II SA/Kr 703/20

II SA/Kr 703/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 4879/21 - Wyrok NSA z 2025-01-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 545 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. S. 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2009 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził ugodę zawartą w dniu 18 czerwca 2009 r. pomiędzy M. R., a S. S. w sprawie dotyczącej zakłóceń stosunków wodnych.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji opisał przebieg postępowania zakończonego wydaną decyzją, wszczętego wnioskiem M. R. w sprawie zakłóceń stosunków wodnych w wyniku samowolnej likwidacji rowu melioracyjnego przez S. S. na działce będącej jego własnością. Wskazał też, że wobec faktu, że podczas rozprawy w dniu [...].04.2009 r. strony złożyły zgodne oświadczenie o zamiarze zawarcia ugody, do której podpisania doszło w dniu [...].06.2009 r., a jej zawarcie przyczynia się do uproszczenia i przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa, zachodzi podstawa do zatwierdzenia zawartej ugody postanowieniem.
W dniu [...].04.2017 r. A. R. i M. R. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia podnosząc, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj.:
- art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez niezastosowanie tego przepisu i zatwierdzenie ugody miedzy stronami w formie postanowienia, podczas gdy zatwierdzenie ugody możliwe jest wyłącznie w formie decyzji oraz zatwierdzenie ugody pomimo braku wniosku o jej zatwierdzenie właścicieli nieruchomości;
- art. 119 § 1 w zw. z art. 114 w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i zatwierdzenie ugody dotyczącej zmiany stosunków wodnych postanowieniem, podczas gdy w sprawie znajdował zastosowanie przepis szczególny, tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne;
- art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez zatwierdzenie ugody przez organ I instancji pomimo, że jej stronami nie były wszystkie podmioty wymagane ustawą;
- art. 122 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez zatwierdzenie ugody dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruncie bez uprzedniego uzyskania przez stronę ugody pozwolenia wodnoprawnego, pomimo takiego wymogu, a konsekwencji zatwierdzenie ugody, która stanowi obejście przepisów ustawy;
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszenia stosunków wodnych gruntu na działce nr [...], a w konsekwencji zatwierdzenie ugody, której stroną nie był właściciel działki nr [...].
W dniu 27.06.2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego wydało postanowienie znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Prezydenta Miasta K..
A. R. i M. R. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przy wydawaniu postanowienia z dnia 27.06.2017 r., Kolegium w sposób rażący naruszyło treść:
- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § l k.p.a. poprzez stwierdzenie, że ww. postanowienie Prezydenta Miasta K. wydane zostało bez rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia jego nieważności, podczas gdy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa;
- art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez niezastosowanie tego przepisu i zatwierdzenie ugody między stronami w formie postanowienia, podczas gdy zatwierdzenie ugody możliwe jest wyłącznie w formie decyzji oraz zatwierdzenie ugody pomimo braku wniosku o jej zatwierdzenie właścicieli nieruchomości;
- art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez zatwierdzenie ugody przez organ I instancji pomimo, że jej stronami nie były wszystkie podmioty wymagane ustawą;
- art. 119 § 1 w zw. z art. 114 w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i zatwierdzenie ugody dotyczącej zmiany stosunków wodnych postanowieniem, podczas gdy w sprawie znajdował zastosowanie przepis szczególny, tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne;
- art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 118 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zatwierdzona ugoda jest dopuszczalna w świetle ww. norm, a w konsekwencji uznaniu, że ugoda ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- art. 122 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez zatwierdzenie ugody dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruncie bez uprzedniego uzyskania przez stronę ugody pozwolenia wodnoprawnego, pomimo takiego wymogu, a konsekwencji zatwierdzenie ugody, która stanowi obejście przepisów ustawy;
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszenia stosunków wodnych gruntu na działce nr [...], a w konsekwencji zatwierdzenie ugody, której stroną nie był właściciel działki nr [...];
- art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez skrótowe sformułowanie uzasadnienia postanowienia, które nie spełnia wymagań określonych przywołana normą, w tym polegające na pominięciu przez organ zarzutów Wnioskodawców m.in. dotyczących braku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, pominięcie podmiotów, które powinny być stroną ugody zawartej w tej sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w innym składzie postanowieniem z dnia 16.08.2017 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że art. 30 ustawy prawo wodne to przepis, który umożliwia właścicielom gruntów ustalenie zmiany stanu wody na gruntach, pod warunkiem że zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną. Przepis ten dotyczy tylko ugód zawieranych w celu ustalenia zmiany stanu wody na gruncie, które to ugody są zawierane poza postępowaniem administracyjnym. Ustalenie zmiany stanu wody na gruncie w tym trybie stanowi swoisty wyjątek od postanowień z art. 29 ustawy z zasady zabraniających dokonywania samowolnych zmian stanu wody na gruncie. Kolegium podzieliło poglądy doktryny, zgodnie z którymi przepis ten jest przykładem urzeczywistniania idei polubownego kończenia sporów pomiędzy właścicielami gruntów w kontekście regulacji prawa wodnego, a jednocześnie chroni on autonomię właścicieli i powinien być odczytywany w duchu zasady swobody umów. Podkreślono, że w sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne. To strona postępowania zgłosiła, iż dochodzi już do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W takiej sytuacji możliwe było oczywiście zawarcie ugody, lecz jej podstawą nie będzie art. 30 ustawy prawo wodne, ale art. 114 i następne kodeksu postępowania administracyjnego, co miało miejsce w sprawie. Ugoda została zatem zawarta w toku postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na gruntach. Zaskarżone postanowienie zostało więc wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną i nie znajdują żadnego potwierdzenia zarzuty naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego. Ugoda nie narusza interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Nie jest naruszony interes społeczny, albowiem z punktu widzenia tego interesu pożądane jest właśnie rozwiązywanie spraw na drodze ugodowej i co więcej, żadne dobro istotne z punktu widzenia społecznego nie zostało naruszone. W sprawie nie doszło także przy zawieraniu ugody do naruszenia słusznego interesu strony. Słuszny interes strony nie przejawia się bowiem w późniejszej niechęci w realizacji treści ugody. Jak wynika natomiast z treści ugody ugoda została odczytana i przyjęta bez zastrzeżeń przez wszystkie strony. Strony miały zagwarantowany także środek zaskarżenia (zażalenie) na postanowienie zatwierdzające ugodę, o czym je pouczono i z którego to prawa nie skorzystały. Tak wiec także tuż po zawarciu ugody, w terminie otwartym zażalenia, kiedy można było kalkulować swój interes, strony ugody nie formułowały tego typu zastrzeżeń. Co więcej pozostawiono stronom przed zawarciem ugody czas na zastanowienie, czy chcą rozwiązać konflikt w sposób ugodowy (protokół z rozprawy adm. z marca 2009 r. -k 178, notatka służbowa z 8 kwietnia 2009r. -k 184).
Skarga M. R. na ww. postanowienie Kolegium skutkowała uchyleniem zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30.11.2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1332/17, wobec uznania go za wadliwe z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 114 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że w niniejszej sprawie ze względu na okoliczności dotyczące zmiany stosunków wodnych zatwierdzenie ugody, charakter sprawy jak i przepisy szczególne na to pozwalają i nie sprzeciwiają się temu. Skarga kasacyjna S. S. od ww. wyroku Sądu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.08.2019 r., sygn. akt.: II OSK 1433/18.
Po zwrocie akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, postanowieniem z dnia 17 marca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 póz. 2019 ze zm.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., póz. 1566 ze zm.), art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. — dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 114 w zw. z art. 126 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2017 r., znak: [...] i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 24 czerwca 2009 r., znak: [...]
W uzasadnieniu powołano się na zapadły w sprawie wyrok WSA w Krakowie, gdzie sąd stwierdził, iż zawarcie ugody w sprawie administracyjnej prowadzonej w oparciu o przepis art. 29 Prawa wodnego a następnie zatwierdzenie tej ugody, wbrew oczekiwaniom skargi kasacyjnej, nie mogło ograniczyć się jedynie do oceny formalnej strony wydanego postanowienia w oderwaniu od materialnoprawnej podstawy sprawy administracyjnej, w której ugoda została zawarta. WSA stwierdził, że brak oceny przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § l pkt 2 k.p.a. także w odniesieniu do treści ugody w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 29 Prawa wodnego w aspekcie rażącego naruszenia tego przepisu oznacza, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zakres postępowania, które w ramach nowej sprawy (o stwierdzenie nieważności postanowienia) należy przeprowadzić, to w tym względzie WSA zajął jednoznaczne stanowisko. Sąd dodał, że poza działką nr [...] oraz nr [...], co do których wykonanie ugody może wywrzeć skutki, jest jeszcze działka nr [...]. Z akt administracyjnych bowiem wynika, że rów, określany w postępowaniu jako "melioracyjny", na którym wykonano murek powodujący zmiany stanu wody na gruncie, dotyka także działki nr [...]. Wyjaśnienia więc wymaga w tym postępowaniu, czy ugoda nie narusza w rażący sposób prawa materialnego. Sąd przyznał rację WSA stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., skoro nie zbadano ugody ze względu na brzmienie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Prowadzi to do wniosku, że WSA nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia, przy czym zakres tego postępowania w żadnym wypadku nie wykracza poza ramy postępowania nadzwyczajnego.
Wg organu obecnie orzekającego, poprzedni skład Kolegium uznał oparcie zatwierdzenia ugody o przepisy k.p.a., a nie ustawy Prawo wodne jako działanie prawidłowe i bez rażącego naruszenia prawa. Z taką jednak oceną nie zgodziły się sądy administracyjne w wyżej powołanych wyrokach wskazując, że organ administracyjny, zatwierdzając ugodę w zakresie zmiany stanu wód gruntownych zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przepisów szczególnych, w tym przypadku ustawy Prawo wodne. W konsekwencji oznacza to, że zatwierdzenie ugody dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruntach powinno nastąpić poprzez zbadanie przesłanek z ustawy prawo wodne dopuszczających określone zmiany stosunków wodnych.
Uwzględniając powyższe wiążące zalecenia sądów Kolegium przyjęło, że zawarty w art. 114 wymóg zatwierdzenia ugody przez organ administracji publicznej odczytywany winien być łącznie z postanowieniami art. 7 i art. 77 § l k.p.a., które nakładają nań obowiązek kontroli, czy ugoda nie narusza obowiązującego prawa, a w szczególności, czy porozumienie stron będące jej treścią, którego celem jest zmiana dotychczasowego stanu wody na gruncie nie wpłynie szkodliwie na nieruchomości sąsiednie, w świetle materialnych przepisów ustawy Prawo wodne, w tym zwłaszcza art. 29 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie
wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 ww. ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ww. ustawy).
Badanie powołanej regulacji ostatnio wskazanej ustawy dowodzi, że zostały w niej uregulowane obowiązki właściciela gruntu, a ściśle nieruchomości gruntowej. Przede wszystkim w ramach generalnego zakazu nie wolno właścicielowi zmieniać kierunku odpływu znajdującej się na
jego gruncie wody opadowej, nie wolno zmieniać kierunku odpływu wody ze źródeł. Właścicielowi nie wolno także odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie. Dwa pierwsze zakazy, o których mowa w art. 29 Prawa wodnego mają charakter względny, podczas gdy zakaz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie, ma zawsze charakter bezwzględny. Zmiana stanu wody na gruncie, względnie zmiana kierunku odpływu, jest dopuszczalna w dwóch przypadkach - gdy wprowadzona zmiana nie spowoduje szkody na gruntach sąsiednich i gdy taką sytuację będzie dopuszczał przepis szczególny.
Ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, które tworzą stan faktyczny sprawy istniejący na dzień wydania kontrolowanego postanowienia Prezydenta Miasta K. wynika, że w sprawie istniały okoliczności, które mogły wpłynąć na zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza okoliczności dotyczące spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie, które rozstrzygane są w formie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 prawa wodnego). W sprawie takie decyzje zapadły, a to: decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 03.03.2008 r., znak: [...] nakazująca S. S. przywrócenie stanu wód na gruncie działki nr [...] w pasie granicznym z działką nr [...] do stanu poprzedniego przez likwidację podmurówki ogrodzenia granicznego znajdującego się w miejscu przepływu wód rowu odwadniającego w zakreślonym terminie i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 02.07.2008 r., znak: [...] uchylająca ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania prac i w tym zakresie orzekającej przez określenie terminu do 30 września 2008 r. i w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję organu l instancji. Jednakże obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.10.2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 822/08. Sąd podkreślił, że niedozwolona zmiana może polegać na zmianie kierunku wód opadowych i kierunku wód ze źródeł, ale zawsze powinna dotyczyć sytuacji, gdy będzie wywoływać szkodę na gruntach sąsiednich. W ocenie Sądu, aby móc zastosować w sposób poprawny art. 29 Prawa wodnego i na jego podstawie wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego, musi dojść najpierw do ustalenia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stanu faktycznego sprawy, a następnie prawidłowej oceny zebranych dowodów. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organy orzekające tego jednak nie uczyniły. Bez wyjaśnienia okoliczności związanych trasą przebiegu spornego rowu, który odprowadza wody z gruntów, ustalenia w granicach której nieruchomości on przebiegał oraz ustalenia, czy rzeczywiście na działce nr [...] były wykonywane prace ziemne podwyższające jej teren, jak i ich wpływu na stosunki wodne, nie sposób uznać za prawidłowego stwierdzenia organów obu instancji, że na działce nr [...] został zmieniony stan wód na gruncie poprzez zablokowanie spływu wód wykonaną podmurówką, co spowodowało niekorzystne zmiany na działce nr [...]. Skoro w treści przepisu art. 29 Prawa wodnego zawarte jest sformułowanie "zmiana stanu wody na gruncie", to pojęcie to obejmuje niewątpliwie także zmianę kierunku odpływu wód, a taka zmiana może być spowodowana nie tylko wybudowaniem przeszkody tamującej i zarazem kierującej wody w innym kierunku, lecz również sytuacją związaną z nawiezieniem ziemi na działkę i podwyższeniem jej poziomu (por. wyrok WSA z 7 marca 2007 r.; IV SA/Wa 254/07, LEX nr 339427). Zdaniem Sądu, organy przyjęły, że zmiana stanu wód na gruncie wystąpiła na działce nr [...] i była wynikiem tylko i wyłącznie wybudowania przez niego podmurówki chroniącej znajdujące się na odcinku granicznym działek nr [...] i nr [...] ogrodzenie. Nie wyjaśniono zaś podniesionych przez skarżącego okoliczności związanych z nawożeniem ziemi na działkę nr [...] podczas budowy domu. Sąd uznał za naruszające postanowienia art. 7, 77 § l i 80 k.p.a. działanie organów administracyjnych, skoro nie udowodniły, w ten sposób nie zbudowały rzeczywistego obrazu sprawy - naruszenia stanu wód na gruncie działki nr [...] - ze szkodą dla działki nr [...]. Nie przedstawienie natomiast wywodów związanych z argumentami przemawiającymi za uznaniem za zasadnych wyjaśnień strony przeciwnej do skarżącego narusza, zdaniem Sądu wymogi stawiane w tym zakresie uzasadnieniom decyzji administracyjnych przez art. 107 § 3 k.p.a. Skoro do zmiany stanu wody na gruncie może dojść także poprzez zmianę kierunku spływu wód, to niewątpliwie nie wyjaśnienie tej okoliczności, zgodnie z obowiązkami wypływającymi z art. 7 i 77 § l oraz 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W toku ponownego rozpoznania sprawy została podpisana pisemna ugoda między stronami, zatwierdzona objętym postępowaniem nieważnościowym postanowieniem z dnia 24.06.2009 r. Tym samym nie doszło do realizacji zaleceń ujętych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.10.2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 822/08, co należy odczytać jako obejście przepisu art. 29 ust. 3 prawa wodnego, a także związanego z tym obowiązku poczynienia ustaleń w zakresie poszczególnych kierunków odpływu wody opadowej, kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także ustalenia kwestii obowiązku usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Kolegium dokonało zbadania treści ugody z dnia 18.06.2009 r., zawartej pomiędzy M. R. reprezentowanym przez A. R. i S. S., zgodnie z którą "P. M. i A. R. wykonają na swój koszt wodościek wzdłuż murowanego ogrodzenia Państwa S. studzienkę rewizyjną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K.. Wodościek wykonany będzie z korytek betonowych ułożonych zgodnie ze sztuką inżynierską, studzienka rewizyjna winna zapewnić swobodny przepływ wód i konserwację. Odpływ z ww. studzienki zabezpieczony będzie kratką, skierowany będzie do istniejącego zagłębienia na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Państwo S. i K. S. umożliwią swobodne odprowadzanie wód ze studzienki na działce nr [...] poprzez ciąg kanalizacyjny na działce [...], do rowu wzdłuż ul. [...]. Każda ze stron deklaruje, iż będzie konserwować i utrzymywać ww. urządzenia wodne w granicach swoich posesji. Ustala się termin wykonania prac określonych w niniejszej ugodzie do końca października 2009 r. A. R. informuje, że przed wykonaniem prac określonych w ugodzie będzie wykonany pomiar geodezyjny w celu ustalenia znaków granicznych. S. S. informuje, że przy wykonywaniu prac przewidzianych niniejszą ugodą nie zostaną naruszone granice nieruchomości S. S. (dz. nr [...])".
Z treści ugody wynika, że ustala ona i nie odnosi się ona do zmian stosunków wodnych wpływających niekorzystnie na inne nieruchomości, nie zawiera wyjaśnień, czy doprowadzają one do zakłóceń gospodarki wodnej, nie wyjaśnia okoliczności niekorzystnego wpływu zmiany stosunków wodnych na działki sąsiednie (osób trzecich, nie będących stroną zawartej ugody). W ugodzie brak jest zwłaszcza rozwiązania kwestii zalania działki sąsiedniej nr [...], której właściciel M. B. nie był stroną ugody. Tym samym sporna ugoda jest nieważna w świetle przywołanego art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez wykraczanie poza sferę, która może być regulowana tego rodzaju ugodą. Istotą niewadliwej ugody o zmianie stanu wody na gruntach jest zabezpieczenie interesu stron, którymi w tym przypadku są właściciele wszystkich gruntów, na których następuje zmiana stosunków wodnych, zawarta ugodą. Skoro zgodnie z treścią zarówno art. 29 ust. l pkt. l ustawy Prawo wodne właściciele gruntów mogą zmienić/ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną/grunty sąsiednie, to tym samym właściciele gruntów nie mogą ustalić zmian/zmienić w jakikolwiek sposób stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te jednak wpłyną szkodliwie na sąsiednie/ inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a co niewątpliwie wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.10.2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 822/08 i zgromadzonej w aktach dokumentacji fotograficznej. Poprzez bowiem wybudowanie przez S. S. podmurówki chroniącej znajdujące się na odcinku granicznym działek nr [...] i nr [...] ogrodzenie działki nr [...] doszło do zmiany kierunku wody spływającej rowem melioracyjnym, z niekorzyścią dla dz. nr [...], której właściciel nie był stroną zatwierdzonej ugody. Co prawda z akt sprawy nie wynika, czy tylko skutkiem tego działania doszło do zmiany kierunku wody opadowej, czy również skutkiem okoliczności związanych z nawożeniem ziemi na działkę nr [...] podczas budowy domu, co nakazał wyjaśnić Sąd w wyroku z dnia 20.10.2008 r., jednak już tylko powyższe ustalenie dowodzi wadliwości postanowienia zatwierdzającego ugodę z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 114 k.p.a. W niniejszej sprawie ze względu na okoliczności dotyczące zmiany stosunków wodnych zatwierdzenie ugody, charakter sprawy, jak i przepisy szczególne na to nie pozwalają i sprzeciwiają się temu.
Wobec powyższych ustaleń, poczynionych na podstawie wiążących ustaleń w ww. wyrokach sądów administracyjnych, zgodzić się należy z Wnioskodawcami, że wydanie postanowienia z dnia 24.06.2009 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a także bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Braki w ustaleniach faktycznych i materiale dowodowym świadczą o tym, że owe zaniechania godzą w zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 k.p.a., obligującą organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym względzie należy także zauważyć, że organ dopuścił się w postępowaniu zwykłym w sprawie naruszenia art. 77 § l k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., które polegało na niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego.
Takie, jak wyżej opisane naruszenie przepisów materialnoprawnych i przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia, ponieważ nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium owo naruszenie prawa jest na tyle oczywiste oraz ewidentne, że stanowi zaprzeczenie treści powołanych przepisów postępowania. Wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego wymaga również wzgląd na skutki, które wywołuje postanowienie, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że koniecznym jest uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2017 r., znak: [...] Z racji zaś na to, że postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 24 czerwca 2009 r., znak: [...] dotknięte jest kwalifikowaną wadą opisaną w art. 156 § l pkt 2 k.p.a., czyli wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, bowiem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium orzekło o stwierdzeniu jego nieważności w całości. Dokonana powyżej analiza prawidłowości postanowienia w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego wykazała naruszenia prawa w stopniu rażącym, uzasadniającym odstępstwa od zasady pewności prawa oraz zasady trwałości aktów administracyjnych w czasie.
Na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożył S. S. zarzucając naruszenie:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 135 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sposób wskazany w wyroku NSA z dnia 06.08.2019 r. sygn. akt: II OSK 1433/18 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 30.11. 2017 r. sygn. akt: II SA/Kr 1332/17, a to poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego kompleksowego rozważenia celem ustalenia, czy ugoda narusza w rażący sposób prawo materialne, a to art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (dalej: p.w.), to jest w szczególności czy ustalone ugodą zmiany wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub gospodarkę wodną, czy naruszone zostały zakazy określone w art. 29 p.w., czy zaszły zmiany stanu wody na gruncie mające szkodliwy wpływ na nieruchomości sąsiednie (w tym brak zbadania: poszczególnych kierunków odpływu wody opadowej, okoliczności czy występuje odprowadzanie wód na grunty sąsiednie, kwestii obowiązku usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody), w szczególności na działkę [...];
2) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie - bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i odpowiedniej oceny dowodów — że w kontrolowanej przez organ sprawie "istniały okoliczności, które mogły wpłynąć na zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza okoliczności dotyczące spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie "
(ustalenie to nie realizuje przy tym wskazań w zawartych w wydanym w kontrolowanej przez organ sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 20.10.2008 r. sygn. akt: II SA/Kr 822/08) czy też, że "właściciele gruntów nie mogą ustalić zmian/ zamienić w jakikolwiek sposób stanu wody na gruntach jeżeli zmiany te jednak wpłyną szkodliwie na sąsiedniej inne nieruchomości lub gospodarkę, wodną — co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a co niewątpliwie wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.10.2008r. sygn. akt: II SA/Kr 822/08 i zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. Poprzez, bowiem wybudowanie przez, S. S. podmurówki chroniącej znajdujące się na odcinku granicznym działek nr [...] i nr [...] ogrodzenie działki nr [...] doszło do zmiany kierunku wody spływającej rowem melioracyjnym, z niekorzyścią dla działki [...], której właściciel nie był stroną zatwierdzonej ugody", podczas gdy z ww. wyroku WSA w Krakowie nie
wynika, że wybudowanie podmurówki wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, lecz ww. orzeczenie zawiera wprost wskazanie, że "bez wyjaśnienia okoliczności związanych z trasą przebiegu spornego rowu, który odprowadza wody z gruntów, ustalenia w granicach której nieruchomości on przebiegał oraz ustalenia, czy rzeczywiście na działce [...] były wykonywane, jak podnosił skarżący i jego pełnomocnik, prace ziemne podwyższające teren, jak i ich wpływu na stosunki wodne, nie sposób uznać
za prawidłowe stwierdzenia organów obu instancji, że na działce nr [...] został zmieniony stan wód na gruncie poprzez zablokowanie spływu wód wykonaną podmurówką, co spowodowało niekorzystne zmiany na działce nr [...]". W świetle wyżej wymienionego organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał ustaleń w sposób dowolny, bez przeprowadzenia wymaganego, wyrokami wydanymi w sprawie, postępowania wyjaśniającego;
3) art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie przez Organ, iż na działce nr [...] usytuowany jest rów "melioracyjny", podczas gdy w rzeczywistości ww. rów nie znajduje się na przedmiotowej działce, co potwierdza pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dn. 6 lutego 2020 r., a także co wynika z wizji lokalnej przeprowadzonej przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w
K. oraz K. Zakład Komunalny w K. w dn. 18 lutego 2008 r.;
4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania, na podstawie jakich dowodów organ uznał twierdzenia przedstawione w pkt 2 zarzutów niniejszej skargi za udowodnione, a tym samym w zasadzie brak wyjaśnienia podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia;
5) naruszenie art. 156 § l pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1-3 p.w. poprzez niewłaściwe (przedwczesne) ich zastosowanie, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz dokonane - w sposób błędny, co wyżej wykazano - ustalenia, nie dawały podstaw do uchylenia postanowienia SKO z dnia 27 czerwca 2017 r. znak: [...] i orzeczenia co do istoty sprawy w sposób wskazany w zaskarżonym postanowieniu.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że to właśnie działania M. R., a szczególności nawożenie ziemi na działkę nr [...] oraz wkopywanie płyt chodnikowych i skierowanie przez ww. wód opadowych na działkę nr [...], doprowadziło do zaburzenia stosunków wodnych na przedmiotowych działkach. Ogrodzenie funkcjonowało na jego działce (na podstawie stosownych zezwoleń) już od lat 60 XX wieku, a więc blisko 60 lat, a prace wykonane przez niego w 2007 r. miały na celu jedynie wzmocnienie dotychczasowego ogrodzenia, tym samym nic mogły ingerować w, ustabilizowany od kilkudziesięciu lat, stan wód na gruncie w sposób szkodliwy dla gruntów sąsiednich, podczas gdy taki skutek dla stanu wód na gruncie mogły mieć prace budowlane wykonane przez M. R., zaburzające naturalne ukształtowanie terenu i jego spadek, który - przed wykonaniem ww. prac przez M. R. - pozostawał w odchyleniu o ok. 15 w kierunku działki [...].
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W odpowiedzi na skargę uczestnicy M. R. i A. R. wnieśli o jej oddalenie, podkreślając iż ustalone przez organy okoliczności są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia, wykonano tym samym wytyczne sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania ujęte w wyroku sądu administracyjnego wydanym w sprawie wiążą w tejże sprawie sąd i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą tylko w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego -istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Takie jednak okoliczności w ocenie skarżonego Kolegium nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie.
Zatem, istotne jest w kontrolowanej sprawie, iż wyrokiem WSA z dnia 30.11.2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1332/17, utrzymanym w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 6.08.2019 r., sygn. akt. II OSK 1433/18, uchylone zostało poprzednio wydane przez Kolegium postanowienie z dnia 16.08.2017 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Kolegium działające w I instancji tj. postanowienie z dnia 27.06.2017 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 24 czerwca 2009 r., znak: [...] o zatwierdzeniu ugody zawartej w dniu 18 czerwca 2009 r. pomiędzy M. R. a S. S. w sprawie dotyczącej zakłóceń stosunków wodnych. Powodem w/w rozstrzygnięć sądów administracyjnych, było naruszenie art. 7 i art. 77 w zw. z art. 114 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że w niniejszej sprawie ze względu na okoliczności dotyczące zmiany stosunków wodnych zatwierdzenie ugody, charakter sprawy jak i przepisy szczególne na to pozwalają i nie sprzeciwiają się temu. NSA wyraźnie w swoim wyroku wskazał, iż zawarcie ugody w sprawie administracyjnej prowadzonej w oparciu o przepis art. 29 Prawa wodnego a następnie zatwierdzenie tej ugody, nie mogło ograniczyć się jedynie do oceny formalnej strony wydanego postanowienia w oderwaniu od materialnoprawnej podstawy sprawy administracyjnej, w której ugoda została zawarta. Kolegium w postępowaniu nieważnościowym dokonało oceny wyłącznie postanowienia pod kątem rażącego naruszenia przepisów postępowania, które legły u jego podstaw, tj. art. 114 i nast. K.p.a. pomijając zupełnie treść zatwierdzonej ugody i ewentualnego szkodliwego jej wpływu, w razie wykonania, na grunty sąsiednie. Zasadnie więc WSA stwierdził, że brak oceny przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. także w odniesieniu do treści ugody w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 29 Prawa wodnego w aspekcie rażącego naruszenia tego przepisu oznacza, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zakres postępowania, które w ramach nowej sprawy (o stwierdzenie nieważności postanowienia) należy przeprowadzić, to w tym względzie WSA zajął jednoznaczne stanowisko nakazując zbadania treści ugody w zakresie zmian stosunków wodnych wpływających niekorzystnie na inne nieruchomości i czy doprowadzają do zakłóceń gospodarki wodnej, zatem co do wyjaśnienia okoliczności niekorzystnego wpływu zmiany stosunków wodnych na działki sąsiednie (osób trzecich, nie będących stroną zawartej ugody) i przeprowadzenia w tym zakresie czynności wyjaśniających i dowodowych. Dotyczyło to szczególnie kwestii zalania działki sąsiedniej nr [...], której właściciel nie był stroną ugody. NSA dodał do tego, iż poza działką nr [...] oraz nr [...], co do których wykonanie ugody może wywrzeć skutki, jest jeszcze działka nr [...]. Z akt administracyjnych bowiem wynika, że rów, określany w postępowaniu jako "melioracyjny", na którym wykonano murek powodujący zmiany stanu wody na gruncie, dotyka także działki nr [...]. Wyjaśnienia więc wymaga w tym postępowaniu czy ugoda nie narusza w rażący sposób prawa materialnego. Nakazano zatem wyraźnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zatem konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania ma na celu ustalenie czy ugoda nie została zawarta z naruszeniem art. 29 Prawa wodnego.
Powyższych zaleceń i nakazów skarżony organ nie wykonał, ograniczając się de facto do zsumowania dotychczasowych przeprowadzonych w sprawie ustaleń i w oparciu o nie, wydania decyzji odwrotnej do poprzedniej, tj. tym razem stwierdzającej nieważność postanowienia o zatwierdzeniu ugody. Przeprowadzono jedynie analizę treści ugody ze wskazaniem czego nie zawiera i nie wyjaśnia, oraz przytoczono treść art. 29 ustawy Prawo wodne. Z powyższego wnika zatem, iż organ gołosłownie, bez oparcia się o konkretne dowody i ustalenia, których przeprowadzenie nakazano w wyrokach przytoczonych powyżej sądów w sprawie, przyjął wybudowanie przez S. S. podmurówki chroniącej znajdujące się na odcinku granicznym działek nr [...] i nr [...] ogrodzenie działki nr [...] przez co doszło do zmiany kierunku wody spływającej rowem melioracyjnym, z niekorzyścią dla dz. nr [...], której właściciel nie był stroną zatwierdzonej ugody, jako jedyny i decydujący powód naruszenia art. 29 ustawy Prawo wodne, skutkujący, stwierdzeniem nieważności spornej ugody, bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania nakazanego przez sądy w sprawie.
Z uwagi na to doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1-3 prawa wodnego poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sposób wskazany w wyroku NSA z dnia 06.08.2019 r. sygn. akt: II OSK 1433/18 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 30.11. 2017 r. sygn. akt: II SA/Kr 1332/17, a także poprzez niewłaściwe i przedwczesne ich zastosowanie, w sytuacji, gdy niepełny materiał dowodowy oraz ustalenia, nie dawały podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).