń infrastruktury technicznej nie ma jakichkolwiek podstaw faktycznych, czy też prawnych, a stanowi wyłącznie niepotrzebne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości uniemożliwiające normalne użytkowanie legalnie wybudowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Oddziaływanie infrastruktury technicznej na grunt jest bowiem znikome lub wręcz żadne.
W sprawie istotne jest również to, że w celu poprawy jakości powietrza Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą nr XXXII/452/17 z dnia 23 stycznia 2017 r. wprowadził na obszarze województwa małopolskiego ograniczenia i zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Ponadto szereg gmin wprowadziło lub planuje wprowadzić całkowity zakaz palenia węglem. Skarżący zatem stwierdził, że zakaz realizacji infrastruktury technicznej, w tym sieci gazowej jest niezgodne z aktualnymi tendencjami i działaniami dotyczącymi kwestii ochrony środowiska. Nie można również wykluczyć, że również Miasto Bochnia wprowadzi w przyszłości zakaz spalania węgla przez co skarżący zostanie odcięty od jakiegokolwiek źródła ciepła.
W tym zakresie skarżący dodatkowo podniósł, że przedmiotowa tendencja zauważalna jest również w treści zaskarżonej uchwały, w której w § 6 ust. 1 pkt 1 zawarty został zapis, zgodnie z którym w zakresie zaopatrzenia w ciepło ustala się możliwość ogrzewania budynków z indywidualnych źródeł ciepła, w tym w szczególności przy wykorzystaniu paliw ekologicznie czystych: gaz, lekki olej opałowy, pompy ciepła, kolektory słoneczne, z zachowaniem standardów emisyjnych określonych w przepisach odrębnych.
Ponadto skarżący podniósł, że niezależnie od wskazanej powyżej bezzasadności i nieracjonalności wprowadzonego ograniczenia, w niniejszej sprawie nie doszło do należytego wyważania przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącego. Tymczasem odpowiednie wyważenie powyższych interesów jest wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako jedno z najistotniejszych kwestii branych pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy decyzje organu mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, czy już nie. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 roku, sygn. akt: II OSK 2110/17.
W tym zakresie skarżący zauważył, że dopuszczenie na omawianym terenie możliwości realizacji infrastruktury technicznej nie doprowadziłoby do jakichkolwiek negatywnych skutków istotnych z punktu widzenia ogólnospołecznego lub też innych podmiotów. Realizacja przedmiotowej infrastruktury wymagałaby bowiem sporządzenia odpowiedniej dokumentacji projektowej opiniowanej i uzgadnianej z dysponentem sieci, a więc podmiotu niezależnego od skarżącego, przy uwzględnieniu wszelkich wymogów prawa oraz zasad technicznych, w tym w zakresie ewentualnego oddziaływania na eksploatację złoża surowców ilastych ceramiki Budowlanej "Bochnia II", którego jednak w zakresie realizacji niewielkiego fragmentu sieci gazowej nie sposób się dopatrzyć. W planie miejscowym nie uwzględniono zatem w ogóle uzasadnionego interesu skarżącego oraz właścicieli innych sąsiednich nieruchomości ograniczając ich uprawnienia w sytuacji, w której nie było to konieczne.
W związku z tym skarżący stwierdził, że obecne ustalenia planu miejscowego spowodują niewątpliwie istotną szkodę majątkową w dobrach skarżącego, a równocześnie ustalenia te nie są istotne w ogóle lub są istotne jedynie w znikomym stopniu z punktu widzenia wartości ogólnospołecznych. Dokonując wyważenia interesu skarżącego i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości oraz interesu ogólnospołecznego należy zatem stwierdzić, że w tej konkretnej sprawie oraz w omawianym kontekście, prymat powinien znaleźć interes skarżącego. Zdaniem skarżącego organ planistyczny uchybił zatem obowiązkowi rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy, który łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.
Skarżący dodatkowo powołał się na stanowisko zaprezentowane w doktrynie prawa, w której wskazuje się, że nakaz wyważenia omawianych interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli nie doszło w ogóle do ich wyważenia, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym. Warszawa 1986, str.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125).
Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie zaistniały właśnie takie okoliczności, które wskazują na brak lub niewłaściwe wyważenie występujących interesów. Organ nie wykazał bowiem w ogóle, aby wyłączenie możliwości realizacji sieci infrastruktury technicznej koniecznej dla prawidłowego użytkowania wybudowanych legalnie budynków było niezbędne z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego.
Powyższe wskazuje zatem jednoznacznie na to, że organ planistyczny przekroczył w sprawie władztwo planistyczne, a tym samym działania organu powinny zostać uznane z nielegalne, co z kolei skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przynajmniej we wskazanej na wstępie części.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury techniczne, skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl art. 15 ust. 3 pkt 4a w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Równocześnie należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej plan miejscowy powinien zawierać:
- określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
- określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
- wskaźniki w zakresie komunikacji I sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Mając na uwadze treść powyższych przepisów skarżący stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy nie spełnia wymagań jakie powinny spełniać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Przedmiotowe zasady określone zostały w § 29 zaskarżonej uchwały, w którym organ planistyczny ograniczył się prawie wyłącznie do wskazania w sposób ogólny podstawowych zasad. W przepisie tym w istocie brak jest określenia szczegółowych warunków, w oparciu o które planowane do realizacji sieci miałyby być modernizowane, rozbudowywane i budowane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci, jak również określenia na załączniku graficznym do uchwały planowanych do realizacji, rozbudowy i budowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, sieci gazowej, sieci cieplnej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym powiązanego z tym zakazu zabudowy. Jest to o tyle istotne, że w ocenie skarżącego z powyższych uregulowań wynika, iż to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zalicza się inwestycje polegające na budowie infrastruktury technicznej. Tekst projektu planu miejscowego powinien opisywać układ nie tylko istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, ale także sieci mające powstać w przyszłości. Samo wskazanie, że ustala się możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce o odłączaniu obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi. Tym samym Gmina pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować.
Zdaniem skarżącego poprzestanie na zawartych w zaskarżonej uchwale zasadach budowy, przebudowy i rozbudowy infrastruktury technicznej bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest niewystarczające. Realizacja infrastruktury technicznej oznacza bowiem koniczność wyznaczenia pasów technologicznych w granicach których, wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej i brak wyznaczenia pasów technologicznych powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Plan nie przewiduje zatem wymaganych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w tym zakresie.
Zasadność powyższego zarzutu potwierdza treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2019 roku, sygn. akt II SA/Bk 21/19. W wyroku tym Sąd stwierdził dodatkowo, że: "w sytuacji kiedy nie jest znany przebieg pasów stref ochronnych od poszczególnych systemów infrastruktury technicznej, a równocześnie dopuszczone są modernizacja, rozbudowa i budowa nowych sieci, to ma to negatywny wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek, lokalizowania zabudowy oraz prowadzenia robót w zakresie zabudowy istniejącej. Nie jest bowiem wiadomo czy zlokalizowanie inwestycji na danym terenie nie okaże się sprzeczne z przebiegiem sieci infrastruktury technicznej, która może powstać w przyszłości".
Skarżący również zauważył, że z treści planu miejscowego wynika, iż organ wyznaczył nie tylko przebieg dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych. Jest to istotne mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Kr 97/14, w którym Sąd stwierdził, że: "rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, jednakże dotyczy to jedynie wydzielania gruntów pod drogi publiczne, co na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy. Nie dotyczy to natomiast dróg wewnętrznych. Gmina nie ma podstaw do wykonywania uprawnień właścicielskich innych osób, w tym do urządzania sieci dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatnych właścicieli bez ich zgody (zob. stanowisko sądów administracyjnych odzwierciedlone w wyroku NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2691/11)".
Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt: II SA/Kr 904/21, w którym Sąd stwierdził, że: "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - w postaci budowy gminnych dróg - należy do zadań własnych gminy (por. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jak przy tym zasadnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 434/14) jeżeli dany obszar przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje jednak wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli. Przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszojezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Dlatego też przyjmować należy, że "system komunikacyjny", o którym mowa w powołanym na wstępie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg, to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, na drogach prywatnych. We wskazanym wyżej wyroku Sąd podkreślił, że rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa pianistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 482/19). Podobny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20".
Na zasadność powyższej argumentacji wskazuje również to, iż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) - co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Zgodnie z tym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy będzie jedynie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Zatem, prywatne działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie (por. także wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 3314/14).
W ocenie skarżącego, mając na uwadze zakres powyższych nieprawidłowości oraz istotne znaczenie prawidłowego ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Wobec przedstawionych powyższej zarzutów oraz ich uzasadnienia skarżący wniósł jak na wstępie.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bochni wniosła o odrzucenie skargi w zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oddalenie skargi w pozostałej części, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Nadto wniosła o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że zarzuty skargi, w ocenie organu, nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do pierwszego z nich, sprowadzającego się w głównej mierze do przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego, organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 140 ustawy Kodeks cywilny w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Niewątpliwie konstytucyjnym prawem jest prawo własności, jednakże prawo to nie może być rozumiane jako prawo absolutne, uzasadniające nieograniczoną możliwość właściciela wykorzystywania własnego gruntu.
Kodeks cywilny w przywołanym wyżej przepisie wymienia jedynie podstawowe uprawnienia właściciela, którymi są: uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Ustawowymi elementami wyznaczającymi zakres prawa własności zaś są: ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenia prawa. Wprawdzie prawo własności jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego, jednakże jego ustawowe granice w znacznej mierze wyznaczają przepisy prawa administracyjnego, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei z treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten przewiduje zatem, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności danej nieruchomości.
Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika generalna zasada władztwa planistycznego gminy, tj. kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy przy wyważeniu interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1033/21: "Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. "
Przekroczeniem władztwa planistycznego jest dowolne, samowolne kształtowanie przez gminę polityki przestrzennej. Taki przypadek jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Nieruchomości skarżącego, położone w B. i stanowiące działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], znajdują się w granicach terenu o istotnej odmienności względem pozostałych, tj. oznaczonego w miejscowym planie symbolem 5ZR - oznaczającym tereny zieleni nieurządzonej, na terenie osuwiska aktywnego ciągle, a przede wszystkim położone są w granicach złoża kopalin obejmującego złoża surowców ilastych ceramiki budowlanej "Bochnia II", określoną na podstawie Centralnej Bazy Danych Państwowego Instytutu Geologicznego, w ramach którego, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 13 kwestionowanego planu, obowiązuje zakaz realizacji obiektów i urządzeń nie związanych z eksploatacją złoża.
Organ podkreślił, że ograniczenie prawa własności na wskazanym obszarze, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest wyrazem arbitralnego, dowolnego uznania organu, lecz wynika ze szczególnego położenia działek skarżącego na terenie złoża kopalin, podlegającego ochronie. W ocenie organu są to istotne cechy wpływające na możliwość korzystania z przedmiotowych nieruchomości, zdecydowanie odróżniające je od pozostałych, nie położonych na problematycznym obszarze. W zakresie możliwości ustalenia zasad zagospodarowania tego terenu władztwo planistyczne organu doznaje zatem znacznych ograniczeń wynikających z innych ustaw.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się oprócz prawa własności także szereg innych wartości podlegających ochronie, w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego czy ochronę środowiska. Zauważyć przy tym należy, iż ustawa nie przewiduje zasady prymatu prawa własności. Wprawdzie w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno być uwzględniane prawo własności, jednak nie oznacza to, że przypisanie określonej funkcji danemu obszarowi winno uwzględniać bezwzględnie wolę właściciela nieruchomości wchodzącej w skład terenu, dla którego uchwalany jest plan miejscowy.
Organ zwrócił uwagę, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w równorzędnych punktach.
W odniesieniu do obszaru występowania złoża kopalin art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska, dalej "p.o.ś.", nakazuje w miejscowym planie zagospodarowania zapewniać racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności uwzględniać obszary występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.
Art. 125 p.o.ś. stanowi wprost, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Złoża kopalin, ze względu na swój ograniczony i nieodnawialny charakter, podlegają ustawowej ochronie, która koncentruje się na kwestii ich racjonalnego i kompleksowego wykorzystania.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 236/19 "w art. 125 p.o.ś. ustawodawca wprowadził ochronę złóż kopalin niezależnie od tego, czy już podlegają eksploatacji, czy będą eksploatowane w przyszłości Zasadny jest zatem wniosek, iż na mocy tego przepisu samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 maja 2015r., sygn. akt II SA/Po 828/14 wskazał, że "skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości, celem zapewnienia możliwości ich ewentualnej eksploatacji, także w przyszłości". W tym samym orzeczeniu Sąd stwierdził, iż "nie jest dopuszczalne takie ukształtowanie planu, które niejako odgórnie wyklucza możliwość eksploatacji złoża w przyszłości. Takie postępowanie nie miałoby bowiem nic wspólnego z ochroną tego złoża."
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1661/09 wyraźnie wskazał, iż: "skoro art. 125 Prawa ochrony środowiska wskazuje, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących, gospodarka złożami kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to słuszny jest pogląd, że dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do ww. przepisu".
Skoro gospodarka złożami kopalin, która zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, organ uznał, że dopuszczenie realizacji jakichkolwiek obiektów i urządzeń na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do ww. przepisu p.o.ś.
Mając powyższe na uwadze, realizując obowiązek ochrony złoża i umożliwienia jego eksploatacji w przyszłości oraz uwzględniając prawdopodobną metodę wydobycia złoża organ uznał, iż w granicach złoża kopalin nie jest możliwa zabudowa mieszkaniowa, a także, iż niezasadnym byłoby zezwolenie na budowę na tym terenie urządzeń infrastruktury służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, np. budowy sieci, przyłączy, w tym sieci gazowej, gdyż skutkowałoby to wyłączeniem ewentualnej eksploatacji złoża w przyszłości.
Wbrew twierdzeniom skargi organ dokonał prawidłowej interpretacji obowiązujących go przepisów oraz wyważenia wartości, w tym interesu publicznego i prywatnego strony, w wyniku czego, mając na uwadze obowiązek ochrony udokumentowanego złoża, ustalił w zaskarżonym planie zakaz realizacji obiektów i urządzeń na przedmiotowym terenie. Wobec powyższego w ocenie organu nie znajduje uzasadnienia zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Organ zwrócił uwagę, iż w art. 17 ust. 6 lit. b u.p.z.p. ustawodawca nałożył na organ wykonawczy gminy obowiązek uzgodnienia projektu miejscowego planu z określonymi podmiotami. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny zapisów planu miejscowego. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może więc skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu planistycznego w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Uchwalenie zaś przez radę gminy planu miejscowego, mimo skutecznej odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, może, zgodnie z dyspozycją art. 28, skutkować nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. wyrok NSA z 8.11.2012 r., II OSK 2024/12, LEX nr 1291954).
Organ wskazał, że podczas procedury uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru obejmującego przedmiotowe nieruchomości Zarząd Województwa Małopolskiego postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r. zakwestionował ten projekt właśnie w zakresie dotyczącym ochrony złóż kopalin i nie uzgodnił projektu zakładającego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w granicach występowania złoża. W ocenie organu naruszało to regulacje prawne art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z treści postanowienia w zakresie tym projekt był niezgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego. Projekt został uzgodniony pozytywnie dopiero po uwzględnieniu powyższych zastrzeżeń i przedłożeniu do uzgodnienia projektu planu "Łychów - Brzeźnicka" w zakresie przedmiotowych nieruchomości w obecnym kształcie.
Nadto organ zwrócił uwagę, że projekt miejscowego planu "Łychów - Brzeźnicka" podlegał publicznemu wyłożeniu, zainteresowani mieli możliwość zgłaszania do niego uwag zgodnie z procedurą, jednak skarżący na tym etapie nie zgłaszał żadnych uwag w zakresie planowanych ograniczeń dotyczących przedmiotowych nieruchomości.
Organy nadzoru nie stwierdziły uchybień ani w zakresie procedowania tego aktu ani co do jego treści. Bezzasadne, w ocenie organu, są zatem zarzuty dotyczące nadużycia władztwa planistycznego czy dowolnego ustalenia obostrzeń w zakresie obszaru, na którym położone są przedmiotowe nieruchomości.
Jednocześnie organ zauważył, że mimo rygorystycznych ustaleń zaskarżonej uchwały, mających na celu ochronę nienaruszalności ujawnionego złoża, możliwym jest nadal korzystanie z budynków już usytuowanych na tym obszarze. Nie jest możliwym natomiast doprowadzenie nowych urządzeń przesyłowych, w tym konkretnym przypadku - gazu, gdyż wiązałoby się to nieuchronnie z naruszeniem złoża, jednakże kwestia ta nie uniemożliwia korzystania z budynku.
Odnosząc się zaś do rodzajów źródeł zaopatrzenia budynków indywidualnych w ciepło organ zwrócił uwagę, że w § 6 ust. 1 kwestionowanej uchwały jako źródła ciepła przewidziano paliwa ekologicznie czyste, lecz nie tylko gaz, ale także lekki olej opałowy czy kolektory słoneczne.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, dotyczącego nieprawidłowego - zdaniem skarżącego - ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury w zakresie przedmiotowej nieruchomości organ w pierwszej kolejności wskazał, że kwestia ta nie była przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego i z uwagi na powyższy brak formalny skarga w tej części winna zostać odrzucona zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 350/20: "w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Użyte w tym przepisie sformułowanie "innych" wskazuje na inne przyczyny niż wymienione w pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje zwłaszcza, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, gdy środek zaskarżenia nie został ustawowo przewidziany w sprawie będącej przedmiotem skargi. "
Z ostrożności procesowej, na wypadek odmiennego stanowiska Sądu, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury organ wskazał, że - wbrew twierdzeniom skargi - zasady te zostały sprecyzowane w treści zaskarżonej uchwały, głównie w jej § 29, w stopniu uwzględniającym zakres władztwa planistycznego gminy. Kompetencja organu gminy przy ustalaniu miejscowego planu nie obejmuje bowiem regulowania spraw podlegających procedurze pozyskania zgody podmiotów trzecich, m.in. zarządcy drogi lub sieci infrastruktury technicznej oraz innych organów.
Organ zauważył, że z uwagi na zapis § 6 ust. 1 pkt 13 zaskarżonej uchwały, zakazujący realizację w granicach złoża kopalin "Bochnia II" obiektów i urządzeń nie związanych z eksploatacją złoża, zarzut skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. należy uznać za chybiony. Nadto skarżący w zakresie zawartych w pkt II lit. b uzasadnienia skargi zastrzeżeń dotyczących wyznaczenia w miejscowym planie przebiegu dróg wewnętrznych nie wykazał, w jaki sposób regulacja ta dotyczy jego nieruchomości i narusza jego interes prawny.
Nadto, w odniesieniu do powyższego oraz do żądania stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w całości, organ stwierdził, że jest ono zbyt daleko idące i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Podstawę prawną wniesienia skargi stanowi bowiem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie powołanego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Jeśli zatem skarżący wywodzi naruszenie swojego interesu z prawa rzeczowego do nieruchomości, to ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do tych jej postanowień, które dotyczą jego nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd mógłby stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadziłoby bowiem do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u,s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Na dzień orzekania obowiązujący dotąd stan epidemii został, od 16 maja 2022 r., zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 20 września 2022 r. wyznaczył na 15 listopada 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 26 lipca 2022 r.). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i ewentualne inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr XXIII/195/16 Rady Miasta Bochnia z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łychów-Brzeźnicka" w Bochni, co do której skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości bądź w części w zakresie ustaleń dotyczących działek ewid. numer [...] i [...] obr. [...], w jakim działki te zostały włączone do obszaru oznaczonego w zaskarżonym planie miejscowym symbolem 5ZR oraz w zakresie § 6 ust. 1 pkt 13 zaskarżonej uchwały, który dotyczy zakazu realizacji obiektów i urządzeń nie związanych z eksploatacją złoża.
Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego (k. 24 i nast. akt sądowych) i jest wniesiona w otwartym 60-dniowym terminie, określonym przepisem art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., liczonym od dnia wezwania Rady Miasta Bochnia do usunięcia naruszenia prawa, które w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniu 7 marca 2022 r. (data nadania k. 30). Organ – Rada Miasta Bochnia - nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., granic władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania określił ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Skarga została złożona w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionej skargi należało więc ustalić, czy skarżący miał legitymację do wniesienia skargi, bowiem stanowi to niejako warunek wstępny przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
Skarżący jest właścicielem nieruchomości, w skład których wchodzą działki ewidencyjne numer [...] i [...] obr. [...]. Przedmiotowe nieruchomości znajdują się w obszarze objętym zaskarżonym planem, w granicach terenu oznaczonego symbolem 5ZR - tereny zieleni nieurządzonej. Zatem skarżący miał legitymację do jego zaskarżania.
Dokonując kontroli prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł uchybień. Analizując według powyższych zasad zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Bochni Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona sprzeczna z prawem, ani też przy jej wydaniu nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego lub ustawowego trybu jego sporządzania.
Przechodząc do relewantnych dla rozstrzygnięcia szczegółowych regulacji planu Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią § 23 ust. 1 planu miejscowego wyznacza się tereny zieleni nieurządzonej, o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, oznaczone na Rysunku planu symbolami 1-11ZR, z podstawowym przeznaczeniem jako pola uprawne, łąki, pastwiska, zalesienia i zakrzewienia śródpolne oraz zieleń położona wzdłuż cieków wodnych pełniąca funkcję otuliny biologicznej oraz izolacji od intensywnego zagospodarowania lub użytkowania.
Zgodnie z ust. 2 pkt 9 w terenach ZR w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszcza się między innymi sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz realizację urządzeń wodnych.
W myśl § 23 ust. 4 pkt 1 planu miejscowego w granicach terenów oznaczonych na Rysunku planu symbolem ZR ustala się zakaz realizacji nowej zabudowy z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1 oraz 4.
Z rysunku planu miejscowego wynika ponadto, że nieruchomości skarżącego znajdują się na terenie wyznaczonego w planie osuwiska aktywnego ciągle oraz na terenie zagrożonym ruchami masowymi.
Nadto w granicach złoża kopalin obejmującego złoża surowców ilastych ceramiki Budowlanej "Bochnia II", w ramach której zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 13 obowiązuje zakaz realizacji obiektów i urządzeń nie związanych z eksploatacją złoża.
Natomiast według § 6 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego w terenach osuwisk aktywnych ciągle oraz osuwisk aktywnych okresowo, o zasięgu określonym na Rysunku planu według "Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi dla Miasta Bochnia" w skali 1:10000, opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy oraz karty dokumentacyjnej osuwiska wraz z opinią - nr ewidencyjny 12-14-162-2 ustala się:
a) zakaz wznoszenia nowych budynków, w tym również obiektów tymczasowych,
b) utrzymanie istniejącej zabudowy,
c) możliwość przebudowy istniejących obiektów pod warunkiem przestrzegania szczegółowych nakazów i zakazów określonych w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, wykonanej zgodnie z przepisami odrębnymi, świadczącej o możliwości bezpiecznego przeprowadzenia inwestycji i zagospodarowania terenu,
d) możliwość rozbudowy istniejących budynków o nie więcej niż 30% powierzchni użytkowej sumarycznie przez cały okres obowiązywania planu, pod warunkiem przestrzegania szczegółowych nakazów i zakazów określonych w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, wykonanej zgodnie z przepisami odrębnymi, świadczącej o możliwości bezpiecznego przeprowadzenia inwestycji i zagospodarowania terenu,
e) zakaz budowy ogrodzeń, wymagających ciągłych fundamentów i podmurówek,
f) zakaz zmiany istniejącego ukształtowania terenu, oraz nadsypywania gruntu,
g) nakaz zabezpieczania i konserwacji skarp terenowych z zastosowaniem m.in. zieleni o właściwościach umacniających i glebochronnych w celu zabezpieczenia przed ewentualnym osuwaniem się mas ziemnych.
Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego w terenach zagrożonych ruchami masowymi, przewidzianych pod zabudowę lub infrastrukturę techniczną, o zasięgu określonym na Rysunku planu według "Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi dla Miasta Bochnia" w skali 1:10000, opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy oraz karty dokumentacyjnej osuwiska wraz z opinią - nr ewidencyjny 12-14-162, istniejące zainwestowanie pozostawia się do utrzymania. Dopuszcza się możliwość realizacji nowych budynków z koniecznością przestrzegania warunków posadowienia obiektów budowlanych określonych w dokumentacji geotechnicznej wykonanej zgodnie z przepisami odrębnymi, wskazującej na możliwość bezpiecznej realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu.
Przywołane wyżej regulacje obowiązującego planu miejscowego mają dla skarżącego istotne znaczenie, bowiem – skarżący podał, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, na posiadanych nieruchomościach zrealizował inwestycję budowlaną polegającą na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przedmiotowe budynki zostały oddane do użytkowania.
Sąd stwierdził, w odniesieniu do zarzutów skargi, że są one nieuzasadnione i podzielił wyrażone w odpowiedzi na nie stanowisko organu.
Należy też wskazać, że tworząc akty prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, rady gminy działają w granicach tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1231/19 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Władztwo planistyczne gminy nie ma więc charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. O przekroczeniu władztwa planistycznego można zaś mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16)".
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez organ planistyczny granic władztwa planistycznego, należy wskazać, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Jakkolwiek niewątpliwie konstytucyjnym prawem jest prawo własności, jednakże prawo to nie może być rozumiane jako prawo absolutne, uzasadniające nieograniczoną możliwość właściciela wykorzystywania przedmiotu własności, w tym przypadku własnego gruntu. Kodeks cywilny w przywołanym wyżej przepisie wymienia jedynie podstawowe uprawnienia właściciela, którymi są: uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Ustawowymi elementami wyznaczającymi zakres prawa własności zaś są: ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenia prawa. Wprawdzie prawo własności jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego, jednakże jego ustawowe granice w znacznej mierze wyznaczają przepisy prawa administracyjnego, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei z normy art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten przewiduje zatem, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności danej nieruchomości. Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika generalna zasada władztwa planistycznego gminy, tj. kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy przy wyważeniu interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.
Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego." (vide wyrok WSA w Gliwicach z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1033/21).
Przekroczeniem władztwa planistycznego jest dowolne, samowolne kształtowanie przez gminę polityki przestrzennej, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszym przypadku ograniczenie prawa własności skarżącego w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, a Rada Miasta Bochni wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.
Jak już wyżej wskazano i czego skarżący nie kwestionuje, nieruchomości skarżącego stanowiące działki o nr ewid. [...] oraz [...], położone w B. , znajdują się w granicach terenu o istotnej odmienności względem pozostałych, tj. oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 5ZR - oznaczającym tereny zieleni nieurządzonej, na terenie osuwiska aktywnego ciągle, a przede wszystkim są położone w granicach złoża kopalin obejmującego złoża surowców ilastych ceramiki budowlanej "Bochnia II", określoną na podstawie Centralnej Bazy Danych Państwowego Instytutu Geologicznego, w ramach którego, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 13 kwestionowanego planu, obowiązuje zakaz realizacji obiektów i urządzeń nie związanych z eksploatacją złoża.
Rację ma organ, że ograniczenie prawa własności skarżącego na ww. obszarze, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest wyrazem arbitralnego, dowolnego uznania organu, lecz wynika ze szczególnego położenia działek skarżącego na terenie złoża kopalin podlegającego ochronie. Są to istotne cechy nieruchomości, wpływające na możliwość korzystania z nich, zdecydowanie odróżniające je od innych nieruchomości w obrębie zaskarżonego planu miejscowego, a nie leżących w obszarze osuwiska aktywnego ciągle ani w granicach złoża kopalin.
W zakresie możliwości ustalenia zasad zagospodarowania tego terenu władztwo planistyczne organu doznaje zatem znacznych ograniczeń wynikających z innych ustaw. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się oprócz prawa własności także szereg innych wartości podlegających ochronie, w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego czy ochronę środowiska, przy czym ustawa nie przewiduje zasady prymatu prawa własności. Jakkolwiek w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno być uwzględniane prawo własności, jednak nie oznacza to, że przypisanie określonej funkcji danemu obszarowi winno uwzględniać bezwzględnie wolę właściciela nieruchomości wchodzącej w skład terenu, dla którego uchwalany jest plan miejscowy. Art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w równorzędnych punktach.
W odniesieniu do obszaru występowania złoża kopalin art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556, dalej "p.o.ś."), stanowi, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.
Art. 125 p.o.ś. statuuje sposoby ochrony złóż kopalin stanowiąc wprost, że: Złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących.
Zatem złoża kopalin, ze względu na swój ograniczony i nieodnawialny charakter, podlegają ustawowej ochronie, która koncentruje się na kwestii ich racjonalnego i kompleksowego wykorzystania.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 2323/15 wyraził pogląd, że szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości. Podkreślić należy, że taka wykładnia art. 125 Prawa ochrony środowiska jest w orzecznictwie NSA jednolita. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie II OSK 1661/09 podkreślono, że "skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r., III SA/Po 348/08, LEX nr 518010). Z kolei w wyroku z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie II OSK 394/15 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że złoża kopalin są wartością podlegającą prawnej ochronie, która znajduje swój wyraz zarówno w przepisach Prawa górniczego, jak i przepisach Prawa ochrony środowiska. Art. 125 tej ostatniej ustawy zawiera właśnie taką klauzulę ochronną przez ustanowienie dyrektywy, iż złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Art. 125 p.o.ś. dotyczy stwierdzenia istnienia złoża i objęcia go ochroną prawną. W art. 125 p.o.ś. ustawodawca wprowadził ochronę złóż kopalin niezależnie od tego, czy już podlegają eksploatacji, czy będą eksploatowane w przyszłości. Zasadny jest zatem wniosek, iż na mocy tego przepisu samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 maja 2015r., sygn. akt II SA/Po 828/14 wskazał, że "skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości, celem zapewnienia możliwości ich ewentualnej eksploatacji, także w przyszłości". W tym samym orzeczeniu Sąd stwierdził, iż "nie jest dopuszczalne takie ukształtowanie planu, które niejako odgórnie wyklucza możliwość eksploatacji złoża w przyszłości. Takie postępowanie nie miałoby bowiem nic wspólnego z ochroną tego złoża." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1661/09 wyraźnie wskazał, iż: "skoro art. 125 Prawa ochrony środowiska wskazuje, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących, gospodarka złożami kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to słuszny jest pogląd, że dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do ww. przepisu". Zatem skoro gospodarka złożami kopalin, która zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, zatem w ocenie Sądu organ w zaskarżonym planie zgodnie z prawem uznał, że dopuszczenie realizacji jakichkolwiek obiektów i urządzeń na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do ww. przepisu p.o.ś.
Co za tym idzie, realizując obowiązek ochrony złoża i umożliwienia jego eksploatacji w przyszłości oraz uwzględniając prawdopodobną metodę wydobycia złoża (w tym przypadku złoża surowców ilastych ceramiki Budowlanej "Bochnia II") organ prawidłowo uznał, że w granicach złoża kopalin nie jest możliwa zabudowa mieszkaniowa, a także, że niezasadnym byłoby zezwolenie na budowę na tym terenie urządzeń infrastruktury służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, np. budowy sieci, przyłączy, w tym sieci gazowej, gdyż skutkowałoby to wyłączeniem ewentualnej eksploatacji złoża w przyszłości.
Wbrew twierdzeniom skargi organ dokonał prawidłowej interpretacji obowiązujących go przepisów oraz wyważenia wartości, w tym interesu publicznego i prywatnego strony, w wyniku czego, mając na uwadze obowiązek ochrony udokumentowanego złoża, ustalił w zaskarżonym planie zakaz realizacji obiektów i urządzeń na przedmiotowym terenie. Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organu, że nie znajduje uzasadnienia zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Trzeba zauważyć, że w art. 17 ust. 6 lit. b u.p.z.p. ustawodawca nałożył na organ wykonawczy gminy obowiązek uzgodnienia projektu miejscowego planu z określonymi podmiotami. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny zapisów planu miejscowego. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może więc skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu planistycznego w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Uchwalenie zaś przez radę gminy planu miejscowego, mimo skutecznej odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, może, zgodnie z dyspozycją art. 28, skutkować nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. wyrok NSA z 8.11.2012 r., II OSK 2024/12, LEX nr 1291954).
Skarżony organ planistyczny wskazał, że podczas procedury uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru obejmującego przedmiotowe nieruchomości Zarząd Województwa Małopolskiego postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r. zakwestionował ten projekt właśnie w zakresie dotyczącym ochrony złóż kopalin i nie uzgodnił projektu zakładającego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w granicach występowania złoża. W ocenie organu uzgadniającego naruszało to regulacje prawne art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z treści postanowienia w zakresie tym projekt był niezgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego. Projekt został uzgodniony pozytywnie dopiero po uwzględnieniu powyższych zastrzeżeń i przedłożeniu do uzgodnienia projektu planu "Łychów - Brzeźnicka" w zakresie przedmiotowych nieruchomości w obecnym kształcie. (postanowienie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 24 czerwca 2014 r., pismo Gminy Miasta Bochnia z dnia 28 lipca 2014 r., postanowienie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 12 sierpnia 2014 r.).
Sąd przy tym akcentuje, że pomimo kwestionowanych przez skarżącego rygorystycznych ustaleń zaskarżonej uchwały mających na celu ochronę nienaruszalności ujawnionego złoża, możliwym jest nadal korzystanie z budynków już usytuowanych na tym obszarze. Nie jest możliwym natomiast doprowadzenie nowych urządzeń przesyłowych, w tym konkretnym przypadku - gazu, gdyż wiązałoby się to nieuchronnie z naruszeniem złoża, jednakże kwestia ta nie uniemożliwia korzystania z budynków wzniesionych przez skarżącego, dopuszczonych z resztą do użytkowania.
Warto zauważyć, że projekt miejscowego planu "Łychów - Brzeźnicka" podlegał publicznemu wyłożeniu, zainteresowani mieli możliwość zgłaszania do niego uwag, jednak skarżący na tamtym etapie nie zgłaszał uwag w zakresie planowanych ograniczeń dotyczących przedmiotowych nieruchomości.
W kwestii rodzajów źródeł zaopatrzenia budynków indywidualnych w ciepło organ trafnie odparł zarzut skarżącego zwracając uwagę, że w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały jako źródła ciepła przewidziano paliwa ekologicznie czyste, lecz nie tylko gaz, ale także lekki olej opałowy czy kolektory słoneczne.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe, zdaniem skarżącego, ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury, Sąd stoi na stanowisku, że - wbrew twierdzeniom skargi - zasady te zostały sprecyzowane w treści zaskarżonej uchwały, głównie w jej § 29, w stopniu uwzględniającym zakres władztwa planistycznego gminy. Kompetencja organu gminy przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje bowiem regulowania spraw podlegających procedurze pozyskania zgody podmiotów trzecich, m.in. zarządcy drogi lub sieci infrastruktury technicznej oraz innych organów. Majac na uwadze zapis § 6 ust. 1 pkt 13 zaskarżonej uchwały, zakazujący realizację w granicach złoża kopalin "Bochnia II" obiektów i urządzeń nie związanych z eksploatacją złoża, zarzut skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. należy uznać za chybiony.
Skarżący, w zakresie zawartych w pkt II lit. b uzasadnienia skargi zastrzeżeń dotyczących wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych nie wykazał, w jaki sposób ta regulacja dotyczy jego nieruchomości i narusza jego interes prawny, zatem zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Rację ma organ, w odniesieniu do powyższego oraz do żądania stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w całości, że jest ono zbyt daleko idące i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Podstawę prawną wniesienia skargi stanowi bowiem przywołany i cytowany wcześniej art. 101 ust. 1 u.g.n. Skarga złożona na podstawie powołanego przepisu, jak już wskazano, nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jeśli zatem skarżący wywodzi naruszenie swojego interesu z prawa rzeczowego do nieruchomości, to ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do tych jej postanowień, które dotyczą jego nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd mógłby stwierdzić nieważność uchwały w całości, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadziłoby bowiem do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u,s.g., gdyż skarga taka stawałaby się narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego całych uchwał bez względu na to, czy stwierdzone przy jej procedowaniu naruszenia miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego.
Wszystkie powyższe rozważania oraz precyzyjne, rzeczowe i zasadne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę uległy u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie.
Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ani innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art.151 P.p.s.a..