II SA/KR 702/20

II SA/Kr 702/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 509/21 - Wyrok NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 59 i art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzja z dnia 18 listopada 2019 r. nr [...] działając na postawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. B. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "przebudowa budynku biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego (dom studencki) z funkcją towarzyszącą (siłownia, kawiarnia, odnowa biologiczna itp.) z tarasem użytkowym na dachu, z kubaturą mieszczącą wyjście na taras użytkowy na dachu w ramach rozbudowy istniejącego wyjścia technicznego oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w Krakowie". W uzasadnieniu decyzji organ l instancji streścił przebieg postępowania w sprawie. Wskazano, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez mgr arch. E. S. ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji ustosunkowano się do uwag wniesionych przez strony w toku postępowania.
Od tej decyzji odwołanie wnieśli J. K., J. Z., E. Z., D. L., K. L. oraz K. K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej z września 2019 r. sporządzonej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne mgr inż. arch. E. S.. W analizie wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Teren inwestycji ma front o szerokości 40 m, wobec tego obszar analizowany wyznaczono w odległości 120 m od granic terenu inwestycji. Wskazano, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy miejskiej lokalizowanej zarówno w układach zwartych tworzących fragmenty pierzei ulic, jak tez w układach luźno lokalizowanych budynków wolnostojących. Teren inwestycji położony jest w południowo-wschodniej części kwartału pomiędzy ul. [...], [...]. Rejon ten charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem form i wysokości budynków. Występują budynki 4-5 kondygnacyjne w pobliżu budynków wysokich 9 i 12 kondygnacyjnych, występują także niskie budynki usługowe i handlowo-usługowe. Cech charakterystyczną jest duża ilość zieleni oraz to, że większość budynków została zrealizowana w okresie powojennym. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa samodzielna (dz. [...]) oraz w parterach budynków wielorodzinnych jako uzupełniająca w stosunku do mieszkalnej (m.in. na dz. [...]). Stosownie do § 4 ust.1 powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie (załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji) wskazano, że w związku z charakterem zamierzenia inwestycyjnego nie zachodzi konieczność wyznaczenia nowej linii zabudowy, a dotychczasowa nie ulega zmianie. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej w załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie ma wpływu na zmianę powierzchni zabudowy oraz wielkość powierzchni biologicznie czynnej . Z analizy wynika, że obecnie wskaźnik powierzchni zabudowy terenu inwestycji wynosi ok. 30 %, zaś wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ok. 5 % (karta nr 392). Stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 wskazano, że szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie. Z akt sprawy wynika, że łączna szerokość elewacji frontowej budynku nr [...] na dz. [...] wynosi ok. 30 m, w tym szerokość elewacji budynku wysokiego wynosi 20 m (karta nr [...]). Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazano, że wysokość elewacji frontowych określają poziomy okapów w przypadku budynków z dachami skośnymi i wysokości gzymsów/attyk wieńczących w przypadku dachów płaskich. Ze względu na zakres inwestycji również w przypadku tego parametru nie występuje konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy wysokości górnych krawędzi elewacji, bowiem parametr ten nie ulegnie zmianie. Dopuszczono możliwość zastosowania balustrady wokół projektowanego użytkowego tarasu na dachu wysokiej części budynku, jednak bez dodatkowego ustalania tego parametru. W analizie wskazano, że wysokości budynków są bardzo zróżnicowane i wynoszą od ok. 4 m do ok. 34 m. Zabudowa na działce [...] ma dach płaski, poziom attyki części niskiej znajduje się na wysokości 18.50 m, poziom attyki części wysokiej znajduje się na wysokości ok. 36 m. Wskazano, że planowane zamierzenie nie pociąga za sobą zmiany gabarytów budynku, bowiem wysokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian. Z uwagi na to, że kwestia ustalenia w zakresie parametru wysokości była przedmiotem zarzutów Odwołujących się należy przyjrzeć się bliżej wyznaczeniu tego parametru. Zgodnie z § 2 w zw. z § 7 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. wysokość ustala się dla górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja frontową jest elewacja od tej strony, od której odbywa się główny wjazd (wejście) na teren inwestycji. Z akt sprawy (m.in. z wniosku Inwestora oraz z analizy urbanistyczno-architektonicznej) wynika, że parametr ten nie ulegnie zmianie. Jednocześnie dopuszczono możliwość zastosowania balustrady wokół projektowanego użytkowego tarasu na dachu wysokiej części budynku. W punkcie II .1. f wskazano jednak, że w związku z projektowana rozbudową istniejącego wyjścia technicznego na ogólnodostępny taras na dachu ustala się projektowaną rozbudowę do 40 % istniejącej powierzchni części technicznej na dachu oraz ze względów technicznych dopuszcza się zwiększenie wysokości gzymsu/attyki tej części inwestycji do 0.5 m, t.j. do rzędnej 249. 50 m n.p.m. Z analizy (karta 313) wynika jednak, że obecnie dach wysokiej części budynku na działce nr [...] nie ma charakteru jednorodnego ponieważ część , gdzie znajduje się górna krawędź szybu windowego jest nieznacznie wyższa. Planowane zamierzenie inwestycyjne będzie wiązało się z koniecznością wyrównania poziomów dachu. Wskazano jednak, że istniejąca forma dachu (dach płaski) z nachyleniem połaci od elewacji frontowej w kierunku północno-wschodnim sprawia, że wyrównanie poziomów nie wymaga zmiany (zwiększenia) istniejącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wyraźnie wskazano, że dopuszczając realizację tarasu nad ostatnią kondygnacją wysokiej części budynku (nr [...]) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (attyki) należy pozostawić na niezmienionym poziomie. Wskazano także, że dopuszczenie możliwości zwiększenia istniejącej wysokości do attyki wysokiej części budynku przez zastosowanie balustrady nie spowoduje konieczności ustalenia dodatkowej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej o 0.5 m do wysokości rzędnej 249, 50 m n.p.m. Dalej wskazano, że poziom rzędnej jest wielkością zbliżoną do rzeczywistej, jednak ze względu na możliwość wystąpienia błędu pomiaru dopuszczono tolerancję wysokości maksymalnie o 20 cm. Mając na uwadze wyjaśnienia Inwestora oraz organu l instancji (przytoczone powyżej) stwierdzić należy, że nie dojdzie do zmiany wysokości górnej krawędzi (attyki) elewacji frontowej. W tym stanie rzeczy, uwzględniając w/w dodatkowe wyjaśnienia analizatora, stwierdzić należy, że parametr wysokości został ustalony prawidłowo. W świetle § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazano, że dach budynku jest płaski, a planowane zamierzenie inwestycyjne nie spowoduje zmiany geometrii dachu. Odrębnym zagadnieniem jest bowiem pozostawienie istniejącego dotychczas szybu windowego i dostosowanie go do wymogów drogi ewakuacyjnej. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], a na terenie inwestycji znajduje się niezbędne uzbrojenie terenu. Ustosunkowując się do innych zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium wskazało, że jeśli chodzi o zarzut braku kontynuacji funkcji wskazać należy, że z analizy bezsprzecznie wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki usługowe i handlowo-usługowe. Usługi maja charakter samodzielny bądź pełnią funkcję uzupełniającą względem funkcji mieszkaniowej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych kontynuacja funkcji nie oznacza bezwzględnej tożsamości rodzaju usług występujących w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza możliwości funkcjonowania w danym miejscu jedynie obiektów w pełni tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa czy funkcja jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Nie ulega wątpliwości, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności z reprezentowaną w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową oraz usługową. Odnośnie do obsługi komunikacyjnej wyjaśnia się, co następuje. Z akt sprawy wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne zostało pozytywnie zaopiniowane pod względem obsługi komunikacyjnej (opinia Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 9 lipca 2019 r., karta 301). W zaskarżonej decyzji uwzględniono warunki obsługi komunikacyjnej wynikające z w/w opinii oraz określono wymaganą ilość miejsc parkingowych zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII/723/12 "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa". Zgodnie z tą uchwałą teren inwestycji położony jest na obszarze śródmieścia funkcjonalnego, gdzie dla projektowanej funkcji zabudowy (domy studenckie) należy zapewnić 7 miejsc postojowych na 100 łóżek. W ocenie Kolegium, a także w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych na tym etapie procesu inwestycyjnego jest to rozwiązanie wystarczające. Należy przyznać rację organowi l instancji, iż wskazuje stronom na dwa etapy procesu inwestycyjnego, który charakteryzuje się różnym stopniem intensywności. Na etapie ustalania warunków zabudowy bada się jedynie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w zastany układ przestrzenny. Natomiast szczegółowe rozwiązania, w tym techniczno-budowlane są realizowane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, t.j. na etapie pozwolenia na budowę. ZDM w Krakowie potwierdził aktualność opinii z dnia 9 lipca 2019 r. Jeśli chodzi o zarzut sprzeczności ze studium wskazać należy, że studium nie stanowi prawa obowiązującego. Abstrahując od powyższego planowane zamierzenia inwestycyjne zasadniczo ujęte zostaje w ramach dotychczasowego zagospodarowania przestrzennego jeśli chodzi o parametry i wskaźniki. Jeśli zaś chodzi o funkcję to pełnić będzie funkcję mieszkaniową.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł D. L. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez brak realizacji zasady prawdy
obiektywnej w postępowaniu i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z
wymogami procedury administracyjnej przez brak wyczerpującego, rzetelnego i
wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy w oparciu o niekompletną analizę
architektoniczno-urbanistyczną;
2/ art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez wydanie decyzji, która nie tłumaczy w
sposób dostateczny wydanego rozstrzygnięcia przez brak precyzyjnego
wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej skarżonej decyzji, co uniemożliwia
właściwe zapoznanie się z motywami działania organu l instancji;
3/ art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie postępowania
administracyjnego wzięcia należytego udziału w postępowaniu , w szczególności
brak poinformowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości
zapoznania się z aktami sprawy;
4/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym przez błędne uznanie, że w obszarze analizowanym znajduje się
zabudowa umożliwiająca kontynuację funkcji planowanej inwestycji;
5/ § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie zbyt szerokiego zakresu do dokonania analizy parametrów oraz wskaźników urbanistycznych i architektonicznych.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega ocenia legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku z funkcji biurowej na funkcje zamieszkania zbiorowego – domu studenckiego. Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji wadliwe uzasadnienie, odstąpienie od zastosowania art. 10 § 1 K.p.a., wadliwie przeprowadzoną analizie funkcji (w obszarze analizy brak budynku o funkcji domu studenckiego), brak oceny zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przez pryzmat art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie wzięcie pod uwagę faktu, że zmiana sposobu użytkowania spowoduje uciążliwości dla sąsiedztwa a zwiększenie intensywności użytkowania wymaga zapewnienia odpowiedniej szerokości dojścia i dróg dojazdowych oraz brak sprawdzenia czy inwestor posiada potwierdzoną przez dostawców zgodę na dostawy zwiększonej ilości mediów, które wygeneruje przedsięwzięcie. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa a zarzuty skargi bezpodstawne.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przytoczone wyżej przepisy przesądzają, iż każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy opierając się na ocenie uznaniowej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Ustalenie warunków zabudowy nie przesądza jednak, iż do zmiany sposobu użytkowania dojdzie. Pomimo pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, zmiana sposobu użytkowania musi być także zgodna z szeregiem innych przepisów (sanitarnych, przeciwpożarowych czy budowlanych) które na etapie ustalania warunków zabudowy, nie są oceniane.
Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie czy zamierzenie inwestycyjne, obejmujące także zmianę sposobu użytkowania obiektu istniejącego, zachowuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasadę tę można określić jako regułę według której organ ustala, że zamierzenie to swoim charakterem – projektowaną funkcją (mieszkaniową, usługową, przemysłową itp.) oraz parametrami zabudowy (linią zabudowy, wielkością powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokością elewacji frontowej, wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrią dachu) będzie się wkomponowało w zastany w danym terenie ład architektoniczny oraz odpowiadało przeznaczeniu (rodzaju wykorzystania) na obszarze, na którym ma być realizowane.
Zwrócić przy tym należy uwagę na to, iż pod pojęciem "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2017 ).
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu, warunki zabudowy organ ustalił dla zamierzenia inwestycyjnego, które nie polega na realizacji nowego obiektu, a jedynie na przebudowie (bez zmiany parametrów) iustaleniu nowego sposobu użytkowania obiektu już istniejącego. Powołać się można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r. II OSK 2734/15 w którym wskazano, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy przede wszystkim ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia zachowania wymogów ładu przestrzennego. Odmienny jest jednak zakres zastosowania tego przepisu w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego. Skoro budynek już istnieje, zatem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma zastosowanie dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu jedynie w zakresie kontynuacji funkcji.
Tak też miało miejsce w niniejszej sprawie. Parametry obiektu nie miały ulec zmianie (przebudowa z definicji nie zmiana charakterystycznych parametrów obiektu takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji – art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane). Zmiana dotyczyła więc wyłącznie sposobu jego użytkowania z biurowego na zamieszkania zbiorowego. Obowiązkiem organu było jedynie wykazanie, że na obszarze objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną i dostępne z tej samej drogi publicznej ([...]) występują nieruchomości zabudowane budynkami, w których zapewniają kontynuację funkcji dla zamierzonego przedsięwzięcia. W analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz decyzji wskazano numery działek, na których występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Podkreślić przy tym należy iż funkcja, w rozumieniu jakie nadaje pojęciu temu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza funkcji identycznej, jaka w obszarze analizy występuje ale dotyczy funkcji zbliżonych, niewykluczających się. Innymi słowy, kontynuacja funkcji to ustalenie, że w obszarze analizy występuje zabudowa o funkcji, dla której projektowana zabudowa (zmiana sposobu użytkowania) nie będzie w kolizji urbanistycznej tj. funkcja ta (projektowana) jest taka sama bądź podobna jak występująca w obszarze analizy, bądź ją uzupełnia. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2019 r. II OSK 1937/18 kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. też wyroki NSA z dnia 12 marca 2020 r. II OSK 243/19). Przytoczyć można też stawisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. II OSK 57/19, iż jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą.
Decyzje obu instancji wykazują, że na działkach sąsiednich występuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna oraz usługowa. Niewątpliwie funkcja zamieszkania zbiorowego w postaci domu studenckiego czy np. hotelu stanowi połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) budynek zamieszkania zbiorowego to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi jak hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki i.t.p. Z założenia zatem, w budynku takim zamieszkują ludzie a zamieszkanie to stanowi usługę jaką w stosunku do czasowo przebywających w budynku osób, świadczy właściciel czy administrator tego budynku. Funkcja zamieszkania zbiorowego, jaką w ramach zmiany sposobu użytkowania ustala kontrolowana decyzja nie koliduje w ocenie sądu tak z występującą w obszarze analizy funkcją mieszkaniową jak i usługową.
Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Co do zarzutu wadliwego uzasadnienia. W ocenie sądu decyzję organów obu instancji są właściwie uzasadnione. Organy przytraczają przepisy, na których oparto rozstrzygnięcie, dokonują wykładni tych przepisów w aspekcie rozpoznawanej sprawy oraz subsumpcji stanu faktycznego, (który został prawidłowo ustalony), do norm prawa, jakie w niniejszej sprawie miały zastosowanie. Co do zarzutu odstąpienia przez organ II instancji od zastosowania art. 10 § 1 K.p.a., wskazać należy, iż w orzecznictwie powszechnie przyjęło się, iż dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. I OSK 1454/18, z dnia 26 września 2019 r. II OSK 2691/17). Strona skarżąca na okoliczności takie nie wskazuje. Co do zarzutu braku kontynuacji funkcji przez zamierzoną zmianę sposobu użytkowania budynku, wyjaśniono wyżej, że dla przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne będzie kontynuacja funkcji występującej w obszarze analizy nie jest wymagane by funkcja ta była taka sama jak występująca w tym obszarze. Wystarczy, że nie będzie z nią kolidowała bądź będzie ją uzupełniała. Funkcja zamieszkania zbiorowego nie koliduje z funkcją mieszkaniową ani też usługową. Co do zarzutu braku oceny zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przez pryzmat art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wskazać należy, iż badanie takie prowadzi organ administracji architektoniczno-budowlanej, w postępowaniu opisanym w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma uprawnień do analizowania sprawy pod kątem przepisów prawa budowlanego. Organ ten ustala rany urbanistyczne danego przedsięwzięcia oraz przede wszystkim czy w przyczyn urbanistycznych zamierzenie to może być realizowane. Nie dokonuje jednak oceny możliwości realizacji tego przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Co do zarzutów, że zmiana sposobu użytkowania spowoduje uciążliwości dla sąsiedztwa a zwiększenie intensywności użytkowania wymaga zapewnienia odpowiedniej szerokości dojścia i dróg dojazdowych, to po pierwsze organ nie ma uprawnień by badać stopień wzrostu uciążliwości, jakie w związku z realizacją zamierzenia inwestycyjnego objętego danym postępowaniem wystąpi – są to aspekty pozaprawne. Po drugie inwestycja ma zapewniony dostępów do drogi publicznej, inwestor uzyskał też pozytywną opinię Zarządu Dróg Miasta Krakowa a decyzja ustala wymaganą Uchwałą Rady Miasta Krakowa z 29 sierpnia 2012 r. ilość miejsc parkingowych, co też było przedmiotem analizy organów. Co do zarzutu braku sprawdzenia czy inwestor posiada potwierdzoną przez dostawców zgodę na dostawy zwiększonej ilości mediów, wskazać należy, iż w aktach administracyjnych zalegają umowy, aneksy do tych umów i ich załączniki, z których wynika, że budynek objęty niniejszym postępowaniem ma zapewniony ciągły – a więc nieograniczony dostęp do tych mediów. Zbędnym było więc, uzyskiwanie dodatkowych zapewnień w tym względzie.
Na koniec ustosunkowując się do złożonego przez uczestnika K. K. wniosku o zawieszenie postępowania, który to wniosek postanowieniem z dnia 8 września 2020 r. został oddalony i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, wskazać należy, iż zgodnie z art. 56 P.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Wszczęcie postępowania nadzwyczajnego po złożeniu skargi sprawy nie wstrzymuje sprawy a zawieszenie postępowania w oparciu o podstawę prawną z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. prowadziło by do obejścia art. 65 P.p.s.a. i mogło by prowadzić do obstrukcji dowolnego procesu sądowego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.