II SA/Kr 700/11

II SA/Kr 700/11 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2011-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Niecikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Brachel - Ziaja
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 57 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Gminy L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19.01.2011 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, póz. 1118 tekst jedn. z późn. zm.) wymierzył inwestorowi Gminie L. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - sali gimnastycznej z przewiązką przy istniejącym budynku szkoły podstawowej w P., zlokalizowanej na działce nr "1" w miejscowości P. gm. L. w kwocie: 30 000 zł. W uzasadnieniu podniesiono, co następuje.
1. w dniu 9.12. 2010 roku, bez powiadamiania właściciela szkoły, przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono, że przy budynku Szkoły Podstawowej w P. znajduje się nowowybudowany budynek sali gimnastycznej połączonej z budynkiem szkoły przewiązką. Stwierdzono, że budynek hali sportowej w dniu kontroli nie jest użytkowany. Sala była zamknięta, została udostępniona przez woźnego Szkoły.
2. do akt sprawy dołączono wydruk komputerowy - informację umieszczoną na stronie gminy L. z przebiegu obchodów Święta Niepodległości połączonych z nadaniem imienia Batalionu "[...]" AK Szkole Podstawowej w P., które odbyły się w dniu 11 listopada 2010 roku. Z informacji opisowej, jak również dołączonych zdjęć fotograficznych wynika, że w sali gimnastycznej przebywały w tym dniu osoby dorosłe i dzieci, biorące udział w obchodach Święta Niepodległości i nadaniem Szkole imienia Batalionu "[...]" AK Szkole.
3. inwestor - Gmina L., rozpoczęła budowę budynku sali gimnastycznej na działce nr "1" w miejscowości P. w oparciu ostateczną decyzję Nr [...] z dnia 15.07.2008 roku Starosty [...]. Pismem z dnia 11.01.2011 r., inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie a decyzją Nr [...] z dnia 11.01.2011 r,( znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. udzielił Gminie L. pozwolenia na użytkowanie sali gimnastycznej wraz z przewiązką (decyzja nie jest ostateczna).
4. zebrany w sprawie materiał pozwala na ustalenie, że w dniu 11.11. 2010 roku sala
gimnastyczna była użytkowana dla potrzeb uroczystości związanych obchodami Święta
Niepodległości i nadania Szkole imienia, natomiast pozwolenie na użytkowanie budynku Sali
gimnastycznej inwestor uzyskał dopiero decyzją z dnia 11.01.2011 roku (decyzja nie jest ostateczna).
Zażalenie Wójta Gminy L. o tyle zostało uwzględnione, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia 17.02.2011 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wskazania kubatury obiektu i w tym zakresie orzekł: w = 1,5 kubatura budynku sali gimnastycznej wraz z przewiązką wynosi 4000,25 m3 (3911,99m3 + 88,26 m3) i zawiera się w przedziale >2500 - 5000 m3, kubaturę budynku przyjęto z danych technicznych obiektu oznaczonych w ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia 15 lipca 2008 roku znak: [...] Starosty sprostowanej postanowieniem z dnia 14 stycznia 2011 znak: [...] Starosty zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu wskazując co następuje.
I. nie ulega wątpliwości, że w dniu 11.11. 2010 roku sala gimnastyczna była użytkowana dla
potrzeb uroczystości związanych obchodami Święta Niepodległości i nadania Szkole imienia,
nie ulega także wątpliwości, że w dniu tym nie było decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,
II. po przeanalizowaniu zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego, organ
odwoławczy stwierdził, iż treść rozstrzygnięcia zawarta w skarżonym postanowieniu,
odzwierciedla stan faktyczny i prawny sprawy. Organ l instancji prawidłowo naliczył wysokość
kary i prawidłowo skierował postanowienie do Inwestora - Gminy L., która zgodnie z
art.59 ust. 7, jest jedyną stroną postępowania w niniejszej sprawie.
III. dla nałożenia kary wystarcza sam fakt przystąpienia do użytkowania bez zgody właściwego
organu. Nie ma tutaj znaczenia, że po przystąpieniu do użytkowania, to użytkowanie przerwano
lub później uzyskano pozwolenie na użytkowanie obiektu.
IV. Każdy obiekt przeznaczony do przebywania w nim większej liczby osób wymaga szczególnej
ostrożności przy dopuszczeniu go do użytkowania. Ostrożność ta nabiera szczególnego
znaczenia w przypadku obiektów przeznaczonych na pobyt dzieci i młodzieży z uwagi na interes
o którym mowa w art. 7 Kpa. Zdaniem organu w dobrze pojętym interesie społecznym jest aby
użytkowanie sali gimnastycznej w szkole, polegające na uroczystości połączonej z obecnością
większej liczby osób, nastąpiło w sposób legalny.
V. obliczenie wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu następuje w oparciu o
art. 57 ust.7 oraz art. 59 f ust.1, Prawa Budowlanego z 1994 r., "z tym że stawka opłaty podlega
dziesięciokrotnemu podwyższeniu." Zatem właściwie obliczona kara wynosi 30 000 zł, jako
iloczyn wskazanych wyżej wartości pomnożonych razy 10, tzn.: 500zł x 4 x 1,5 x 10 = 30 000 zł,
zgodnie z treścią w/w art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
VI. odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśniono, że , że przepisy ustawy Prawo budowlane
nie przewidują możliwości zmniejszenia wysokości kary w przypadku przystąpienia do
użytkowania jedynie części obiektu. Kara dotyczy zatem całego wybudowanego obiektu, przy
czym przy jej ustaleniu bada się kubaturę obiektu a nie jego powierzchnię. Przytoczone wyroki
sądów administracyjnych zdaniem tutejszego organu potwierdzają konieczność nałożenia kary
na obiekt, który posiada jednolite dla całości przeznaczenie. W prawie budowlanym brak pojęcia
użytkowania "incydentalnego". Należy także zauważyć, że tego typu obiekt często nie jest
użytkowany w sposób ciągły i brak obecności osób w tym obiekcie w danej chwili nie zmienia
faktu, że przystąpiono do jego użytkowania dnia 11.11.2010 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wójt Gminy L. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał reprezentowany w odwołaniu pogląd, że wykładnia celowościowa ale również i językowa, prowadzi do wniosku, że przystąpienie do użytkowania ma mieć charakter ciągły i trwały związany z przeznaczeniem danego obiektu budowlanego, nie zaś incydentalny - ograniczający się do jednej uroczystości. Okoliczności te pominięto w zaskarżonym postanowieniu, kwitując je lakonicznym stwierdzeniem, że dla nałożenia kary wystarcza sam fakt przystąpienia do użytkowania bez zgody właściwego organu, a nie ma znaczenia w sprawie fakt, że po dokonaniu poświęcenia nie nastąpiło żadne użytkowanie, co stwierdziły kontrole. W obiekcie brak wyposażenia do dnia dzisiejszego. Dalej podniesiono, że przy obliczeniu wysokości wymierzonej kary - dane techniczne pobrano z pozwolenia na budowę a przecież nie cała sala była wykorzystana w dniu odbycia jej zwiedzania i okolicznościowych przemówień. Tymczasem jak podkreśla w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 10 czerwca 2009 roku, do sygn. akt: II SA/Kr 1162/08: "Nie można podzielić poglądu, że w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, to karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu."
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.
Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. częściowo uchylające ale w zasadniczej części utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nakładające na inwestora Gminę L. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Tak jak to wykazano wyżej u podstaw stanowiska orzekających organów legło przekonanie, że karę należy wymierzyć w pełnej wysokości bez względu na to czy użytkowaniem objęto część czy całość obiektu dla którego wprowadzono wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Kara więc dotyczy całego wybudowanego obiektu, a skoro prawo nie zna pojęcia "incydentalnego" użytkowania, także i takie użytkowanie nakłada na organ obowiązek nałożenia kary.
Z poglądami tymi nie można się zgodzić. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 wprowadza zasadę proporcjonalności, czyli konieczność zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy środkiem, jakim jest ograniczenie danego prawa lub wolności albo represji a celem, rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny. Idąc rozumowaniem zaskarżonego postanowienia, gdyby przystąpiono przed uzyskaniem pozwolenie na użytkowanie, do użytkowania np. małego magazynku - to karę także należałby wymierzyć na podstawie kubatury całego obiektu. Ten przykład wskazuje, że takie rozumowanie jest nie do przyjęcia. Ale nie tylko wykładnia Konstytucji przemawia za wadliwością wykładni dokonanej przez organy.
Art. 57 ust.7 Prawa Budowlanego z 1994 r., stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z tego wniosek, że ustawodawca przewidział sytuację przystąpienia do użytkowania części obiektu. A skoro tak to musiał przewidzieć proporcję między użytkowaniem całego obiektu a użytkowaniem jego części, a więc kara wymierzona skarżącej Gminie winna odnosić się wyłącznie do nielegalnie użytkowanej części obiektu budowlanego.
Po drugie, co to znaczy "przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Czy za użytkowanie będzie można uznać np. złożenie w sali gimnastycznej jakiegoś sprzętu i to na krótki okres.
Według słownika języka polskiego użytkować to znaczy używać czegoś, korzystać z czegoś, zwłaszcza korzystać w sposób racjonalny, przynoszący jak największy pożytek, eksploatować. Nie ulega wątpliwości, że użytkowanie o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego z 1994 r., musi wykazywać cechy pewnej stabilizacji, trwałości przez jakiś czas. Przyjęcie, że jednorazowe wpuszczenie na salę gimnastyczna, na krótki okres czasu, jest przystąpieniem do użytkowania obiektu wydaje się być niezgodne z intencją ustawodawcy. Niejasny zakres analizowanego przepisu, musi spowodować u organów go stosujących dużą ostrożność w jego wykładni, w żadnym jednak razie przepis ten - jako przepis o charakterze represyjnym - nie może podlegać wykładni rozszerzającej. W orzecznictwie sądowym pojawił się nawet pogląd, że o nielegalnym użytkowaniu można mówić jedynie wtedy, gdy obiekt jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, ale bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie ( np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010 r., II SA/Kr 1664/09 i przytoczone tan orzecznictwo innych sądów - baza LEX nr 600144). Ponownie rozpoznając sprawę muszą rozważyć wyżej naprowadzone uwagi.
Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" oraz art. 135 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.