II SA/Kr 700/23

II SA/Kr 700/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 marca 2023 r. nr 127/2023 znak: WOB.7721.108.2021.PWOL w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego A. S. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. nr 1509/2020 działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 103 ust 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał A. S. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K., od strony południowej i wschodniej do granicy z działką sąsiednią nr [...] obr. [...] K. , o powierzchni zabudowy 69,28 m2 w poziomie przyziemia i parteru i łącznej kubaturze rozbudowy 368,40 m3, zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczne -budowlanej, w związku z brakiem wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem PINB nr 703/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28 sierpnia 2003 r. przeprowadzono czynności kontrolne w celu ustalenia stanu faktycznego w terenie. W trakcie kontroli ustalono , że inwestor dokonał rozbudowy budynku nr [...] wykonując ściany po stronie wschodniej i południowej do granicy z działką sąsiednią. Zostały wykonane mury z pustaków typu Max po stronie południowej zakończone płytą żelbetową. Po stronie wschodniej rozpoczęto murowanie ściany na 1 kondygnacji nad płytą przyziemia. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że inwestor wykonał stan surowy otwarty rozbudowy przedmiotowego budynku. Kolejne czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 20.01.2004 r. potwierdziły wykonanie w całości rozbudowy budynku i stwierdzono, że do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] K. dobudowano część mieszkalną i garażową z wewnętrzną klatką schodową do granicy z działką sąsiednią nr [...] obr. [...] K. . Organ ustalił, że inwestor nie legitymuje się decyzją pozwolenia na budowę na wykonany zakres robót budowlanych związanych z rozbudową budynku przy ul. [...] w K.. Zatem realizowana rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego stanowi samowolę budowlaną. W dniu 22.06.2004 r. PINB wydał postanowienie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu zajęcia stanowiska przez inny organ, tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy budynku. Postanowieniem z dnia 20.09.2004 r. Prezydenta Miasta Krakowa odmówił zajęcie stanowiska w trybie art. 106 § 1 K.p.a. w sprawie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...] K., z uwagi na fakt braku posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego) w chwili rozpoczęcia robót budowlanych i braku możliwości rozpatrzenia wniosku skierowanego przez organ. Wobec braku decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji PINB wydał decyzję z dnia 15.10.2009 r. nakazującą inwestorowi: "rozbiórkę części budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. , działka nr [...] obr. 11 Krowodrza, od strony południowej i wschodniej do granicy z sąsiednią działką nr [...] obr. 11 Krowodrza." Od ww. decyzji inwestor złożył odwołanie. Decyzją z dnia 28.04.2010 r., MWINB uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zmianę przepisów i możliwość uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego, wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2011 r. PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych, zobowiązał do zabezpieczenia budowy oraz zobowiązał do przedłożenia w PINB dokumentów związanych z wykonywaną rozbudową budynku, tj. zaświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa o zgodności przedmiotowej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku o stateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy; cztery egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. , działka nr [...] obr. [...] K., od strony południowej i wschodniej do granicy z działką sąsiednią nr [...] sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem w sprawie formy i zakresu projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Inwestor pismem z dnia 2.11.2020 r. przedłożył: "(...) 4 egzemplarze orzeczenia technicznego dotyczącego -wykonanych robot budowlanych przy częściowej rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr ewid [...] obr. [...] K. w K. przy [...], zgodnie z warunkami zawartymi w waszym postanowieniu znak jw. ", opracowanego w październiku 2020 r. Po analizie dokumentów organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przedłożone przez inwestora dokumenty nie wypełniają nałożonego postanowieniem z dnia 24.06.2020 r. obowiązku, tj. inwestor nie przedłożył: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę inwestora, uchwalonego uchwałą nr XXXII/813/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 18.12.2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica-Sikornik", czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego samowolnie wykonanej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K., sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożone przez inwestora orzeczenie techniczne dotyczące wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. stanowi jedynie jeden z elementów żądanego przez PINB projektu budowlanego, który winien być opracowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi i nie wypełnia obowiązku przedłożenia wymaganego projektu budowlanego. Zatem, brak wypełnienia przez inwestora nałożonego postanowieniem PINB z dnia 24.06.2020 r., obowiązku, skutkuje, zgodnie z art.. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane, zastosowaniem art, 48 ust. 1 ustawy i zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, zlokalizowanego nadziałce nr [...] obr. [...] K., określonej w rozstrzygnięciu niniejszej decyzji.
Od tej decyzji odwołanie wniósł A. S. i M. S. domagając się jej uchylenia.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 29 marca 2023 r. nr 127/2023 znak: WOB.7721.108.2021.PWOL utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 6 ww. ustawy: "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". Z uwagi na obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. ustawę z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców zmieniającą brzmienie niektórych przepisów Pr. bud., w tym art. 36a, art. 48 i art. 49b Pr. bud, zgodnie z art. 26 ust. 2 ww. ustawy: " w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Dla porządku należy dodać, że brzmienie przywołanych przepisów art. 48 Pr. bud. uległo nadto dalszym, porządkowym zmianom, wprowadzonym zaś ostatnio z mocą obowiązującą od dnia 19 września 2020r. Wprowadzone ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie mają zastosowania w analizowanej sprawie. Zgodnie bowiem z normą intertemporalną zawartą w przepisie art. 25 ostatnio powołanej ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych w ustawie Prawo budowlane wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020r. (tj. przed 19 września 2020r.), stosuje przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym tj. w brzemieniu sprzed wspomnianej nowelizacji. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 oraz 30 ww. ustawy, które zawierają katalog obiektów niewymagających uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, oraz te które można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że rozbudowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego zgromadzonych w toku sprawy przez organ I instancji, roboty budowlane wykonane na przedmiotowej działce stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Poprzez pojęcie "rozbudowy" należy rozumieć zmianę charakterystycznych paramentów obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., II OSK 2484/14). MWINB przychylił się w tym zakresie do linii orzeczniczej prezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt: IV SA/Po 1019/16: przyjmuje się, iż rozbudowa obiektu budowlanego jest w świetle przepisów ustawy P.b. traktowana na równi z budową obiektu budowlanego, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 6 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W związku z powyższym ww. roboty budowlane, podobnie jak budowę, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z ustaleń kontrolnych oraz min. z treści przedłożonego przez inwestora orzeczenia technicznego z października 2020 r., roboty budowlane wykonane przez inwestora stanowiły rozbudowę przedmiotowego budynku jednorodzinnego, która została wykonana bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu inwestora dotyczącego błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jak bezsprzecznie wynika z przełożonej ekspertyzy technicznej wykonana w latach 2000-2004 r. roboty budowlane polegały na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego wpływając na stabilność całej konstrukcji, należy wskazać, że w przywołanym orzeczeniu technicznym sporządzonym w październiku 2020r. prace wykonane przez inwestora w latach 2000-2004 zostały określone jako częściową modernizacją i rozbudową. Jak wynika z ww. dokumentu oraz akt sprawy, w tym przeprowadzonych przez PINB kontroli na przedmiotowej działce, zmianom bezsprzecznie uległy charakterystyczne parametry budynku, takie jak powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa oraz kubatura oraz wymiary zewnętrzne. Tym samym organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót, uznając, iż doszło do rozbudowy (a więc budowy) budynku mieszkalnego. Bezspornym w sprawie jest również osoba inwestora oraz czas budowy przedmiotowego obiektu. Organ wskazał, że stosowanie trybu naprawczego odnośnie samowoli budowlanej, określonego w art. 48 ust 1 Prawa budowlanego winno mieć miejsce w przypadku wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Jednym z warunków koniecznych, jakie muszą zostać spełnione by zastosowanie mógł mieć wspomniany artykuł jest zaistnienie budowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę czy też jego nadbudowę. Pierwszą z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez to pojęcie ustawodawca rozumie w szczególności zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego obowiązującego planu - zgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika wprost z ustawy, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w razie braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2011 r. PINB nałożył na A. S. obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację. Postanowienie to, z uwagi na obowiązujące ówcześnie przepisy było postanowieniem niezaskarżalnym. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po rozpatrzeniu wniosku A. S. dokonał ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] oraz część działki nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K. . Zgodnie z załącznikiem nr [...] ww. decyzji stanowiącym warunki zabudowy przedmiotowa inwestycja nie spowoduje zmiany obecnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (ok. 59%) oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej na działkach o nr [...] obr. [...]. Zgodnie z zapisem warunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren znajduje się w obrębie B.-T. P. K.. Ww. decyzja stała się ostateczna dnia 3 listopada 2021 r. Zatem w świetle powyższego należy stwierdzić, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego była zgodna z ustaleniami warunków zabudowy. W tym miejscu należy, podkreślić, że obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy oceniać w dacie orzekania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W związku z powyższym organ I instancji w dniu 24 czerwca 2020 r. wydał postanowienie, którym m.in. zobowiązał inwestora do przedłożenia wymienionych w nim dokumentów w terminie do dnia 30 października 2020 r. Wobec zmiany brzmienia przepisu art. 48 Prawa budowlanego postanowienie to było postanowieniem zaskarżalnym. Niemniej jednak żadna ze stron - w tym zobowiązany - nie zaskarżyła wspomnianego postanowienia. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na zaistnienie samowoli budowlanej obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych był zasadny i prawidłowy. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych w ww. postanowieniu dokumentów, a tylko przedłożenie kompletu dokumentów upoważnia organ do podjęcia dalszych kroków legalizacyjnych. Podkreślić należy jednak, że decyzja o rozbiórce może być podjęta tylko jeśli nie ma szans na legalizacje. Inwestor w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania wniósł na dziennik podawczy organu I instancji w dniu 29 grudnia 2020r. wniosek o przedłużenie terminu na przedłożenie wymaganej dokumentacji. Z akt sprawy wynika, iż odwołujący miał realną możliwość wykonania nałożonego na niego obowiązku, jednak z przywileju tego nie skorzystał. Pomimo powyższego w wyznaczonym terminie inwestor nie wykonał więc ciążącego na nim obowiązku. Również w trakcie postępowania odwoławczego przed MWINB - a więc przez blisko dwa lata -inwestor nie uczynił zadość postanowieniu nakładającemu obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, nie wyrażał także takiej chęci. Rozbiórka części budynku, która powstała w wyniku rozbudowy, oznacza w rzeczywistości powrót do stanu sprzed jej wykonania. Ponadto fakt, że rozbiórka ma dotyczyć tylko tej części, pozwala na precyzyjne oznaczenie zakresu obowiązku rozbiórki i dopasowania go w adekwatny sposób do przedmiotu samowoli budowlanej, z pozostawieniem reszty budynku wybudowanej zgodnie z prawem. Roboty rozbiórkowe należy wykonać na podstawie decyzji, którą rozbiórkę nakazano, i co oczywiste nie wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie odpowiadając na zarzut dotyczący wykluczenia M. S. jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości z kręgu adresatów obowiązku rozbiórki obiektu wskazanego w decyzji z dnia 29 grudnia 2020 r. MWINB wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Organ podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 31 maja 2022r. sygn. akt: II SA/KR 281/22, że wszelkie rozstrzygnięcia wydawane na podstawie przepisów wymienionych w przepisie art. 52 powinny być kierowane do tych osób, które zostały w nim wskazane. Nie oznacza jednak, że zawsze muszą być kierowane do wszystkich tych osób, najczęściej bowiem adresatem jest inwestor. Dopiero gdy z jakichś powodów (jak np. niemożności ustalenia inwestora lub brak po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane -jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) i nie jest możliwe nałożenie obowiązków na inwestora, należy je nałożyć na właściciela lub zarządcę. W realiach niniejszej sprawy zobowiązany jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Również zwrócić należy uwagę, iż asumpt do działania organów nadzoru budowlanego dało pismo M. S. z dnia 7 lipca 2003 r. w którym kategorycznie podkreślił, że żadnej zgody naprowadzenie jakichkolwiek prac nie wyrażałem. W realiach niniejszej sprawy należy- zatem uznać, iż obowiązek nałożony na inwestora, będącego jednocześnie współwłaścicielem, nałożony został prawidłowo i w myśl art.52 Prawa budowlanego.
Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. S. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, w szczególności brak zbadania przedmiotu postępowania cywilnego w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości prowadzonego przed Sądem Rejonowym dla Krakowa- Krowodrzy w Krakowie do sygnatury I Ns 1812/03/K i jego wpływu na możliwości wykonania decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez skarżącego,
2/ art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym wszystkim stronom postępowania tj.: nieprawidłowe doręczanie korespondencji M. K., E. P., M. P., S. S. w toku postępowania odwoławczego, pominięcie w toku postępowania przed organem I instancji Pana M. S., który mocą umowy sprzedaży z dnia 29 listopada 2019 roku nabył prawo własności lokalu usługowego [...] w budynku przy ulicy [...] od spółki pod firmą L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, do której adresowana byłą decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego- Powiat Grodzki z dnia 29 grudnia 2020 roku,
3/ art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez adresowanie decyzji wyłącznie do skarżącego, w sytuacji w której dysponuje on wyłącznie mniejszościowym (1/4) udziałem w prawie własności zabudowanej nieruchomości zamieszkałej przez drugiego, większościowego (3/4) współwłaściciela, a które to prawo stanowi przedmiot postępowania cywilnego o zniesienie współwłasności.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego (domu jednorodzinnego), którego rozbudowa została dokonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz został skierowany do inwestora, który jest współwłaścicielem tego obiektu (1/4 udziału) i aktualnie w nim nie mieszka. W ocenie skarżącego nakaz ten powinien być skierowany także do drugiego współwłaściciela, co realnie umożliwiło by wykonanie rozbiórki, jako czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością. W ocenie sądu stanowisko to zasługuje na aprobatę.
Zgodnie z dyspozycją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. (dalej; ustawa) wg. stanu prawnego na dzień jaki obowiązywał z uwagi na czas wszczęcia postępowania - organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej tj. stanu polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części, jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie przez organu nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany lub jego część był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to wstępna ocena organu czy obiekt ten można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiającej legalizację obiektu Weryfikacja ich negatywna zaś, nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie nakazu rozbiórki. Także nieprzedłożenie dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu, nakłada na organ obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki.
Zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy Prawo budowlane wg. stanu prawnego właściwego do rozpoznania niniejszej sprawy, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jest w sprawie niespornym, iż inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego jest skarżący. Jak zasadnie wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08 (LEX nr 552842) pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15 wskazuje, iż przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Stanowisko podobne wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2018 II SA/Kr 995/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. II SA/Po 753/12. Orzeczenia te są wydawane na ogół w stanach faktycznych, gdzie ustalono, że samowoli budowlanej dokonania na cudzym gruncie bez wiedzy i zgody jego właściciela. Przyjmuje się w nich, że nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody - w sytuacji kiedy sprawca deliktu jest organowi znany.
W ocenie sądu stanowisko wyrażone w wyżej prezentowanych orzeczeniach powinno dotyczyć także sytuacji, kiedy inwestorem samowoli budowlanej jest jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, zaś pozostali współwłaścicieli bądź, o samowoli nie wiedzieli, bądź na nią się nie godzili. Inne stanowisko należy jednak przyjąć, jeżeli nieruchomość jest własnością więcej niż jednego podmiotu, inwestorem (sprawcą samowoli budowlanej) jest jeden z nich, zaś pozostali współwłaściciele lub współwłaściciel o samowoli wiedzieli (wiedział) i choćby biernie na tą samowolę budowlaną się godził. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku organu, brak podstaw by uznać, że uczestnik postępowania M. S. współwłaściciel rozbudowanego obiektu nie godził się (choćby biernie) na przedmiotową rozbudowę. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa rozbudowa, do stanu surowego zamkniętego dokonana została w czasie od 2001 do 2003 r. kiedy to uczestnik M. S. (jak wynika z wyjaśnień skarżącego, w związku z konfliktem rodzinnym) poinformował organ nadzoru budowlanego robotach budowlanych na działce, której jest współwłaścicielem oświadczając jednocześnie, że na prowadzenie prac budowlanych zgody nie wyrażał. Trudno jednak przyjąć, że tak faktycznie było. Dlaczego bowiem tolerował rozbudowę domu którego w ľ był współwłaścicielem, do stanu surowego zamkniętego przez niemal dwuletni okres jednocześnie w tym domu mieszkając i będąc pełnoletni (oświadczenie uczestnika M. S., złożone na rozprawie w dniu 8 wr4ześnia 2023 r. k. 65-66 akt sądowych). W tej sytuacji należy uznać, że brak podstaw by nakaz rozbiórki kierować wyłącznie do inwestora, szczególnie, że jest on udziałowcem mniejszościowym i nie zamieszkuje w obiekcie, którego rozbiórki ma częściowo dokonać. Zasadnym w tej sytuacji należy uznać stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. II OSK 1074/16 w którym uznano, iż "W przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest współwłasnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich. Rozbiórka obiektu budowlanego jest bowiem czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2022 r. II OSK 2004/19 wskazując, iż "Przepis art. 52 ustawy wskazuje, że adresatami decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a, 51 są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, czy też współwłaściciela nieruchomości, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (...) w przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest współwłasnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich. Rozbiórka obiektu budowlanego jest bowiem czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c".
Uznać zatem należy, iż nakaz rozbiórki kierowany wyłącznie do skarżącego jako inwestora samowolnie dokonanej rozbudowy obiektu budowlanego, a nie do obu współwłaścicieli budzi wątpliwości, po pierwsze co do wykonalności tego nakazu, po drugie zaś narusza zasadę, że nie tylko inwestor jest odpowiedzialny za delikt administracyjny jakim jest samowola budowlana. Jeżeli właściciel lub współwłaściciel nieruchomości lub obiektu budowlanego choćby biernie na samowolę budowlaną się godzi, to choćby nie był inwestorem - podmiotem wykonującym bądź zlecającym wykonanie robót budowlanych, jest także odpowiedzialny za likwidację skutku swojego zaniechania w postaci czy to rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części, czy to dokonania czynności, wykonanie których legalizuje dany obiekt.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.