II SA/Kr 695/25

II SA/Kr 695/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art 124  ust 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2019 poz 1839
par 3  ust 1 pkt8
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 9 kwietnia 2021 r., znak SKO-OŚ-4170-12/21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia skargę oddala.
Uzasadnienie
Wójt Gminy R. decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r. (znak: GKŚ.6220.7.2020), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 28 lipca 2020 r. złożonego przez spółkę P. Sp. z o.o. w W. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...] zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...] obręb R., Gmina R..
W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w spawie wydania decyzji środowiskowej wpłynął w dniu 28 lipca 2020 r. Do wniosku dołączono między innymi kartę informacyjną przedsięwzięcia. Planowane zamierzenie inwestycyjne zostało zakwalifikowane przez wnioskodawcę jako przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Organ - cytując stanowiska wyrażone w sprawie przez: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia 21 grudnia 2020 r. (znak: ST-II.4220.130.2020.PL), Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w piśmie z dnia 22 grudnia 2020 r. (znak: KR.ZZŚ.3.435.192.2020.WJ) i Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w piśmie z dnia 15 grudnia 2020 r. (znak: NS.9022.10.134.2020) - uznał, że dla ww. przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem nie zalicza się ono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli P. M. i M. M.. Zdaniem odwołujących organy opiniujące dokonały błędnej wykładni pojęcia "miejsca dostępnego dla ludności". Nie wzięto również pod uwagę stanowiska Wojewody Małopolskiego wyrażonego w decyzji z dnia 22 sierpnia 2017 r. (znak: WI-I.7840.30.13.2017.JS).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r., znak: SKO-OŚ-4170-12/21, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 71 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 28 lipca 2020 r. złożonym drogą elektroniczną przez spółkę P. Sp. z o.o. w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...]" zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...] obręb R., Gmina R.. W ramach realizacji przedsięwzięcia przewidziano budowę wieży kratowej typu NL1/48 o wysokości 49,45 m n.p.t. (wraz z instalacją odgromową) posadowionej na fundamencie betonowym, instalację 16 anten sektorowych usytuowanych na azymutach 45°, 140°, 230° i 330° oraz instalację dwóch anteny radioliniowych (na wysokości 45 m n.p.t.) usytuowanych na azymutach 145° i 294°. Z przedłożonych dokumentów wynika nadto, że równoważna moc promieniowania izotropowe (EIRP) dla każdej z czterech pojedynczych anten Huawei A264518RO pracujących w paśmie 2100 MHz każda, zawieszonych na wysokości 47,3 m n.p.t. i usytuowanych na azymutach - odpowiednio - 45°, 140°, 230° i 330° wyniesie 2178 W, dla każdej z czterech pojedynczych anten Huawei A264518RO pracujących w paśmie 1800 MHz każda, zawieszonych na wysokości 47,3 m n.p.t. i usytuowanych na azymutach - odpowiednio - 45°, 140°, 230° i 330° wyniesie 1910 W, dla każdej z czterech pojedynczych anten Huawei A794516RO pracujących w paśmie 900 MHz każda, zawieszonych na wysokości 47,0 m n.p.t. i usytuowanych na azymutach -odpowiednio - 45°, 140°, 230° i 330° wyniesie 1660 W, natomiast dla każdej z czterech pojedynczych anten Huawei A794516RO pracujących w paśmie 800 MHz każda, zawieszonych na wysokości 47,0 m n.p.t. i usytuowanych na azymutach - odpowiednio - 45°, 140°, 230° i 330° wyniesie 1483 W.
Kolegium odwołało się do treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego na rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ zaznaczył przy tym, że mimo iż organ I instancji przywołał nieobowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) to jednak nie budzi wątpliwości, że dokonał oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaś przywołanie pod koniec uzasadnienia, nieobwiązującego już rozporządzenia z 2010 r. należy oceniać co najwyżej w kategoriach zwykłej omyłki pisarskiej.
Z przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia wynika, że o zaliczeniu danej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej względnie radiolokacyjnej do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko decydują dwa parametry: równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, które art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r. póz. 1219) definiuje jako: "wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości".
Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko niezbędne jest określenie równoważnej mocy promieniowania izotropowego nie tylko dla poszczególnych anten wchodzących w skład stacji bazowej, ale również rozważenie ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Nie można bowiem wykluczyć, że nakładanie się wiązek promieniowania izotropowego spowoduje, że moc promieniowania stacji bazowej znacznie przekroczy dopuszczalne normy pomimo, że promieniowanie pojedynczej anteny będzie mieściło się w granicach dopuszczalnych norm i nie będzie negatywnie wpływać na środowisko. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 § 3 rozporządzenia. Powyższy przepis jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne, a czyni to przez użycie określenia: "po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie". W konsekwencji, przy określaniu odległości od anteny dla procedury kwalifikacyjnej szkodliwości stacji bazowych telefonii komórkowych należy przyjmować sumaryczną wartość równoważnej mocy promieniowana izotropowego (EIRP) dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku. W takim przypadku, w odniesieniu do anten nadawczych stacji bazowych telefonii komórkowych sformułowanie "pojedyncza antena" należy rozumieć jako "system antenowy" pracujący w określonym kierunku promieniowania, tj. określonym sektorze.
W świetle dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika inwestora, w ramach przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot postępowania zaprojektowano zamontowanie po 4 anteny (w tym po dwie anteny Huawei A264518RO oraz po dwie anteny Huawei A794516RO) w czterech azymutach: 45°, 140°, 230° i 330°. Na każdym z nich poszczególne anteny będą pracować w następujących pasmach: jedna z anten Huawei A264518RO w paśmie 2100 MHz, druga z anten Huawei A264518RO w paśmie 1800 MHz, jednak z anten Huawei A794516RO w paśmie 800 MHz oraz druga z anten Huawei A794516RO w paśmie 900 MHz. Z kolei suma równoważnej mocy promieniowania izotropowo (EIRP) czterech pojedynczych anten pracujących na każdym z azymutów wyniesie 7230 W (2178 W + 1910 W + 1660 W + 1483 W). W konsekwencji, EIRP planowanej inwestycji w każdym sektorze wyznaczonym azymutem wg powyższych obliczeń wynosi 7230 W. Mają zatem na względnie przytoczone wyżej przepisy Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w celu rozstrzygnięcia, czy analizowane przedsięwzięcie jest obwarowane obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało zweryfikować istnienie miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) rozporządzania), względnie nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. b) rozporządzania).
W toku postępowania pierwszoinstancyjnego pełnomocnik inwestora przedłożył kartę informacyjną przedsięwzięcia z października 2020 r. W opracowaniu tym, uwzględniając wskazaną wyżej sumę EIRP czterech pojedynczych anten pracujących na każdym z azymutów, a także wysokość zawieszenia anten (47,0-47,3 m.n.p.t.) oraz pochylenie wiązki głównej poszczególnych anten (tilt) wynoszące 12°, przeanalizowano możliwość występowania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, w zasięgu do 200 m. Wyniki tych obliczeń przedstawiono na stronach 9-11 opracowania oraz zobrazowano na załącznikach graficznych w postaci naniesionego na kopię mapy ewidencyjnej przekroju poziomego z zaznaczeniem głównych osi promieniowania na poszczególnych azymutach oraz w postaci przekrojów pionowych. Ze specyfikacji technicznych producenta anten - które wbrew zarzutom odwołujących się znajdują się w aktach przedmiotowego postępowania i stanowią załączniki do karty informacyjnej przedsięwzięcia - wynika przy tym, że zarówno w przypadku anteny A264518RO, jak i anteny A794516RO, maksymalne możliwe pochylenie osi głównej wiązki promieniowania (tilt) wynosi 12°, czyli tyle ile wnioskodawca uwzględnił w obliczeniach przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i zobrazował na załączonych do niej przekrojach pionowych.
W ocenie organu odwoławczego na podstawie tych danych można sformułować wniosek, że w analizowanym zasięgu 200 m licząc od środka elektrycznego, w osiach głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten brak jest miejsc dostępnych dla ludności. Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XX/141/04 Rady Gminy R. z dnia 28 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (t.j.: Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 13 marca 2017 r., poz. 1825) wynika, że działka ew. nr [...], na której zaplanowano realizację przedsięwzięcia, położona jest w całości w terenach rolnych, przy czym w części zostały one oznaczone w planie miejscowym symbolem "1.RP", a w części symbolem "2.RP". Jakkolwiek bezpośrednie otoczenie tej działki stanowią również tereny rolne, tym niemniej w bliskim jej sąsiedztwie znajdują się także: tereny oznaczone symbolami "1.LS" i "3.LS" tj. tereny lasów oraz tereny do zalesień położone od strony zachodniej i północnej, tereny elektrowni wiatrowej (symbol "3.E W") położone od strony północno-wschodniej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone m.in. symbolami "56.MN", "56a.MN", "64.MN" i "64a.MN" położone na wschód i południowy-wschód od działki inwestycyjnej. Z przepisów MPZP wynika, że w przypadku ww. terenów rolnych uchwałodawca lokalny wprowadził generalny zakaz realizacji nowych domów mieszkalnych, dopuszczając jedynie remont, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących obiektów, przy czym - zgodnie z przepisami szczególnymi dotyczącymi terenów o symbolach "1.RP" i "2.RP" - zastrzeżono w tym przypadku, że wysokość budynków mieszkalnych nie może przekroczyć wysokości dwóch kondygnacji nadziemnych, w tym jedna w poddaszu, natomiast w przypadku budynków gospodarczych -jednej kondygnacji nadziemnej. Nadto zastrzeżone zostało, że maksymalna wysokość budynków mieszkalnych nie może przekroczyć 9 metrów nad poziom terenu od strony przy stokowej, natomiast budynków gospodarczych - 7 metrów. Podobnie, w przepisach MPZP odnoszących się do wszystkich terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego (§ 6 część B. 1a ust. 3 lit. d oraz ust. 9 MPZP) przewidziano, że wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie może przekroczyć wysokości w kalenicy 9 metrów nad poziom terenu od strony przystokowej, pensjonatowych 12 metrów, a usługowych i budownictwa rekreacji indywidualnej - 7 m. Dla tych terenów dopuszczono również lokalizację budynków gospodarczych i garaży jako obiektów parterowych z dopuszczeniem realizacji poddasza użytkowego, wolnostojących lub dobudowanych do budynków mieszkalnych. Wysokość budynków nie może przekroczyć w kalenicy wysokości 7 metrów nad istniejący poziom terenu od strony przystokowej. Z powyższego wynika, że niewątpliwie w przypadku nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji ograniczono wysokość ich zabudowy do maksymalnie 12 metrów (w przypadku terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz 9 metrów (w przypadku terenów rolnych). Z kolei z przekrojów pionowych terenu obrazujących przebieg osi głównych wiązek promieniowania wynika, że przy wskazanym wyżej, maksymalnym możliwym pochyleniu wiązek (12°) najniższa wysokość osi głównych nad poziomem terenu w poddanym analizie zasięgu 200 m od środka elektrycznego anten, wyniesie nie mniej niż: ok. 35 m n.p.t. dla azymutu 230°, ok. 40 m n.p.t. dla azymutu 330° oraz ok. 45 m n.p.t. dla azymutów 45° i 140°. Mając zatem na uwadze aktualne (z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, iż najbliższy istniejący budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 215 metrów od miejsca planowanej inwestycji), jak również dopuszczalne na podstawie przepisów planistycznych, możliwe zagospodarowanie terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji należało uznać, że miejsca dostępne dla ludności -rozumiane jako miejsca, do których człowiek w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu ma faktyczny dostęp lub może mieć taki dostęp w przyszłości, bez użycia sprzętu technicznego - w analizowanym obszarze nie występują.
Organ II instancji wyjaśnił również, że to inwestor określa parametry przedsięwzięcia niezbędne dla jego kwalifikacji z punktu widzenia ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania środowiskowego i oceny wielkości emisji pola elektromagnetycznego. Brak jest podstaw do badania przez organ potencjalnego oddziaływania stacji bazowej w oparciu o wszelkie technicznie możliwe ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznych parametrów, ponieważ nie znajduje to oparcia w obowiązujących przepisach. W konsekwencji takiego założenia przyjmowanoby czysto teoretyczne, nierzeczywiste parametry stacji bazowej telefonii komórkowej, będące konsekwencją założenia, że inwestor eksploatując urządzenia będzie naruszać obowiązujące przepisy. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby np. przyjmować również możliwość instalowania w stacji bazowej innych urządzeń niż planowane (urządzeń o wyższych parametrach).
Bez znaczenia był fakt wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia 22 sierpnia 2017 r. (znak: WI-1.7840.30.13.2017.JS) uchylającej decyzję Starosty Nowosądeckiego nr 853/2017 z dnia 20 czerwca 2017 r. (znak: BUD.6740.691.2017) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ocenianego przedsięwzięcia. Decyzja ta w żadnym aspekcie nie rozstrzygała bowiem kwestii należytej jego kwalifikacji pod kątem przepisów Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani też nie przesądzała o konieczności dysponowania przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. O kwalifikacji inwestycji pod kątem uzyskania przez nią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga bowiem - w sposób wiążący (w tym m.in. organy wydające decyzję lub decyzje wymagane do zrealizowania przedsięwzięcia) - organ właściwy do jej wydania, którym w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy R.. W ramach przepisów dotyczących przeciwdziałania naruszeniom dopuszczalnych poziomów emisji i ich kontroli funkcjonują normy obligujące inwestora do dokonania pomiarów poziomu pól elektromagnetycznych w środowisk, zawarte w art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 799 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219). Przepisy te po pierwsze, zobowiązują do dokonywania pomiarów w momencie uruchomienia stacji bazowej telefonii komórkowej, ponadto umożliwiają przeprowadzenie takiej kontroli w każdym czasie i bez uprzedzenia inwestora.
Zważywszy na fakt, że w momencie planowania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej ustalenia co do emisji pola elektromagnetycznego mają charakter teoretyczny, to właśnie wskazane powyżej przepisy dotyczące kontroli odziaływania wykonanej już stacji mają pierwszorzędne znaczenie z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony środowiska.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie.
P. M. i M. M. wnieśli na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie:
1. art. 8 § 1,11, 77 § 1, 80, 107 § 1,107 § 3 kpa poprzez uznanie, iż w sprawie nie istniała konieczność analizowana faktycznych parametrów technicznych odnoszących się do maksymalnej mocy EIRP o pochyleń czy czyni postępowanie iluzorycznym, ponieważ aktualnie przeciętna moc EIRP stacji bazowej spółki wynosi ponad 60 000 W EIRP.
2. art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogąco znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący argumentowali, że dokonując oceny przedsięwzięcia należy ustalić maksymalne parametry techniczne anten według ich danych katalogowych. Swoje stanowisko poparli cytując orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o odrzucenie skargi (z uwagi na brak przedstawienia pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie skarżących), względnie oddalenie skargi. Organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że z dołączonych do akt sprawy specyfikacji technicznych producenta anten wynika, że zarówno w przypadku anteny A264518R0, jak i anteny A794516R0, maksymalne możliwe pochylenie osi głównej wiązki promieniowania (tilt) wynosi 12°, czyli tyle ile wnioskodawca uwzględnił w obliczeniach przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i zobrazował na załączonych do niej przekrojach pionowych. Zarzut ten należy zatem uznać za bezzasadny. Za gołosłowny, albowiem nie poparty jakimkolwiek wiarygodnym dowodem uznano również zarzut skargi, w którym profesjonalny pełnomocnik skarżących podniósł, że cyt. "przeciętna moc EIRP stacji bazowej spółki wynosi ponad 60.000 W". W szczególności skarżący nie wyjaśnili z czego wywodzą taką "wiedzę" oraz na jakiej podstawie przyjmują, że wskazana wielkość miałaby charakteryzować właśnie stację bazową, której dotyczy zaskarżona decyzja.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 600/21 oddalono skargę.
Sąd podzielił stanowisko organów co do konieczności zsumowania mocy wszystkich anten w danym sektorze.
Dokonując natomiast analizy występowania miejsc dostępnych dla ludności, Sąd wskazał, że z przekrojów pionowych terenu obrazujących przebieg osi głównych wiązek promieniowania wynika, iż przy wskazanym wyżej, maksymalnym możliwym pochyleniu wiązek (12°) najniższa wysokość osi głównych nad poziomem terenu w poddanym analizie zasięgu 200 m od środka elektrycznego anten, wyniesie nie mniej niż: ok. 41,9 m n.p.t. dla azymutu 230°, ok. 53,7m n.p.t. dla azymutu 330° oraz ok. 53,1m n.p.t. dla azymutu 45° i 49,1m dla azymutu 140°. Mając zatem na uwadze aktualne, jak również dopuszczalne na podstawie przepisów planistycznych, możliwe zagospodarowanie terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji i porównując możliwe wysokości budynków mieszkalnych i innych (maksymalnie 12 m) oraz wysokość przebiegu najmocniej pochylonych wiązek promieniowania - prawidłowo zdaniem Sądu uznano, że miejsca dostępne dla ludności, rozumiane jako miejsca, do których człowiek w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu ma faktyczny dostęp lub może mieć taki dostęp w przyszłości, bez użycia sprzętu technicznego - w analizowanym obszarze nie występują.
Powyższe orzeczenie zostało uchylone wyrokiem NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1129/22.
W uzasadnieniu przytoczono uchwałę NSA z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III OPS 1/22, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Sąd odwoławczy w pełni podzielił powyższe stanowisko.
Następnie NSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 124 ust. 2 ustawy Prawo o środowisku w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. na dzień 9 kwietnia 2021 r.: "przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". Powołując się na uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej wskazano, że proponowana zmiana miała na celu jednoznaczne przesądzenie, że miejsca dostępne dla ludności ustala się według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości na dzień dokonywania kwalifikacji określonego przedsięwzięcia. Nieuprawnione bowiem jest ustalanie tych miejsc przy uwzględnieniu planowanej, czy nawet czysto potencjalnej, hipotetycznej możliwości zabudowy nieruchomości, która może (ale nie musi) mieć miejsce w przyszłości. Sąd odwoławczy powołał również orzecznictwo, w którym opowiedziano się za tym, że przy badaniu dostępności miejsca dla ludności liczy się faktyczna możliwość dostępu do takiego miejsca, a nie przeznaczenie takiego miejsca w dokumentacji zagospodarowania przestrzennego danego terenu (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1887/19, z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2020/21 oraz uchwała NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie orzekał wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny należy jeszcze podkreślić, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu – są w niniejszej sprawie wiążące.
Analizując zatem raz jeszcze zagadnienie, czy zasadnie organy uznały, że w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby przeprowadzania oceny środowiskowej, należy wskazać, że rozstrzygające znaczenie w tym zakresie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839).
Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:
8) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;
Z kolei art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U.2021.1973) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości".
Rozstrzygając kwestię, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości uzasadniającej uznanie danej inwestycji za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy przytoczyć uchwałę NSA z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III OPS 1/22, na którą wskazał również sąd odwoławczy w niniejszej sprawie. Otóż zgodnie z tą uchwałą, "przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten".
Mając zatem na względzie powyższe przepisy oraz treść uchwały, nie należało sumować mocy czerech anten w danym sektorze, lecz wziąć pod uwagę moce pojedynczych anten, które wynoszą: 2178 W, 1910 W, 1660 W oraz 1483 W. W konsekwencji, należało zweryfikować istnienie miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) oraz nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. e).
Z kolei z przekrojów pionowych terenu obrazujących przebieg osi głównych wiązek promieniowania wynika, że przy wskazanym wyżej, maksymalnym możliwym pochyleniu wiązek (12°) najniższa wysokość osi głównych nad poziomem terenu w poddanym analizie zasięgu liczonym od środka elektrycznego anten, wyniesie nie mniej niż: ok. 35 m n.p.t. dla azymutu 230°, ok. 40 m n.p.t. dla azymutu 330° oraz ok. 45 m n.p.t. dla azymutów 45° i 140°.
Jednocześnie, jak jasno wynika z brzmienia art. 124 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz wiążącej oceny prawnej orzekającego w sprawie NSA, miejsca dostępne dla ludności ustalane są według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy. W konsekwencji zbędne jest badanie planistycznego przeznaczenia terenu, czy też potencjalnej zabudowy, lecz należy się skupić na stanie istniejącym. Ten wygląd natomiast w ten sposób, że najbliższy istniejący budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 215 metrów od miejsca planowanej inwestycji.
Podsumowując, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego wyznaczając obszar dostępny dla ludności, poprzez błędne sumowanie mocy poszczególnych anten oraz zbyteczną analizę planistycznego przeznaczenia terenu. W świetle art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. powyższe naruszenie przepisów skutkowałoby uchyleniem decyzji jedynie w przypadku, gdyby miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak wynika z powyższych rozważań, wyznaczenie obszaru dostępnego dla ludności w oparciu o moce pojedynczych anten doprowadza do tożsamej konkluzji o braku miejsc dostępnych dla ludności w zasięgu spornej inwestycji. Pomimo zatem częściowo błędnej wykładni przepisów, wydane rozstrzygnięcie o braku miejsc dostępnych dla ludności – okazało się prawidłowe.
Bezzasadne były zarzuty skargi, w których wskazano na brak analizy faktycznych parametrów technicznych odnoszących się do mocy anten.
Organy dokładnie zastosowały się do wskazań wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2019 r. II OSK 212/18, LEX nr 2778214: "Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania".
Przybliżając powyższe, trzeba wskazać, że jak wynika z wniosku inwestora, stacja bazowa będzie składać się z 16 anten sektorowych. Do określenia mocy EIRP każdej z tych 16 anten sektorowych niezbędne jest sparametryzowanie tzw. nadawczego toru radiowego, na który składają się: nadajnik, tor antenowy i antena. Nadajnik decyduje o poziomie mocy promieniowanej, tor antenowy powoduje określone straty mocy w przesłanym do anteny sygnale, a antena sektorowa koncentruje doprowadzoną do niej moc sygnału elektrycznego i przetwarza go w falę elektromagnetyczną w postaci kierunkowej wiązki promieniowania i wysyła w przestrzeń. Wartość EIRP określa się na podstawie tzw. budżetu mocy, na który składa się moc wyjściowa nadajnika, zysk energetyczny anteny sektorowej i strata mocy w torze antenowym.
Jak wynika z tabeli w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, dla poszczególnych anten wskazano składowe pozwalające obliczyć EIRP: maksymalną moc nadajnika, tłumienie toru antenowego i zysk energetyczny anteny. Wobec faktu, że podano maksymalną moc nadajnika, w świetle tego, co wyżej powiedziano, jest oczywistym, że wynik końcowy, a więc wielkość EIRP, musi być także wielkością maksymalną. W tabeli mamy zatem maksymalne EIRP. Nie wiadomo, gdyż skarga milczy na ten temat, skąd skarżący wziął wartość 60 000 EIRP dla przedmiotowej stacji bazowej.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, mamy także ujawnione maksymalne pochylenie osi głównej wiązki 12 stopni ( tzw. tilt) i wszystkie wykresy i wizualizacje są czynione dla tej maksymalnej wartości. Wartość ta jest też podana w specyfikacji katalogowej dla anten, znajdującej się w aktach sprawy /brak numeracji kart/, gdzie można sprawdzić także inne ich parametry.
Podsumowując, w sprawie ujawniono maksymalne moce anten oraz maksymalne ich pochylenie, a więc zarzuty skargi okazały się gołosłowne.
Wobec powyższego na zasadzie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić