II SA/Kr 7/10

II SA/Kr 7/10 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2010-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Rynczak
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Daniel
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
stwierdzono nieważnośc zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dn 14.04.2009,19.09.2008,31.12.2007,12.04.2007,15.02.2007,27.07.2006, postanowienia z 28.03.2008
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
art. 156 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2010 r. sprawy ze skargi B.H. , M.D. i S.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 13 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia własnej decyzji i umorzenia postępowania I. stwierdza nieważność : • zaskarżonej decyzji, • decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia[...].04.2009r., [...], • decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 09.2008r., [...], • postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].03.2008r. [...], • decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].12.2007r., [...] , • decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].04.2007r., [...] • decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].02.2007r., [...], • decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].07.2006r., [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27.07.2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , na wniosek B.H. , M.D. i S.H. orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 23.11.1954 r. znak: [....] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w P. , stanowiącej - w dacie przejęcia - własność T.H. i D.H. .
Decyzją z dnia 19.09.2008r. Znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa oraz w związku z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27.07.1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (tj. Dz.U.R.P. Nr 46 poz. 339), po wznowieniu postępowania, odmówiło uchylenia opisanej wyżej decyzji Kolegium z dnia 27.07.2006 r.
Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 14.04.2009r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1pkt 1 i art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy decyzję z dnia 19.09.2008r.
Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. wniosły na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając między naruszenie art.157 § 1 kpa w zw. z art.17 kpa, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 19.02.2007 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. przez organ niewłaściwy rzeczowo, naruszenie art.156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.156 § 2 kpa i art.158 § 2 kpa polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa wskutek uznania, że orzeczenie PPRN w G. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz że zaskarżone orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrania i nie rozpatrzenia w sposób wystarczający całego materiału dowodowego, art.28 kpa w zw. z art.61 § 4 kpa polegające na nie zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wszystkich osób mających przymiot stron (skargę zarejestrowano do sygn. II SA/Kr 11/71/09).
Decyzją z dnia 13.10.2009r. , znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uznając, że zarzuty skargi za zasadne, na podstawie art.54 § 3 p.p.s.sa. uwzględniło powyższą skargę i uchyliło własną decyzję z dnia 14.04.2009r., własną decyzję z dnia 19.09.2008r. oraz umorzyło postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie, organem właściwym do rozpoznania w/w wniosku o wznowienie postępowania jest Wojewoda [....] . Wyjaśniło, że ustalając organ wyższego stopnia właściwy do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1.04.2009 r. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. W myśl w/w przepisu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie jest, od daty wejścia w życie ustawy, właściwe do rozpatrzenia wniosku Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwo G. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tut. Kolegium z dnia 27.07.2006r. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt. OW 28/09 i sygn. akt. 08.11.2007r. II OSK 1474/06.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B.H. , M.D. i S.H. zarzucając, że Kolegium uznając się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy rażąco naruszyło art. 17 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Powołali się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23.06.2005 r. w której stwierdzono, że właściwym do rozpoznania ich wniosku jest Kolegium, a nie Wojewoda. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja Kolegium pozbawia ich faktycznie prawa dochodzenia swojego roszczenia o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 23.11.1954 r. Przepisy ustawy z dnia 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie weszły w życie dopiero z dniem 01.04.2009r., a zatem nie mogą być stosowane do postępowania prowadzonego przed SKO i zakończonego wydaniem decyzji z dnia 27.07.2006r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, któremu aktualnie obowiązujące przepisy o właściwości rzeczowej dają tytuł do sprawowania jurysdykcji administracyjnej w oznaczonej kategorii spraw, zatem w mniejszej sprawie wojewoda. Wniosek Skarbu Państwa Nadleśnictwo G. dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kolegium 27.07.2006r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 23.11.1954 r., które zostało wydane w oparciu o przepisy dekretu z dnia 27.07.1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Dekret ten utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Z powyższego wynika, że od dnia 4.11.1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejścia na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanego dekretu z dnia 5.09.1947 r. W świetle aktualnego orzecznictwa, organem właściwym do rozstrzygania spraw dotyczących stwierdzania nieważności orzeczeń PPRN w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich - wydanych w trybie w/w przepisów jest wojewoda. Stanowisko powyższe znalazło między innymi potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.05.2009r., sygn. akt I OW 28/09. Ponownie przytaczając regulację z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy Kolegium wskazało, że jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy).
Skarga dotyczy decyzji wydanej w specjalnym, przewidzianym przepisem art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, trybie. Zawarta w przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a. norma stanowi dla organu wyjątkowe upoważnienie do autokontroli własnej, ostatecznej i zaskarżonej do Sądu, decyzji. Będąc samodzielnym źródłem takiej kompetencji organu, nie określa jednocześnie sposobów i form działania organu, stawia jednakże jedno zasadnicze wymaganie: efektem uruchomienia kompetencji musi być uwzględnienie skargi w całości. Przedmiotem sądowej oceny legalności decyzji wydanej na podstawie w/w przepisu musi być przede wszystkim to, czy cytowana przesłanka została spełniona. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. - to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. To oczekiwanie strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Postępując tak jak w sprawie niniejszej organ nie uwzględnił skargi Nadleśnictwa Ł. w całości, lecz - odnosząc się tylko do jednego z zarzutów skargi - zweryfikował z urzędu własny błąd co do właściwości . Dla takiego zaś działania przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, choćby nawet rzeczywiście i obiektywnie dostrzeżona wada decyzji miała miejsce. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. upoważnia organ do zastąpienia własną decyzją przyszłego orzeczenia Sądu, ale tylko i wyłącznie w wypadku całkowitego, determinowanego stanowiskiem strony, merytorycznego uwzględnienia skargi.
Zaskarżona decyzja warunku tego niespełna.
Dlatego też stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.54 § 3 p.p.s.a.
Nadto, w trybie przewidzianym przepisem art.135 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze było organem niewłaściwym w sprawie nie tylko począwszy od dnia 1 kwietnia 2009 r., czyli od daty wejścia w życie ustawy z dnia 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), ale także w dacie podejmowania decyzji z dnia 19.09.2008 r. o odmowie uchylenia decyzji , po wznowieniu postępowania, postanowienia z dnia 28.03.2008 r o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 27.07.2006 r., decyzji z dnia 31.12.2007 r. wydanej w trybie art.54 § 3 p.p.s.a. o uchyleniu decyzji z dnia 12.04.2007 r. o odmowie wznowienia postępowania i poprzedzającej ją decyzji własnej z dnia 15.02.2007 r., tych właśnie decyzji z dnia 12.04.2007 r. i z dnia 15.02.2007 r. , jak również w dacie podejmowania decyzji z dnia 27.07.2006 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia PPRN w G. z dnia 23.11.1954r.
Nie tylko więc zaskarżona, ale wszystkie wydawane przed nią decyzje począwszy od tej z dnia 27 lipca 2006 r., dotknięte są kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 23.11.1954 r. wydane zostało na podstawie art.1 ust.1 i art. 3 ust.1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U.49.46.339). Zgodnie z nimi na własność Państwa mogły być przejmowane w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim; rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U.37.11.83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. O przejęciu nieruchomości ziemskich na własność Państwa orzekała powiatowa władza administracji ogólnej. Na mocy art.18 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.71.27.250 z poźn. zm.) dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, utracił moc.
Z dniem wejścia w życie aktu uchylającego (4 listopada 1971 r.) przestała istnieć zatem podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa, co do zasady, art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważając, że wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.
W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293).
W zakresie ustalenia właściwości organów w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego orzecznictwo sądów nie było jednolite. Przyjmowano w tych sprawach albo właściwość samorządowego kolegium odwoławczego albo organu administracji rządowej.
Jako przykład pierwszej grupy orzeczeń przytoczyć można postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie do sygn.akt I OW 17/05, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. 59/318) i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Argumentem Sądu było to, że w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. 98.106.668) zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w przepisach art. 7, 9 i 11 przekazano starostom, będącym w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.98.91.578) przewodniczącymi zarządów powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie na podstawie art. 38 ust. 1 tej ustawy starosta został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Przepis ust. 3 art. 38 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jako organ odwoławczy od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia wskazywał samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowił inaczej. Dodano także, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.98.162.1124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 kpa wprowadzona ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U.98.162.1126).
W późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od tego poglądu, reprezentując stanowisko, że ogólne domniemanie właściwości organów gminy z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.90.34.198 z późn.zm.) nie mogło dotyczyć kompetencji wynikających z dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. z dwóch powodów. Po pierwsze, przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, a po drugie, przejmowanie nieruchomości na własność państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy, lecz zadaniem z zakresu administracji rządowej. Właściwość organów gminy mogła zaś obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (postanowienie z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. I OW 27/08). Niejednolicie jednak nadal wskazywano organ administracji rządowej właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. (albo wojewodę, albo ministra).
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja 2009 r. sygn. I OW 28/09 Naczelny Sąd Administracyjny podzielając pogląd, że sprawy o jakich mowa są sprawami z zakresu administracji rządowej wskazał, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., wojewodę.
Sąd powołał się na podobieństwo regulacji zawartych w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r. z regulacjami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.82.11.79). Ustawa ta przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, a do wydawania stosowanych decyzji upoważniała naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 w zw. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy). W reformie administracji państwowej w 1990 r., w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw sprawy te zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej).
Zdaniem NSA, ogólne domniemanie właściwości organów gminy z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło jednak dotyczyć tych spraw, gdyż przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było zadaniem własnym gminy. Za nietrafne uznał Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, że w sprawie należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy kompetencyjnej, a co za tym idzie, jako organ wyższego stopnia wskazać samorządowe kolegium odwoławcze. "Jeżeli bowiem od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r., nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy". "Błędny jest zatem pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. W dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach".
W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w omawianych sprawach są organy administracji rządowej, a zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest jedynie to, czy tym właściwym organem wyższego stopnia jest wojewoda czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazując na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tej kwestii, NSA poddał w wątpliwość zasadność odwoływania się do regulacji art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników jako zbliżonej przedmiotowo do przymusowego wykupu nieruchomości dokonanego na mocy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, bądź też ustaw wcześniejszych dotyczących przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych i w konsekwencji nie podzielił stanowiska, wedle którego organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, bądź też na podstawie ustaw wcześniejszych jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy gdy istniały należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej, to wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. 09.31.206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej. Według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. "Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda".
Szczegółowe przedstawienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja 2009 r. (I OW 28/29) było konieczne dla wykazania, że w sprawie obecnie rozpoznawanej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyprowadziło z tegoż wywodu błędne wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny wcale bowiem nie stwierdził, że organem właściwym do weryfikacji orzeczenia o przejęciu nieruchomości do dnia 31 marca 2009 r. było samorządowe kolegium odwoławcze. Taki pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle wykluczył, a następnie dopiero sięgnął do regulacji nowej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Uczynił to nie po to, aby uzasadnić wskazanie jako właściwego organu administracji rządowej a nie samorządowego kolegium odwoławczego, ale po to, aby uzasadnić wskazanie spośród organów administracji rządowej wojewody jako organu właściwego. O słuszności takiego wnioskowania przekonuje fakt, że tym samym postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewody [....] o przekazaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 2 stycznia 1950 r. o przejęciu nieruchomości samorządowemu kolegium odwoławczemu. Uchylone postanowienie wydane zostało zaś w dniu 20 sierpnia 2008 r., a więc w dacie, w której - według poglądu organu - kolegium miałoby być jeszcze organem właściwym.
Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela w większości wywody zawarte w uzasadnieniu cytowanego postanowienia NSA z dnia 21 maja 2009 r., choć z pewnym zastrzeżeniem.
Otóż wskazanie organu obecnie uprawnionego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 23 listopada 1954 r. , to wskazanie organu wyższego stopnia w stosunku do tego, w którego kompetencjach miałoby się mieścić rozpoznanie sprawy administracyjnej. Kompetencje zaś organu odnosić należy do "sprawy administracyjnej" w znaczeniu materialnym, a taką nie jest sama w sobie weryfikacja w trybie nadzwyczajnym wydanej już decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jako takie nie może należeć do administracji rządowej czy samorządowej, zawsze bowiem należy do organu wyższego stopnia. Ustalenie organu właściwego do przeprowadzenia tego postępowania i wydania stosownej decyzji jest dopiero konsekwencją ustalenia organu, w kompetencjach którego mieści się załatwienie sprawy w postępowaniu zwykłym. W takim tylko znaczeniu pojęciem "sprawy administracyjnej" posługują się tzw. ustawy kompetencyjne tj. te, które dzielą zadania z zakresu administracji publicznej pomiędzy organami rządowymi a samorządowymi. To więc, że w art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy zapisano, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, nie może przesądzać o właściwości wojewody do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium o przejęciu nieruchomości. Przepis ten można odczytywać jedynie jako domniemanie kompetencji wojewody do załatwiania (nie należących do innego organu administracji) spraw z zakresu administracji rządowej, a więc spraw w znaczeniu materialnym. O ile zatem wojewodzie przypisano by kompetencje w zakresie spraw o przejęcie nieruchomości, to organem uprawnionym do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji byłby organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody. Nie jest bowiem uprawnione twierdzenie, że wojewoda w tej samej sprawie administracyjnej byłby jednocześnie organem właściwym w I instancji, jak i organem wyższego stopnia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy wskazuje wojewodę jako organ wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Przepis ten jednak dotyczyć może tylko takich sytuacji, w których organem stopnia podstawowego nie jest wojewoda. Takiej też sytuacji odpowiadała i odpowiada sprawa niniejsza.
Dekret z dnia 27 lipca 1949 r., na podstawie którego wydane zostało orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 23.11.1954 r. o przejęciu nieruchomości utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych tj. z dniem 4 listopada 1971 r. W dotychczasowym orzecznictwie, w poszukiwaniu organu właściwego do weryfikacji takiego orzeczenia, odwołano się do instytucji prawnej o zbliżonym charakterze: przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów odłogowanych na podstawie ustawy z dnia 1 lipca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Porównanie to jest o tyle bezprzedmiotowe, że także i ta instytucja została wyeliminowana z dniem 1 stycznia 1992 r. (ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym...), a więc na długo przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium.
W aktualnie obowiązującym systemie prawnym funkcjonowała i funkcjonuje wszakże instytucja, której istota, tak samo jak istota orzeczenia Prezydium, polega na przymusowym odjęciu prawa własności nieruchomości. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.97.115.741 z późn. zm.)kompetencje do załatwiania spraw tego rodzaju powierza co prawda staroście (art.112 ust.4: "Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej"), ale jednocześnie wskazuje (i wskazywała) wojewodę jako organ wyższego stopnia (art.9a). To rozwiązanie, odpowiadające wadze konstytucyjnego obowiązku ochrony własności, odnieść należy wprost do rozpatrywanej sprawy. Pozwala ono na jednoznaczne stwierdzenie, że organem wyższego stopnia, także w sprawach przejęcia własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., jest wojewoda.
To wojewoda zatem był i jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej dotyczących przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości w trybie dekretu z dnia 27.07.1949 r.
Wszystkie zatem decyzje wydane w ramach trybu weryfikacyjnego (wznowieniowego i nieważnościowego) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. obarczone są kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę na to, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14.04.2009 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 19.09.2008 r. wydana została przez Kolegium częściowo w tym samym składzie, a więc sprzecznie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/07.
Ustosunkowując się do zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja Kolegium pozbawia skarżących prawa dochodzenia roszczenia o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 23.11.1954 r., stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Skutkiem wyroku będzie bowiem rozpoznanie przez wojewodę wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 23.11.1954 r.
Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, że Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności wszystkich rozstrzygnięć wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze po dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23.11.1954 r. wyłącznie z tego powodu, że wydał je organ niewłaściwy.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.