II SA/Kr 69/11

II SA/Kr 69/11 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2011-04-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Niecikowski /sprawozdawca/
Ewa Rynczak /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1657/11 - Wyrok NSA z 2013-01-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 62 ust. 3  w zw. z art. 62 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 08. 2010 r., (znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. , działając na podstawie art. 62 ust. 3, w związku z art. 62 ust. 1 , art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. l ustawy 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 póz. 1118 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r. - obecnie tj. Dz.U. z 2010 nr.243 poz. 1623 )
I. nakazał J.Z. i Z.Z. przeprowadzenie kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer 1 obręb [...[ w L. , w terminie do dnia 30 września 2010 roku
II. zobowiązał J.Z. i Z.Z., do przedstawienia w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. , ekspertyzy stanu technicznego ww. budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 roku, określającej w sposób jednoznaczny:
- wpływ warunków geologiczno-inżynierskich na posadowienie obiektu budowlanego
- możliwość bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego
- propozycje rozwiązań ujawnionych wad i nieprawidłowości, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej, w szczególności do stanu bezpiecznego jego użytkowania, niezagrażającemu życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. W uzasadnieniu podniesiono co następuje.
1. W dniu 12. 07. 2010 roku J.Z. zwrócił się do Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. o sprawdzenie stanu technicznego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce ew. nr 1 położonej przy ul. [...] obręb [...]. W dniu 28. 07. 2010 roku przeprowadzono kontrolę obiektu która wykazała, że w wyniku intensywnych opadów deszczu zalewaniu ulega kamienna piwnica obiektu, co powoduje odwarstwianie się kamiennej ściany fundamentu. Powyższe ustalenia pozwoliły stwierdzić, że istniejące uszkodzenia budynku wpływają na jego nieodpowiedni stan techniczny i uzasadniają powstanie wątpliwości co do możliwości bezpiecznego użytkowania budynku.
2. stosownie do art. 61 Prawa Budowlanego z 1994 r, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a mianowicie zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami określonymi prawem. Na właścicielu lub zarządcy ciąży obowiązek zapewnienia, przy dochowaniu należytej staranności, bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury takich jak m.in. intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (pkt 2). Natomiast w myśl art. 62 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania podawane przez właściciela lub zarządcę kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa wart. 61 pkt2.
3. w myśl art. 62 ust. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., właściwy organ może - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska - nakazać przeprowadzenie, w każdym terminie, kontroli, o których mowa w ust. 1 (kontroli okresowych stanu technicznego), a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. A w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nałożenia na właściciela lub zarządcę, obowiązku przeprowadzenia kontroli oraz przedstawienia ekspertyzy technicznej.
4. stwierdzone uszkodzenia budynku, mogą spowodować zagrożenia wymienione w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Z kolei wystąpienie czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, skutkuje obowiązkiem poddania go kontroli bezpiecznego użytkowania, natomiast wymiar uszkodzeń powoduje konieczność wnikliwego zbadania stanu technicznego obiektu. Zatem w tej sytuacji właściwym jest zobowiązanie właściciela do przeprowadzenia kontroli oraz do przedstawienia ekspertyzy technicznej o zakresie określonym w sentencji decyzji.
5. wyjaśniono, że decyzja ma w znacznym stopniu charakter dowodowy, ponieważ jej celem jest wyłącznie przedstawienie materiału dowodowego, który w następstwie i w zależności od ujawnionych okoliczności, może posłużyć do podjęcia kolejnych działań, w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego.
Na skutek odwołania Z. i J.Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. decyzją z dnia [...].11.2010 r. (znak: [...] ) , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 62 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 Prawa Budowlanego z 1994 r, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 62 ust. 1 pkt 4 Prawa Budowlanego z 1994 r., o nakazaniu Z. i J.Z. , - współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce ew. nr 1 w L.
I. Przeprowadzenie kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer 1 obręb[...]l w L. Kontrola winna być przeprowadzona przez osobę (y) posiadające stosowne uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.
II. Przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer 1 obręb [...] . Ekspertyza winna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Do ekspertyzy należy dołączyć kserokopie decyzji potwierdzającej nadanie uprawnień oraz aktualne zaświadczenie o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Ekspertyza winna:
uwzględniać geotechniczne warunki posadowienia budynku w zakresie stabilności, nośności podłoża gruntowego, jeżeli osoba sporządzająca ekspertyzę stwierdzi, że ustalenia w tym zakresie są niezbędne dla oceny możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego oraz doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego,
określać zakres niezbędnych robót jakie należy wykonać w celu: zabezpieczenia budynku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem albo doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że :
- przedmiotem postępowania odwoławczego jest stan techniczny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w L.
- analiza zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego wskazuje, iż na działce nr 1 w miejscowości L. znajduje się parterowy budynek mieszkalny, którego piwnica w wyniku intensywnych opadów deszczu została zalana a ściany fundamentu kamiennego uległy odwarstwieniu. Powyższego nie kwestionował współwłaściciel budynku- J.Z. , gdyż jak sam zauważył budynek jest w złym stanie technicznym. W odwołaniu Z. i J.Z. wskazali, że w budynku mieszkalnym zostały przeprowadzone już roboty budowlane, które wg oceny Z. i J.Z. , doprowadziły fundamenty do "stanu pierwotnego". Jednak mimo zapewnień, że "budynek był i jest w dobrym stanie" organ ma wątpliwości czy budynek faktycznie jest w dobrym stanie technicznym a wykonane roboty budowlane zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną.
- stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny "kamiennej ściany fundamentu" podczas kontroli w dniu 28.07.2010 r. upoważniał organ l instancji do podjęcia działań w trybie cytowanego wyżej art. 62 ust. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., którego celem jest zidentyfikowanie i usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, mogącego spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego lub mienia bądź środowiska.
- w związku z nadzwyczajnymi okolicznościami, jakimi jest działalność sił przyrody (intensywne opady, osuwiska ziemi, powódź na terenie województwa małopolskiego) organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do nałożenia na Z. i J.Z. -współwłaścicieli budynku mieszkalnego, obowiązku przeprowadzenia kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania budynku mieszkalnego i sporządzenia ekspertyzy technicznej w/w obiektu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Z.Z. nie precyzując bliżej ani zarzutów ani wniosków. W uzasadnieniu skargi podniosła, że celem stron postępowania było "otrzymanie zapomogi, a nie zgłoszenie użytkowania budynku". Skarżąca wskazała, że budynek jest w dobrym stanie technicznym, oraz że ponownie położono tynk, który odpadł ze ściany, podkreśliła ponadto, że właścicieli obiektu nie stać na wykonanie ekspertyzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną p.o.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola sądowa wykazała, że zarówno decyzja organu l instancji, jak i decyzja organu odwoławczego - dotknięte są wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.
Decyzja organu l instancji oparta jest o podstawę z art. 62 ust. 3, w związku z art. 62 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r, i orzeka o nakazaniu J.Z. i Z.Z. przeprowadzenie kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a ponadto zobowiązuje tychże do przedstawienia w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. , ekspertyzy stanu technicznego budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 roku.
Organ odwoławczy reformuje decyzję organu l instancji działając na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 62 ust. 1 pkt 4 Prawa Budowlanego z 1994 r., w ten sposób, że nakazuje Z. i J.Z. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przeprowadzenie kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego -szczegółowo opisanego decyzją - przez osobę posiadające stosowne uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności a ponadto do przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego tego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Jak z powyższego wynika, obie decyzję zawierają dwa rozstrzygnięcia - pierwsze jest związane z nakazaniem kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., oraz drugie nakazujące przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego budynku.
Zgodnie z brzmieniem art. 62 ust. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
W ocenie Sądu przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy organ stwierdzi nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli. Natomiast gdy - nie może samodzielnie stwierdzić stanu obiektu może nakazać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części i dopiero w oparciu o tę ekspertyzę zadecyduje o obowiązku przeprowadzenia kontroli i ojej zakresie. Jak można sądzić tego rodzaju aspekt sprawy dostrzega organ l instancji bowiem w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnia, że "decyzja ma w znacznym stopniu charakter dowodowy, ponieważ jej celem jest wyłącznie przedstawienie materiału dowodowego, który w następstwie i w zależności od ujawnionych okoliczności, może posłużyć do podjęcia kolejnych działań, w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego".
Dla sprawy Istotna jest odpowiedź na pytanie w jakiej formie winien orzekać organ - w sprawie nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Zobowiązanie do przedstawienia ekspertyzy - nie może być rozstrzygnięte decyzją administracyjną bo nie załatwia sprawy administracyjnej ( art. 104§1kpa).
Żądanie ekspertyzy jest jedynie środkiem zmierzającym do załatwienia sprawy administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (art. 123 § 1 kpa), a więc wszelkie incydentalne kwestie mogą być załatwiane aktem administracyjnym mającym formę postanowienia. Postanowienia są zaskarżalne i niezaskarżalne. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 kpa), ale dotyczy to postanowień wydawanych w oparciu o przepisy kodeksu ( np. art. 59 § 1 kpa). Odrębna ustawa może przewidywać, że na wydane na jej podstawie postanowienie służy zażalenie. Tak czyni np. ustawa Prawo Budowlane z 1994 r. ( np. art. 33 ust.2, 35 ust.6, 49 ust.1, 50 ust.5 czy art. 81 "c" ust. 3 i inne). Art. 62 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r., nie przewiduje aby na akt wydany w oparciu o ust. 3 tego artykułu służyło zażalenie.
Ustawa Prawo Budowlane z 1994 r., kwestie przedstawienia ekspertyz zasadniczo reguluje dwoma przepisami, pierwszym - art. 62 ust. 3, drugim - art. 81 "c" ust. 2. W drugim przypadku ustawodawca wyraźnie przewidział, że na postanowienie żądające przedstawienia ekspertyzy służy zażalenie (art. 81 "c" ust. 3). Konkludując stwierdzić należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r., jest postanowieniem dowodowym, na które nie przysługuje zażalenie. Przedstawione wyżej rozumowanie nie oznacza, że takie postanowienie nie podlega kontroli instancyjnej czy sądowej. Ale kontrola ta będzie miała miejsce w trakcie kontroli aktu-załatwiającego sprawę administracyjną.
W ocenie Sądu jest rażącym naruszeniem prawa - orzeczenie w jednym akcie wydanym w formie decyzji - o obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy. Dopiero bowiem ekspertyza może przesądzić o potrzebie i treści nałożenia obowiązku kontroli.
Z tych też względów skoro dokonana kontrola stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak poprzedzająca ją decyzja organu l instancji - dotknięte są wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 oraz 135 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.