II SA/Kr 702/25

II SA/Kr 702/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48 ust 1 pkt 1  i ust 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. i M. S. na postanowienie nr 292/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 marca 2025 r. znak: WOB.7722.244.2024.PWOL w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 września 2024 r. nr 203/2024, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego: placu składowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości P., zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Obowiązek nałożono na właścicieli terenu M. S. i K. S..
Jednocześnie w oparciu o art. 48 ust. 3 i art. 48 a Pr. bud. organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części,
w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia i możliwości wycofania wniosku do dnia wydania decyzji o legalizacji. Dodał, że przypadku nie złożenia wniosku o legalizację w zakreślonym wyżej terminie organ w oparciu o art. 49e pkt 1 Pr. bud. wyda decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Z kolei
w przypadku złożenia wniosku o legalizację oraz spełnieniu wymagań określonych w Pr. bud. (art. 48a, 48b, 49), w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu zachodzi konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy przez inwestora – K. S. placu składowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w P. bez wymaganej zgody właściwego organu. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu
6 października 2022 r. organ ustalił, że na terenie działki, od strony drogi asfaltowej (stara Z. ) wykonano ogrodzenie działki w odległości ok. 2,80 m od krawędzi chodnika. Na części działek [...], [...], [...], [...] wykonano utwardzenie – część z płyt betonowych, część z kostki betonowej. Na w/w działkach wykonano plac składowy, gdzie przechowywane są materiały budowlane typu płyty betonowe, korytka betonowe, kruszywo, kręgi betonowe, rury PCV, samochody ciężarowe, koparka. Ponadto stwierdzono posadowienie w części południowo - zachodniej działki [...] obiektu budowlanego typu garaż - blaszak o wym. 6 x 5 m, pokryty dachem dwuspadowym posadowiony bezpośrednio na kostce betonowej, zmierzona wysokość garażu wynosi 2,60 m. W budynku przechowywane są sprzęty budowlane typu betoniarka oraz narzędzia i materiały budowlane. Na części południowo-wschodniej dz. [...] posadowiony jest kontener oraz toaleta przenośna położona na palecie. Podczas kontroli wykonano zdjęcia. Ogrodzenie wykonano z prefabrykowanych elementów betonowych, do których przymocowano panele metalowe ogrodzeniowe, nie przekraczające 2,20 m. Zmierzona wysokość wynosi 1, 70 m. Organ stwierdził ponadto wykonanie przyłącza energetycznego oraz oświetlenie ternu w postaci 5 lamp oraz monitoring.
W takcie kontroli K. S. wyjaśnił, że ogrodzenie wykonał w 2021 r., a utwardzenie terenu wykonano częściowo od 2021 r. Blaszak - garaż został wykonany w 2022 r. Oświadczył nadto, że prowadzi firmę budowlaną, a na terenach działek parkuje samochody oraz przechowuję materiały i narzędzia. Samochody, materiały i narzędzia są składowane w okresie zakończenia budowy i zabierane przed rozpoczęciem robót na kolejną budowę. Ww. dodał, że nie osiada żadnego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2023 r. organ wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych.
Postanowieniem z dnia 19 marca 2024 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jak podał organ odwoławczy, z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały zakończone, adresatami wszelkich postanowień oraz decyzji zapadłych w postępowaniu legalizacyjnym winni być uczynieni właściciele obiektu.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania w dniu 30 lipca 2024 r., organ I instancji przeprowadził niezapowiedzianą kontrolę na przedmiotowych działkach. Ustalono, że działki w dalszym ciągu wykorzystywane są jako plac składowy. Nadto potwierdzono ustalenia dokonane podczas kontroli z dnia 22 listopada 2023 r. w zakresie wygrodzenia terenu, oświetlenia placu, zakresu utwardzenia terenu i lokalizacji budynku gospodarczego typu blaszak. Aktualnie brak na działce stwierdzonego wcześniej kontenera. Natomiast przenośna toaleta usytuowana została w północno-zachodnim narożniku działki nr [...]. Widoczne były składowane pryzmy tłucznia na części działek nr [...], [...], [...]. Na terenie placu zaparkowane były dwa samochody osobowe, przy budynku gospodarczym zaparkowany wózek widłowy. Natomiast wzdłuż północnej granicy działek nr [...], [...], [...] zaparkowane wozidło T. , różnej wielkości
i rodzaju łyżki do koparki, brony oraz palety z kostką betonową. Na czas kontroli nie stwierdzono obecności żadnych osób. Podczas kontroli wykonano zdjęcia fotograficzne. Ponadto, na podstawie przeglądarki elektronicznych ksiąg wieczystych ustalono, że właścicielami przedmiotowych działek są M. S. i K. S..
W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach, wykonany zakres robót należy kwalifikować jako plac składowy, na którym w związku z dokonanym utwardzeniem gruntu mogą być i są aktualnie składowane
i magazynowane materiały budowlane oraz urządzenia/maszyny budowlane oraz parkowane maszyny budowlane i pojazdy mechaniczne przywożące i wywożące
w zależności od potrzeb składowany materiał i sprzęt budowlany, związany
z prowadzoną działalnością gospodarczą jednego ze współwłaścicieli przedmiotowych działek. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych organ wyjaśnił, że plac składowy to teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych. Plac składowy niewątpliwie stanowi obiekt budowlany, wzniesiony dla określonych celów użytkowych, z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 pr. bud) - por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1898/16. W realiach nin. sprawy utwardzenie przedmiotowych działek, jak i cały ich teren służy jako plac składowy do składania materiałów budowlanych i sprzętu budowlanego w ramach prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, co potwierdził sam K. S.. Niemniej jednak na tego typu obiekt budowlany inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art 29-31 ww. ustawy, jednak obiekt jakim jest plac składowy nie został zaliczony do tych wyjątków. Utworzenie placu składowego z możliwością składowania oraz poruszania się pojazdów ciężarowych, należy kwalifikować jako realizację samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 pr. bud. Definicja z art. 3 ust. 3 Pr. bud. ma charakter otwarty i przykładowy. Dla łatwiejszego zidentyfikowania cech budowli ustawodawca wymienia pewne ich typowe przykłady, zastrzegając podstawową negatywną przesłankę, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Nadto załącznik do ustawy Pr. bud. wymienia place składowe jako należące do XXII kategorii obiektów budowlanych. Takie stanowisko potwierdza też wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 978/15. Organ dodał, że utwardzenie terenu może być jednak uznane bądź za samodzielny obiekt budowlany, jeżeli nie jest powiązane z żadnym innym obiektem budowlanym, bądź też jako urządzenie budowlane powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, na co wskazuje definicja z art. 3 pkt 9 pr. bud. Zdaniem organu przedmiotowy plac składowy nie jest jednak powiązany z żadnym obiektem budowlanym, w konsekwencji nie jest możliwym zakwalifikowanie go jako wykonanie urządzenia budowlanego.
Jak podał organ - fakt budowy obiektu bez pozwolenia na budowę skutkuje działaniem art. 48 ustawy Pr. bud., który reguluje kwestię samowoli budowlanej
i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia
o wstrzymaniu budowy. Zatem postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. I ww. ustawy otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej. Legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem.
W dalszej części uzasadnienia organ powołał przepisy dotyczące procedury legalizacyjnej oraz opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały zakończone organ uznał za zasadne nałożenie obowiązków na właścicieli obiektu
- K. S. i M. S..
Na powyższe postanowienie M. S. i K. S. wnieśli zażalenie.
Postanowieniem nr 291/2025 z dnia 31 marca 2025 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że zażalenie M. S. zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Postanowieniem z dnia 31 marca 2025 r. nr 292/2025, po rozpoznaniu zażalenia K. S., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia dokonane przez organ I instancji, które uznał za własne. Organ zauważył, że
skarżone postanowienie zostało przez PINB skierowane zarówno do K. S., jak i do jego pełnomocnika. K. S. odebrał postanowienie w dniu 5 września 2024 r., a jego pełnomocnik w dniu 6 września 2024 r. Jednak za skuteczne doręczenie stronie organ uznał doręczenie do rąk jej pełnomocnika w dniu 6 września 2024 r., tym samym zażalenie z dnia 13 września 2024 r. zostało wniesione w terminie.
Organ stwierdził, że ustalony przez organ I instancji krąg stron postępowania pozostaje tożsamy w postępowaniu zażaleniowym. Również wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, iż likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej roboty budowlane związane z realizacją obiektu budowlanego: placu składowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości P. winna następować w oparciu o przepisy art. 48 Pr. bud., była prawidłowa.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 pkt. 1 Pr .bud., który znajduje zastosowanie w przypadku zrealizowania przez Inwestora obiektu budowlanego bez wymaganej prawem decyzji - pozwolenia na budowę. Jednym z warunków koniecznych, jakie muszą zostać spełnione, by zastosowanie mógł mieć wspomniany przepis jest zaistnienie "budowy" w rozumieniu przepisów Pr. bud., czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lub też jego odbudowy, rozbudowy czy też jego nadbudowy. Zdaniem organu odwoławczego w stanie faktycznym sprawy miała miejsce budowa placu składowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości P. zrealizowanego przez Inwestora - K. S.. W wyniku wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniem terenu płytami betonowymi oraz kostką brukową, powstał obiekt budowlany - budowla tj. utwardzony plac.
Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu
z dnia 19 marca 2024 r. Wskazał, że w niniejszej sprawie ustalono, że inwestor - wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu płytami betonowymi oraz kostką. Utwardzenie to służy to składowania materiałów budowlanych, kruszywa, maszyn. Zgodnie z jego oświadczeniem złożonym do protokołu kontroli z dnia
6 października 2022r. "utwardzenie zostało wykonane częściowo od 2021 r. Ponadto blaszak - garaż został wykonany w 2022 r." Z materiału dowodowego wynika nadto, zer przedmiotowy teren był wykorzystywany do składowania materiałów już od ok. 2018 r., a w kolejnych latach (ok. 2021-2022) dokonano powiększenia placu
i utwardzenia terenu w formie jak obecnie. Na przedmiotowym terenie znajduje się obiekty typu "garaż blaszak" w którym przechowywane są sprzęty budowlane: betoniarka, narzędzia i materiały budowlane. Na terenie stwierdzono wykonanie przyłącza energetycznego oraz oświetlenia terenu w postaci lamp.
Przechodząc do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych organ podał, że pojęcie placu składowego nie zostało zdefiniowane w ustawie Pr. bud. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podał, że przez plac składowy należy rozumieć teren odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych. Ponadto powinien on mieć odpowiednio przygotowaną nawierzchnię. Plac składowy stanowi niewątpliwie obiekt budowlany, wzniesiony (wybudowany) dla określonych celów użytkowych,
z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Pr. bud.). Nie bez znaczenia jest więc sposób użytkowania terenu objętego przedmiotowymi robotami budowlanymi. Zdaniem organu odwoławczego, obecność na przedmiotowym terenie utwardzenia, garażu, toalety przenośnej, kontenera, rur PCV, maszyn budowlanych typu koparka oraz materiałów budowlanych, a także wygrodzenie terenu ogrodzeniem stałym oraz zainstalowanie oświetlenia i monitoringu, pozwala na klasyfikację przedmiotowych robót jako budowy placu składowego. Z kolei utworzenie placu składowego należy zakwalifikować jako realizację samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Pr. bud. Również w definicji legalnej obiektu budowlanego jednoznacznie występuje odwołanie m.in. do "przeznaczenia" obiektu. Przeznaczenie jakie budowla ma realizować jest zatem jednym z istotnych elementów identyfikujących rodzaj obiektu budowlanego. Przeznaczenie obiektu budowlanego określa się zaś na podstawie analizy jego cech jako całości techniczno-użytkowej. Również według organu nie ma wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy doszło do budowy placu składowego, gdyż utwardzenie kostką i płytami betonowymi doprowadziły do powstania inwestycji stanowiącej techniczno-użytkową całość i wykonywane zostały w określonym celu, tj. w celu utworzenia odpowiednio przygotowanej nawierzchni dla określonych celów użytkowych - służącej do składowania towarów i sprzętu budowlanego. Do takiego wniosku organ odwoławczy doszedł w oparciu o zebrany dotychczas materiał dowodowy, w szczególności protokolarne ustalenia organu I instancji z dnia 6 października 2022 r., 30 lipca 2024 r., wyjaśnienia inwestora z 6 października 2022 r, materiał zdjęciowy oraz wyjaśnienia D. B. zawarte w piśmie z dnia 17 lutego 2025 r.
Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii zakwalifikowania przedmiotowego placu składowego jako urządzenia budowlanego organ podał, że zgodnie definicją ustawową urządzeń budowlanych zawartą w art. 3 pkt 9 Pr. bud. przez urządzenie budowlane należy rozmieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Dlatego urządzeniami budowlanymi będą tylko i wyłącznie urządzenia techniczne związane z innym obiektem budowlanym. Biorąc pod uwagę charakter i rozmiary przedmiotowego obiektu nie sposób uznać, że spełnia on te przesłanki. Ponadto jak sam oświadczył inwestor utwardzenie zostało wykonane częściowo od 2021 r., a blaszak-garaż został wykonany w 2022 r. Również analiza archiwalnych ortofotmap wykazała, że przedmiotowy plac składowy powstał wcześniej niż ww. budynek gospodarczy, bowiem jest on widoczny już 2021 r., natomiast zarys budynku gospodarczego pojawia się w 2022 r. Przedmiotowe utwardzenie terenu zostało wykonane więc przed rozpoczęciem robót budowalnych związanych z "blaszakiem-garażem", zatem nie sposób uznać sporny plac składowy za urządzenie budowlane związane z ww. budynkiem gospodarczym. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowy plac składowy mógłby być uznany za urządzenie budowlane budynku gospodarczego, to zauważyć należy, że urządzenie takie, jako związane w sposób funkcjonalny z obiektem budowlanym, powinno zostać objęte tym samym pozwoleniem na budowę. W przeciwnym wypadku urządzenie takie traktowane jest jako oddzielny obiekt, wymagający osobnego pozwolenia na budowę. Tymczasem, jak ustalił organ w rejestrach Starostwa Powiatowego w M. nie występują żadne zgłoszenia budowy budynków, dotyczące przedmiotowych działek (por. pismo Starosty Powiatowego w M. z dnia 21 marca 2025 r.).
Na powyższe postanowienie K. S. i M. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów:
1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a ust. 4 Pr. bud. oraz art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz na nie zgromadzeniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także na braku należytego odniesienia się w uzasadnieniu do istotnej części zgromadzonych dowodów, co doprowadziło do niepoczynienia przez organ odwoławczy własnych ustaleń faktycznych i poprzestaniu na ustaleniach organu I instancji przy jednoczesnym zaniechaniu ich kontroli pod kątem istotnych okoliczności wskazanych uprzednio organowi I instancji przez organ odwoławczy. W szczególności organ administracji publicznej:
a) zaniechał przeprowadzenia rzetelnej kontroli i weryfikacji stanu faktycznego na terenie inwestycji, tym samym nie wypełniając obowiązków wynikających z art. 81a ust. 4 Pr bud. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (organy nie dokonały pełnej, bezstronnej oceny, czy zakres wykonanych prac budowlanych rzeczywiście nosił cechy samodzielnego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę);
b) niekompletnej i błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, co doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego i wysnucia wadliwego wniosku, jakoby zakres robót wykonanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w P. należało traktować jako plac składowy (samodzielny obiekt budowlany wymagający pozwolenia) - pomimo iż zebrane dowody i okoliczności sprawy wskazują, że:
- skarżący dokonali jedynie dozwolonego utwardzenia działek budowlanych, a zakres przeprowadzonych prac nie wykraczał poza normalny sposób korzystania z nieruchomości tego rodzaju;
- wszelkie czynności na nieruchomości (takie jak okazjonalne składowanie i wywożenie materiałów budowlanych) miały charakter incydentalny i pomocniczy względem prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej;
- organ odwoławczy (w ślad za organem I instancji) nie ustalił w ogóle rzeczywistego zakresu rzekomego składowania materiałów budowlanych na działkach;
- organ odwoławczy (w ślad za organem I instancji) całkowicie pominął okoliczność, iż utwardzenie działek miało zakres częściowy i zostało dokonane dopiero w 2021 r., co dowodzi braku związku przyczynowego między tym utwardzeniem a długoletnim już prowadzeniem przez skarżącego działalności gospodarczej - a w konsekwencji nie pozwala na przyjęcie, że w wyniku utwardzenia terenu powstał nowy obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę;
- organ odwoławczy (w ślad za organem I instancji) nie zbadał, czy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej skarżący dysponuje innym placem składowym, poprzestając na gołosłownym stwierdzeniu, że "przedmiotowy plac składowy znajduje się właśnie" na spornych działkach;
- sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących jest zgodny
z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (co organ II instancji całkowicie zignorował), a nadto w toku postępowania administracyjnego trwała procedura zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego w miejscowym planie, co mogło mieć istotne znaczenie dla oceny charakteru inwestycji, lecz również nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy,
2) art. 39 w zw. z art. 42 i 43 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku prawidłowego zawiadomienia wszystkich stron postępowania o wydaniu postanowienia wstrzymującego roboty i dokonanie doręczeń z naruszeniem przepisów o doręczeniach w postępowaniu administracyjnym;
3) art. 29 ust. 1 pkt 14 Pr. bud. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. bud. oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na niezastosowaniu tych przepisów i bezzasadnym przyjęciu, iż wykonane przez skarżącego roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia. W rzeczywistości utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych należących do skarżącego - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 Pr. bud. - nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Utwardzenie to miało charakter legalnego zagospodarowania terenu działek budowlanych i było związane z innym, prawidłowo zrealizowanym obiektem budowlanym. Skarżący dokonał bowiem uprzednio zgłoszenia budowy niewielkiego budynku garażowego o pow. zabudowy do 35 m, a obiekt ten został wpisany do ewidencji miejscowości, ulic i adresów pod numerem [...]. Tym samym organ administracji posiadał wiedzę, iż na przedmiotowym terenie znajduje się legalnie posadowiony budynek (garaż wolnostojący), a wykonane utwardzenie gruntu stanowiło urządzenie budowlane towarzyszące temu budynkowi, mieszczące się w zwykłym korzystaniu z nieruchomości. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 9 Pr. bud. urządzeniami budowlanymi są m.in. takie elementy, które umożliwiają korzystanie z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem - w tym dojazdy i podjazdy. W realiach sprawy utwardzony fragment działek pełni właśnie taką funkcję - służebną wobec garażu - co organ całkowicie pominął i w konsekwencji utrzymał w mocy postanowienie obarczone wadą prawną;
4) art. 29 ust. 1 pkt 14 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i 9 Pr. bud. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż utwardzenie terenu na działkach budowlanych skarżącego stanowiło samoistny obiekt budowlany (plac składowy) wymagający pozwolenia na budowę - organy przyjęły istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego pomiędzy utwardzeniem terenu, a prowadzoną na nim działalnością składowania materiałów, podczas gdy taki związek w rzeczywistości nie występuje - okazjonalne składowanie przez skarżącego materiałów budowlanych na utwardzonym terenie miało charakter incydentalny i nie zmieniało podstawowej funkcji tego terenu. Tymczasem związek funkcjonalny występuje pomiędzy utwardzoną powierzchnią gruntu, a wspomnianym budynkiem garażowym nr [...], co świadczy o niesamodzielnym, pomocniczym charakterze wykonanych robót i kwalifikuje utwardzenie terenu jedynie jako urządzenie budowlane związane z tym budynkiem, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organ wymienionych wyżej norm prawa materialnego;
5) art. 29 ust. 1 pkt 14 Pr. bud. w zw. z art. 48 oraz art. 50 Pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (bez podstaw prawnych, podczas gdy brak było przesłanek do ingerencji organów nadzoru budowlanego - wykonane roboty były legalne i nie wymagały pozwolenia ani zgłoszenia, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie nr 292/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 31 marca 2025 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie nr 203/2024 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z 2 września 2024 r., którym wstrzymano M. S. i K. S. (obecnie skarżący) prowadzenie robót budowalnych związanych z budową placu składowego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w P. , zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym: "Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia".
Organy orzekające w kontrolowanej sprawie ustaliły, że inwestor K. S. wykonał na ww. działkach roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu płytami betonowymi oraz kostką. Utwardzenie to służy do składowania materiałów budowlanych, kruszywa, maszyn. Na przedmiotowym, ogrodzonym, terenie znajduje się obiekt typu "garaż blaszak", w którym przechowywane są sprzęty budowlane typu betoniarka, narzędzia i materiały budowlane. Na terenie stwierdzono wykonanie przyłącza energetycznego oraz oświetlenia terenu w postaci lamp. Do protokołu kontroli z dnia 6 października 2022 r. K. S. oświadczył, że utwardzenie zostało wykonane częściowo od 2021 r., a garaż-blaszak w 2022 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika też, że przedmiotowy teren był wykorzystywany do składowania materiałów już od ok. 2018 r., a w kolejnych latach (ok. 2021-2022) dokonano powiększenia placu i utwardzenia terenu. Bezsporne jest ustalenie, że roboty budowlane zostały zakończone, a właścicielami terenu są skarżący M. S. i K. S..
Zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Sąd podziela ocenę organów, że opisany obiekt wraz z ogrodzeniem stałym, oświetleniem i monitoringiem pozwala na kwalifikację przedmiotowego obiektu, jako plac składowy, czyli budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Taki obiekt wymaga pozwolenia na budowę, o którym stanowi art. 28 ust. 1 P.b. Budowa placu składowego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro właściciele tego obiektu nie legitymują się taką decyzją, powinien znaleźć zastosowanie tryb postępowania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i nast. P.b.
Sąd podziela tym samym stanowisko Inspektora Wojewódzkiego, że nie mamy tu do czynienia z urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., które miałoby uzasadniać zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. Ostatnio przywołany przepis zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, garaże i wiaty. Słusznie zauważył organ, że plac składowy objęty postępowaniem powstał wcześniej niż budynek gospodarczy, zatem nie sposób uznać sporny plac składowy za urządzenie budowlane związane z ww. budynkiem gospodarczym. Okoliczność ta wynika z twierdzeń samego skarżącego. W protokole kontroli z 6 października 2022 r. zapisano oświadczenie K. S., zgodnie z którym utwardzenie zostało wykonane częściowo od 2021 r. Również analiza archiwalnych ortofotmap pozwoliła organowi wykazać, że przedmiotowy plac składowy powstał wcześniej niż ww. budynek gospodarczy, bowiem jest on widoczny już 2021 r., natomiast zarys budynku gospodarczego pojawia się w 2022 r.
Nie mamy tu do czynienia również tylko z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, co – jak twierdzą skarżący – uzasadnia brak wymogu pozwolenia na budowę i zgłoszenia (vide: art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b.). Jak dostrzegł trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2025 r., II OSK 98/23, "W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję, np. jako plac składowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. W aktualnym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. wynika, iż z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są tylko roboty budowlane, których wyłącznym skutkiem jest utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest nieuzasadnione (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1138/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16)."
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia tylko z robotami budowlanymi polegającymi na utwardzeniu terenu, ale właśnie z realizacją budowli stanowiącej swoistą całość użytkową, odrębną pod względem technicznym, dodatkowo, wyposażoną w instalację elektryczną i ogrodzoną. Nie ma było tu więc podstaw do kwalifikacji robót zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b.
W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za pozbawione podstaw.
Zdaniem Sądu nie było konieczne ustalenie, czy skarżący dysponują innymi miejscami magazynowania materiałów. W ocenie Sądu z materiału dowodowego wynika wystarczająco, że opisany wyżej obiekt budowlany ma cechy budowli stanowiącej plac składowy, niezależnie od tego, że skarżący mają inne miejsca magazynowania związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Przedwczesny jest zarzut pominięcia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organy nadzoru budowlanego. Kwestia zgodności robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego jest obecnie badana na etapie postępowania legalizacyjnego, w którym jednym z dokumentów legalizacyjnych jest zgodnie z art. 48b ust. 2 pkt 1 P.b. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej.
Niezasadnie również zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 39 k.p.a. w zw. z art. 42 i 43 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku prawidłowego zawiadomienia wszystkich stron postępowania o wydaniu postanowienia wstrzymującego roboty i dokonanie doręczeń z naruszeniem przepisów o doręczeniach w postępowaniu administracyjnym, wskazując w szczególności na wadliwość doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 stycznia 2023 r. skarżącej M. S. i pominięcie skarżącej we wcześniejszej procedurze dowodowej.
Sąd aprobuje wyjaśnienia Inspektora Wojewódzkiego, który podniósł, że z akt organu I instancji wynika, iż przesyłka zawierająca zawiadomienie z dnia 30 stycznia 2023 r. znak: SB.5160.37.2022.BA o wszczęciu postępowania oraz postanowienie PINB nr 41/2023 z dnia 30 stycznia 2023 r. znak: SB.5160.37.2022.BA, adresowana do M. S., została doręczona do rąk dorosłego domownika M. S. (K. S.) w dniu 3 lutego 2023 r. (por. zwrotne potwierdzenie odbioru - karta nr 38 akt PINB znak: SB.5160.37.2022.BA). Z akt organu I instancji wynika także, że M. S. brała udział w przeprowadzonych w dniu 6 października 2022 r. czynnościach kontrolnych (por. protokół kontroli - karta nr [...] akt PINB znak: SB.5160.37.2022.BA).
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że uchybienia procesowe uzasadniają uwzględnienie zarzutu opartego na naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. w takiej sytuacji, gdy uchybienia te rzeczywiście uniemożliwiły stronie postępowania podjęcie jakiejś czynności procesowej, przedstawienie swojego stanowiska w sprawie, w szczególności zgłoszenie wniosku dowodowego czy udział w przeprowadzeniu czynności dowodowej. Należy przy tym wykazać, że uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy, ani ze skargi nie wynika, by taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do skarżącej M. S..
Podsumowując Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły należycie postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Motywy zaskarżonego postanowienia wyjaśniono kompleksowo i przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Prawidłowo zinterpretowano i zastosowano przywołane wyżej normy prawa materialnego.
Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.