II SA/Kr 688/23

II SA/Kr 688/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-08-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi B. H. i A. H. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 288/2023 z dnia 13 kwietnia 2023 r., znak: WSE.7722.9.2023.MULE w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem nr 66/23 z dnia 27 lutego 2023 r., znak: NB.52.3.1.2013, na podstawie art. 34 § 4 i 5 oraz art. 33 § 1 pkt. 1 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 z późn. zm. – dalej jako: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zarzutów zobowiązanych B. i A. H. z dnia 28 stycznia 2013 r., uzupełnionych pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 7 stycznia 2013 r. - odmówił ich uwzględnienia.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że decyzją nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., znak: NB.II.7355-K-021/11 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nakazał B. i A. H., zam. w K., os. [...] rozbiórkę obiektu budowlanego o funkcji mieszkalnej o wymiarach 7,47m x 4,90m na działce nr ewid. [...] położonej w W. – P. R., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie podał, że w związku z wniesieniem przez inwestorów odwołania od powyższej decyzji, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 1259/2015 z dnia 21 września 2015 r. stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.). Z kolei postanowieniem nr 1260/2015 z dnia 21 września 2015 r., organ nadzoru odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania.
W dalszej kolejności organ I instancji zaznaczył, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego upomnieniem z dnia 30 października 2012 r., znak: NB.II.7355-K-021/11 wezwał B. H. i A. H. do wykonania ciążącego na nich obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie tego obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.
Następnie wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 7 stycznia 2013 r. wszczynając przymusową egzekucję obowiązku rozbiórki wskazanego w tym tytule wykonawczym. Podniesiono przy tym, że podczas przeprowadzonych w dniu 17 maja 2017 r. czynności kontrolnych przedstawiciele organu nadzoru budowlanego ustalili, iż obowiązek określony w ww. decyzji organu I instancji nie został wykonany.
Analiza akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego pod znakiem NB.52.3.1.2013 wykazała, że do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo zobowiązanych z dnia 28 stycznia 2013 r., którego treść i termin wniesienia mogły wskazywać na to, że wolą zobowiązanych było zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Ponieważ postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 7 stycznia 2013 r. zastosowanie w niniejszej sprawie znajdowały przepisy sprzed nowelizacji dokonanych ustawami z dnia 11 października 2013 r. oraz z dnia 11 września 2019 r.
Organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie odpis tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 7 stycznia 2013 r. został doręczony zobowiązanym w dniu 23 stycznia 2013 r., co wynikało ze znajdujących się w aktach postępowania egzekucyjnego zwrotnych potwierdzeń odbioru. Następnie podano, że z zachowaniem 7-dniowego terminu zobowiązani złożyli do organu egzekucyjnego pismo z dnia 28 stycznia 2013 r., wskazując w nim na brak ostateczności decyzji rozbiórkowej, a także brak doręczenia im upomnienia dotyczącego wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki.
Organ podał również, że pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. wezwał zobowiązanych do jednoznacznego wskazania, czy ich podanie z dnia 28 stycznia 2013 r. stanowi zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 7 stycznia 2013 r.. W odpowiedzi pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. zobowiązani wyjaśnili, że ich pismo z dnia 28 stycznia 2013 r. należy traktować jako zarzuty do ww. tytułu wykonawczego wniesione na podstawie art. 33 pkt. 1 i 7 u.p.e.a.
Organ I instancji przytoczył treść art. 33 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed wskazanych powyżej nowelizacji, w którym wymienione zostały wyczerpująco zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jednocześnie organ I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że granice postępowania w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych wyznacza sam zobowiązany, decydując się w ogóle wnieść zarzuty, zaś samo postępowanie jest ściśle sformalizowane, gdyż zobowiązany wskazując jedną z okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a., zawierającym zamknięty katalog możliwych zarzutów, musi dokładnie określić w czym upatruje wadliwość postępowania egzekucyjnego.
W tym zakresie organ I instancji zaznaczył, że pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. zobowiązani zastrzegli, że decyzja nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., na którą powołano się w tytule wykonawczym nie jest ostateczna, wobec czego – w ich ocenie – nie podlega wykonaniu. Ponadto zobowiązani podnieśli, że nie doręczono im żadnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani też upomnienia dotyczącego wykonania nałożonego obowiązku, jak również nie byli w posiadaniu ww. decyzji z dnia 24 września 2012 r., gdyż nie została ona im doręczona. Ponadto organ I instancji dodał, że w kolejnym piśmie z dnia 24 czerwca 2022 r. zobowiązani ponownie wskazali, że nie doręczono im upomnienia dotyczącego nałożonego obowiązku z uwagi na błędne – w ich ocenie – ustalenie przez organ I instancji ich adresu zamieszkania, co stanowiło zarzut z art. 33 pkt. 7 u.p.e.a.
Ustosunkowując się do pierwszego z podniesionych zarzutów organ I instancji wskazał, że pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów administracji. Tym samym, zdaniem organu I instancji, powołując się na ten zarzut zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki winien wykazać, iż nastąpiła jedna z okoliczności, o której mowa powyżej, czego – zdaniem organu – zobowiązani nie uczynili. Organ I instancji podkreślił także, że postanowieniem nr 1260/2015 z dnia 21 września 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił B. H. i A. H. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r. Jednocześnie wskazano, że za pismem z dnia 14 marca 2016 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wpłynął wniosek zobowiązanych o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nr [...] z dnia 24 września 2012 r., po którego rozpatrzeniu organ ten decyzją nr 438/2016 z dnia 17 czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r. Dodano przy tym, że ww. decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2016 r., znak: DON.7100.397.2016.DRZ, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2414/16 skargę na tą decyzję. Wobec powyższego, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem podniesiony przez zobowiązanych zarzut nieistnienia obowiązku nie zasługiwał na uwzględnienie.
Odnosząc się natomiast do podniesionego przez zobowiązanych zarzutu wyrażonego w art 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. organ I instancji wskazał, że upomnienie z dnia 30 października 2012 r. zostało doręczone zobowiązanym w dniu 16 listopada 2012 r., na co wskazują znajdujące się w aktach postępowania egzekucyjnego pod znakiem [...] awizowane przesyłki listowe. Wyjaśniono przy tym, że organ I instancji ustalił wskazany w tym upomnieniu adres zobowiązanych: K., os. [...] [...] w oparciu o znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego znak: NB.II.7355-K-021/11 wypis skrócony z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 16 czerwca 2011 r. Dodatkowo organ I instancji podał, że adres ten wskazano w protokole oględzin, które odbyły się w dniu 6 października 2011 r. z udziałem B. H. i A. H., zaś protokół z tych czynności bez zastrzeżeń został podpisany przez ww. strony postępowania. Zaznaczono również, że zobowiązani w swych pismach kierowanych do Wójta Gminy K. także wskazywali powyższy adres, a ponadto w piśmie A. H. z dnia 30 marca 2012 r. też został wskazany adres K., os. [...] [...]. Tym samym, zdaniem organu I instancji, z akt postępowania administracyjnego wynikało, iż strony postępowania jednoznacznie, kilkukrotnie wskazywały ten adres, na który powinny być kierowane pisma, a także nie kwestionowały faktu zamieszkania, czy też odbioru przesyłek pod tym adresem. W ocenie organu I instancji wskazany przez zobowiązanych zarzut braku prawidłowego doręczenia upomnienia nie mógł zatem zostać uwzględniony przez organ egzekucyjny.
Zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji wnieśli zobowiązani B. H. i A. H. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a także art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty żalący się wnieśli o wznowienie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów ze względu na ziszczenie się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a także o uchylenie decyzji i wydanie nowej uwzględniającej zasadność wniesionych zarzutów lub ewentualnie o zmianę decyzji poprzez uwzględnienie zarzutów, a nadto o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zażalenia żalący się szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty oraz przytoczyli argumentację mającą w ich ocenie przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 288/2023 z dnia 13 kwietnia 2023 r., znak: WSE.7722.9.2023.MULE, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia B. H. i A. H. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 66/23 z dnia 27 lutego 2023 r., utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy na wstępie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdował art. 33 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanych na mocy ww. ustaw z dnia 11 października 2013 r. oraz z dnia 11 września 2019 r., z uwagi na zawarte w tych ustawach przepisy przejściowe.
Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu egzekucyjnego I instancji, uznając że zobowiązani zgłosili zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.) i zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. (art. 33 pkt 7 u.p.e.a.). Oceniając te zarzuty, podzielił stanowisko organu I instancji.
Odnosząc się do argumentacji zobowiązanych podnoszonej w piśmie z dnia 24 czerwca 2022 r., a dotyczącej m.in. toczącego się aktualnie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego i związanego z tym braku ostateczności decyzji nr 351/12, wyjaśnił, że w kwestii wznowienia postępowania administracyjnego rozstrzygnął organ I instancji wydając postanowienie nr 350/21 z dnia 29 października 2021 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., a w związku z tym nierozstrzygnięta pozostaje jedynie sprawa zażalenia na to postanowienie z dnia 29 października 2021 r. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że sprawa wznowienia postępowania nie wpływa na ostateczność decyzji nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., tzn. podjęcie przez zobowiązanych próby wznowienia postępowania administracyjnego nie powoduje, że decyzja nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r. nie jest ostateczna.
Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez zobowiązanych kwestii braku doręczenia im decyzji nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r. organ odwoławczy wskazał, że swoje stanowisko w tej sprawie wyraził już w postanowieniu nr 1260/2015 z dnia 21 września 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i w postanowieniu nr 1259/2015 z dnia 21 września 2015 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tym zakresie wyjaśnił, że w obu tych postanowieniach wyraźnie stwierdzone zostało, że decyzja nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r. doręczona została B. H. i A. H. w dniu 22 października 2012 r. (pierwsze awizo w dniu 8 października 2012 r.) z zastosowaniem procedury określonej w art. 44 k.p.a. Dodatkowo podniesiono, że w postanowieniu nr 1260/2015 z dnia 21 września 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wyraźnie też wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił adres, na który wysłana została korespondencja (w tym ww. decyzja) do B. H. i A. H., a na poparcie tej tezy przywołał szereg argumentów. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, kwestia doręczenia decyzji nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r. zobowiązanym była już przez organ II instancji badana, a ocena tej kwestii wyrażona została w powołanych wyżej postanowieniach nr 1260/2015 z dnia 21 września 2015 r. i nr 1259/2015 z dnia 21 września 2015 r.
Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie doszło również do wygaśnięcia obowiązku ze względu na przedawnienie. W tym zakresie organ II instancji powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że instytucja przedawnienia, co do zasady, nie ma zastosowania do obowiązków o charakterze niepieniężnym, a wyjątek od tej reguły musi wynikać wyraźnie z przepisu prawa. Tymczasem, jak zaznaczył organ II instancji, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), na podstawie której orzekane są nakazy rozbiórki, nie przewidują takiego wyjątku. Stąd też zdaniem organu odwoławczego, długi czas, jaki upłynął od wydania decyzji nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r. nie spowodował, że obowiązek nakazany w tej decyzji (o charakterze niepieniężnym) uległ przedawnieniu. Jednocześnie organ II instancji odnosząc się do podstawy prawnej wskazanej przez zobowiązanych w piśmie z dnia 24 czerwca 2022 r., na mocy której miałoby w ich ocenie dojść do przedawnienia, tj. art. 189g § 1 k.p.a., po przytoczeniu brzmienia tego przepisu wskazał, że przepis ten mógłby mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie tylko wtedy, gdyby skutkiem uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku było nałożenie na niego kary administracyjnej. W tym zakresie organ odwoławczy zaznaczył, że ani u.p.e.a., ani k.p.a. takiego skutku nie przewidują, zaś z art. 6 § 1 u.p.e.a. wynika, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Tym samym w ocenie organu II instancji, konsekwencją uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku jest wszczęcie wobec niego postępowania egzekucyjnego, a nie nałożenie kary administracyjnej. Stąd też zdaniem organu odwoławczego, art. 189g § 1 k.p.a. nie mógł mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zaistniały takie okoliczności, które pozwalałyby uznać za zasadny zarzut nieistnienia obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu nr 66/23 z dnia 27 lutego 2023 r. odmówił uwzględniania tego zarzutu.
Odnosząc się natomiast do podniesionego przez zobowiązanych zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym stanowi w art. 15 § 1 u.p.e.a. organ odwoławczy wskazał, że przed wszczęciem egzekucji administracyjnej wobec zobowiązanych, tj. przed doręczeniem im odpisu tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 7 stycznia 2013 r., organ I instancji skierował do zobowiązanych upomnienie z dnia 30 października 2012 r. W upomnieniu tym organ I instancji wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r. Organ II instancji zaznaczył, że upomnienie to wysłane zostało do B. H. i A. H. na adres: os. [...] [...], [...]. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że – wbrew temu, co twierdzi organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu – awizowane przesyłki listowe zawierające egzemplarze ww. upomnienia nie znajdowały się w aktach postępowania egzekucyjnego znak: NB.52.3.1.2013. Organ odwoławczy dodał, że dysponuje potwierdzonymi za zgodność z oryginałem kopiami potwierdzeń odbioru i kopert, które to kopie były zrobione na potrzeby prowadzenia postępowania zażaleniowego w sprawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 369/20 z dnia 15 grudnia 2020 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W tym zakresie podkreślono, że z adnotacji sporządzonych na kopertach zawierających upomnienie z dnia 30 października 2012 r. wynika, iż przesyłki te były awizowane dwa razy, tj. w dniu 2 listopada 2012 r. i w dniu 9 listopada 2012 r., natomiast w dniu 19 listopada 2012 r. przesyłki te zwrócone zostały do nadawcy z adnotacją: "Zwrot nie podjęto w terminie". Tym samym w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie doręczenie upomnienia zobowiązanym nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a., który przewiduje tzw. zastępczy sposób doręczenia. Organ II instancji powołując się na treść § 4 ww. przepisu wskazał, że licząc od dnia pierwszego awizowania przesyłek 14-dniowy okres określony w tym przepisie upływał z dniem 16 listopada 2012 r., a w związku z tym przesyłki zawierające upomnienie z dnia 30 października 2012 r. uznać należało za doręczone właśnie w dniu 16 listopada 2012 r. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, należało uznać, że upomnienie to wysłane zostało zobowiązanych na prawidłowy adres, który – jak wyjaśnił organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu – ustalony został w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r. W tym zakresie organ odwoławczy ponownie zaznaczył, że w kwestii prawidłowości adresu, na który wysyłana była korespondencja w toku ww. postępowania, zajął już stanowisko w postanowieniu nr 1260/2015 z dnia 21 września 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w którym wyraźnie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem prawidłowo ustalił adres, na który wysyłana była korespondencja do B. H. i A. H. w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., a na poparcie tej tezy przywołał szereg argumentów.
Zdaniem organu odwoławczego, o tym, że upomnienie z dnia 30 października 2012 r. wysłane zostało do zobowiązanych na prawidłowy adres, świadczy również fakt, że odpis tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 7 stycznia 2013 r. wysłany na ten sam adres, odebrany został przez dorosłego domownika zobowiązanych, czyli doręczony został w trybie art. 43 k.p.a. Organ II instancji nadmienił przy tym, że w ustawowym terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. odpisu tytułu wykonawczego zobowiązani zgłosili zarzuty w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r.
W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że w piśmie tym w nagłówku zobowiązani podali wprawdzie inny adres: ul. [...], [...], jednak w treści pisma nie zakwestionowali ani doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, ani nie wskazali, że adres: os[...] [...], [...], jest adresem nieprawidłowym. Biorąc pod uwagę wszystkie opisane okoliczności – zdaniem organu odwoławczego – należało stwierdzić, że upomnienie z dnia 30 października 2012 r. zostało doręczone zobowiązanym, a zatem zarzut z art. 33 pkt 7 u.p.e.a. był bezzasadny.
Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu niniejszego postanowienia stanowi jednocześnie odpowiedź na część uwag zażalenia zobowiązanych z dnia 10 marca 2023 r. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że w zażaleniu tym zobowiązani zarzucili dodatkowo naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i w związku z tym wnieśli o wznowienie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów ze względu na ziszczenie się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., podnosząc, że zarówno decyzja nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., jak i upomnienie z dnia 30 października 2012 r., jaki i postanowienie z dnia 27 lutego 2023 r. zostały podpisane przez tą samą osobę, która w ten sposób dokonała oceny prawidłowości własnego działania. Odnosząc się do tego zarzutu, organ odwoławczy zaznaczył, że w ramach czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym nie dochodzi do oceny prawidłowości i zasadności decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a., jako że zarzuty nie są środkiem odwoławczym od decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że nie może być mowy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu egzekucyjnym ze względu na to, że brał udział w wydawaniu decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że z mocy samych przepisów wierzycielem obowiązku wynikającego z decyzji jest organ I instancji, właściwy do orzekania w sprawie objętej decyzją (art. 5 § 1 u.p.e.a.), natomiast organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji obowiązków niepieniężnych jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Co do zasady jest więc tak, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który w pierwszej instancji wydał decyzję o nakazie rozbiórki, staje się wierzycielem tego obowiązku rozbiórki i organem egzekucyjnym. Dlatego też w ocenie organu II instancji, nie można uznać za naruszenie prawa to, że ta sama osoba, podpisała decyzję nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., upomnienie z dnia 30 października 2012 r. i postanowienie nr 66/23 z dnia 27 lutego 2023 r. Wyjaśniono przy tym, że osoba podpisana pod tymi rozstrzygnięciami pełni funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, który to organ jest wierzycielem dla obowiązku wynikającego z decyzji nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., a jednocześnie jest organem egzekucyjnym w sprawie tego obowiązku i w jego kompetencji pozostawało rozpatrzeć zarzuty zgłoszone przez zobowiązanych. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, okoliczność podnoszona przez zobowiązanych w zażaleniu z dnia 10 marca 2023 r. nie mogła być podstawą wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem nie może być mowy o wznowieniu postępowania z tej przyczyny w sprawie zgłoszonych zarzutów. Jedynie na marginesie organ II instancji wyjaśnił, że instytucję wznowienia postępowania odnosić można tylko do sprawy zakończonej decyzją ostateczną lub postanowieniem ostatecznym, a postanowienie nr 66/23 z dnia 27 lutego 2023 r., z uwagi na wniesione zażalenie nie uzyskało przymiotu ostateczności.
Dodatkowo odnosząc się do zarzutów zobowiązanych podniesionych w końcowej części zażalenia z dnia 10 marca 2023 r., wedle których dążenie do rozbiórki obiektu zamiast jego legalizacji czy doprowadzenia do zgodności z prawem uznać należy za działania nieproporcjonalne oraz podania w wątpliwość konieczności wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki obiektu w sytuacji, gdy "aktualnie przedmiotowy budynek mógłby zostać wybudowany bez pozwolenia na budowę", a nadto zakwestionowania prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., m.in. w kwestii uznania obiektu za budynek mieszkalny – organ odwoławczy wskazał, że sprawa ewentualnej legalizacji obiektu położonego na działce nr ewid. [...] w W. rozstrzygnięta została ostateczną decyzją nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., z której wynika, że postanowieniem nr 421/11 z dnia 30 listopada 2011 r., wstrzymano roboty budowlane i nałożono obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów. Kontynuując organ II instancji wskazał, że w decyzji tej stwierdzono, że: "W związku z tym, iż inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów w terminie została wydana niniejsza decyzja", czyli decyzja, w której orzeczono rozbiórkę obiektu budowlanego na ww. działce. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że zarzuty przysługujące zobowiązanemu w toku postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zwrócono przy tym uwagę, że kwestionowanie ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania decyzji, jest w istocie kwestionowaniem samej tej decyzji. Tymczasem – jak zaznaczył organ odwoławczy – zasadność i legalność decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym, co potwierdza treść art. 29 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. W tym zakresie organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że organ egzekucyjny nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej, ponieważ wtedy stałby się trzecią instancją.
Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że w zażaleniu z dnia 10 marca 2023 r. zobowiązani wnieśli o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie organ II instancji podał, że kwestię wstrzymania postępowania egzekucyjnego reguluje art. 17 § 2 u.p.e.a., zaś obowiązkiem organu rozpatrującego zażalenie jest dokonanie z urzędu oceny zasadności wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia, która to ocena jest dokonywana niezależnie od wniosku skarżącego. W niniejszej sprawie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie stwierdził przesłanek uzasadniających pozytywne odniesienie się do tej kwestii i nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 17 § 2 u.p.e.a., uznając przy tym za zbędne wydawanie odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego.
Skargę na ww. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wnieśli skarżący – B. H. i A. H., zarzucając naruszenie:
- przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz nieustalenie, że: skarżący w dacie doręczenia zamieszkiwali pod adresem [...] w K., w tym skarżąca nigdy nie zamieszkiwała pod adresem os. [...] skarżący już w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia 3 lipca 2007 r. wskazali adres zamieszkania przy ul. [...]; dlaczego i kiedy organ I instancji rozpoczął adresowanie pism na adres: os. [...] [...], [...]; czy skarżący zamieszkują lub zamieszkiwali pod ww. adresem; nieustalenie, że Starostwo Powiatowe w Zakopanem pismem z dnia z dnia 29 lipca 2011 r. poinformowało organ I instancji o adresie zamieszkania skarżących przy ul. [...] (k. 40); jaki adres zamieszkania skarżący wskazali w pismach: warunki przyłączenia z dnia 29 sierpnia 2008 r., zgłoszenie robót budowlanych z dnia 3 lipca 2007 r.; nieustalenie, że organ I instancji pomimo treści pisma z dnia 29 lipca 2011 r. w zawiadomieniu z dnia 15 września 2011 r. samodzielnie zmienił adres do doręczeń na adres os. [...] nieustalenie w jaki sposób organ I instancji ustalił adres os. [...]; nieustalenie kto i kiedy wpisał adres os. [...] w K. do protokołu z dnia 30 listopada 2011 r. oraz czy skarżący potwierdzili lub parafowali ten adres; nierozpatrzenie zarzutu skarżących, że nie podpisali protokołu z adresem os. [...] ani nie wskazali tego adresu do protokołu; nieustalenie, że organ I instancji prowadził korespondencję z Urzędem Miasta Krakowa (m.in. pismo z dnia 12 grudnia 2012 r.) celem weryfikacji adresu zamieszkania skarżących, w tym jakich organ I instancji dokonał ustaleń i z czyjej winy nie dokończono procedury poszukiwania właściwego miejsca zamieszkania;
2. art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i ustalenie, że organ I instancji prawidłowo ustalił adres zamieszkania skarżących pomimo, że z akt sprawy wynika w sposób oczywisty, że ustalenia organu I instancji były nieprawidłowe;
3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niedokonanie pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym nierozpoznania i nieuzasadnienia zarzutów skarżących w przedmiocie adresu zamieszkania wynikającego z akt sprawy i wskazujących na konkretne dokumenty oraz nieuzasadnionego dokonania zmiany adresu doręczeń przez organ I instancji, co prowadziło do nierozpoznania istoty sprawy w postępowaniu zażaleniowym oraz wadliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego;
4. art. 41 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący powinni byli poinformować organ o zmianie miejsca zamieszkania pomimo, że skarżący nigdy nie zmienili miejsca zamieszkania, a organ samodzielnie i nieprawidłowo ustalił rzekome miejsce zamieszkania skarżących stanowiące podstawę doręczeń pism w sprawie;
5. art. 42 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonywanie doręczeń na adres os. [...] który nie stanowił miejsca zamieszkania skarżących, a który został samodzielnie ustalony przez organ prawdopodobnie poprzez wypis skrócony z rejestru gruntów (k. 4);
6. art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia skarżącym upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku pomimo, że upomnienie zostało awizowane pod adresem os. [...], pod którym skarżący nie zamieszkiwali w dacie doręczenia;
7. art. 34 § 1 u.p.e.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nieuzyskanie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów;
8. art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie skarżącym udziału w postępowaniu i niedoręczenie upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- przepisów prawa materialnego:
9. art. 33 pkt 1 u.p.e.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni i przyjęcie, że egzekwowany obowiązek istnieje pomimo, że w postępowaniu administracyjnym ani też w postępowaniu egzekucyjnym skarżącym nie doręczono pism co uniemożliwiało poszczególnym decyzjom nabycia waloru ostateczności;
10. art. 33 pkt 7 u.p.e.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni i przyjęcie, że skarżącym doręczono upomnienie zgodnie z art. 15 u.p.e.a.;
11. art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego pomimo, że decyzja została wydana przez pracownika, który zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegał wyłączeniu jako osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze, że zarówno niedoręczona nigdy decyzja z dnia 24 września 2019 r., niedoręczone upomnienie z dnia 30 października 2012 r., jak i postanowienie z dnia 27 lutego 2023 r. odmawiające uwzględnienia zarzutów zostały sporządzone i podpisane przez tą samą osobę, co stanowi oczywiste naruszenie zasady nemo iudex in causa sua, w sytuacji gdy osoba ta dokonała oceny prawidłowości własnego działania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przywołując argumentację na ich poparcie.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy kierowana przez organ do skarżących korespondencja na adres: "K., osiedle [...] [...]" została skutecznie doręczona.
W związku z tym koniecznym będzie przytoczenie danych wynikających z przedłożonych akt administracyjnych.
Jak wynika z umowy darowizny z dnia [...].1999 r., na podstawie której skarżący zostali obdarowani działką ewidencyjną nr [...] w W. B. H. jako swój adres podała: "K., ul. [...]", a A. H.: "K., os. [...] [...]" (k.24).
W zgłoszeniu dotyczącym budowy małego budynku gospodarczego na działce nr [...] w W. z dnia 3.10.2007 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w Zakopanem skarżący podali adres: "K., ul. [...]".
W piśmie do Starostwa Powiatowego w Zakopanem z dnia 2.11.2007 r. B. H. i A. H. zamieścili adres: "K., ul. [...]".
W upoważnieniu z dnia 10.03.2008 r. B. H. wskazała swój adres: "K., ul. [...] m[...]
Z kolei w rejestrze gruntów (k.4) figuruje adres skarżących: "K. osiedle [...] [...]".
Zawiadomienie PINB w Zakopanem z dnia 15.09.2011 r. o kontroli obiektu budowlanego zaplanowanej na dzień 6.10.2011 r. na tej działce zostało skierowane do skarżących na adres: "K., osiedle [...] Przesyłkę odebrała H. H. - matka A. H. oraz teściowa B. H.. Skarżący osobiście uczestniczyli w tej czynności organu nadzoru budowlanego, tak więc organ miał pełne podstawy sądzić, że korespondencja została skarżącym przekazana. Nadto, w protokole oględzin odnotowano adres zamieszkania skarżących "K., osiedle [...] [...]", a skarżący protokół podpisali bez zastrzeżeń. Organ miał więc podstawy do przyjęcia, że adres skarżących wskazany w rejestrze gruntów jest prawidłowy.
Konsekwencją tego faktu było wysłanie postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych w obiekcie budowlanym na działce nr [...] w W. na adres: "K., osiedle [...]". W postanowieniu na skarżących został nałożony obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w terminie do dnia 30 marca 2012 r. Przesyłkę ponownie odebrała H. H. - matka A. H. oraz teściowa B. H..
Skoro skarżący w dniu 14 marca 2012 r. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organ miał prawo sądzić, że otrzymali postanowienia w przedmiocie wstrzymania, a ustalony przez organ adres zamieszkania skarżących jest prawidłowy, a przynajmniej, że jest to adres do doręczeń.
Co więcej, w piśmie do organu nadzoru z dnia 30.03.2012 r., przy którym skarżący złożyli kserokopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy B. H. i A. H. jako swój adres podali właśnie adres, na który organ kierował korespondencję: "K., osiedle [...]". Nadto wyjaśnili, że zgodnie z postanowieniem inspektoratu wystąpili do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy, którego odpis przedlożyli. Również w tym wniosku podali jako swój adres: "K., osiedle [...]".
Decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu z dnia 24.09.2012 r. skierowana została do skarżących na wskazany przez nich adres: "K., osiedle [...]". Przesyłka została podwójnie awizowana, a następnie zwrócona do nadawcy.
Organ egzekucyjny pismem z dnia 30.10.2012 r. skierował do B. H. i A. H. (na adres "K., osiedle [...] upomnienie, na podstawie art.15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z wezwaniem do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Kserokopia dowodu doręczenia tej przesyłki znajduje się na k.47 przedłożonych akt WSE.7722.9.2023 - po podwójnym awizowaniu została zwrócona nadawcy. Na k.48 akt II instancji znajdują się kserokopie przesyłek wskazujące fakt ich podwójnego awizowania - pierwsze w dniu 2.11.2012 r. Stąd też w wystawionym tytule wykonawczym z dnia 7.01.2013 r. jako datę doręczenia upomnienia podano dzień 16 listopada 2012 r.
Pisma z odpisami tytułu wykonawczego zostały skierowane do skarżących na adres "K., osiedle [...]" i odebrane przez H. H. jako - jak wynika z adnotacji doręczyciela - dorosłego domownika.
Pismem z dnia 28.01.2013 r. (z podaniem adresu: K., ul. [...]) skarżący wnieśli o anulowanie tytułu wykonawczego, zarzucając, że decyzja rozbiórkowa nie jest ostateczna i nie podlega wykonaniu, gdyż nie została im doręczona oraz że nie doręczono im upomnienia.
Dopiero na skutek wyroku WSA w Krakowie z dnia 7.12.2021 r., sygn. akt II SA/Kr 577/21 (w którym Sąd stwierdził, że pomimo złożenia przez zobowiązanych w dniu 29.01.2013 r. pisma wskazującego na postawienie zarzutu braku wymagalności obowiązku poprzez wskazanie, że egzekwowana decyzja jest nieostateczna, oraz zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, organ bez ich rozpoznania wydał postanowienie o nałożeniu grzywny) organ wezwał skarżących o jednoznaczne wskazanie charakteru tego pisma. Skarżący pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. wyjaśnili, że pismo z dnia 28.01.2013 r. należy traktować jako zarzuty do tytułu egzekucyjnego z dnia 7.01.2013 r.
Wobec powyższego ocenić należało, że stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie uznania, że doręczenie skarżącym decyzji rozbiórkowej, upomnienia i tytułu wykonawczego na adres: "K., osiedle [...]" było skuteczne -jest zgodne z prawem. Przedstawiony wyżej sposób doręczania przesyłek skarżącym przez organ i fakt podawania przez skarżących jako swojego adresu: "K., osiedle [...]" pozwala na wyciągnięcie wniosku, że dokonane doręczenia były skuteczne i wywołały określone skutki prawne. Oceny tej nie może zmienić wynikająca z akt administracyjnych próba ustalenia adresu przez organ w ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa, która okazała się nieskuteczna, a dokonana była już po ekspedycji decyzji i upomnienia.
Jak wynika z przedstawionych wyżej faktów nie ma żadnych podstaw do kwestionowania skuteczności doręczeń w kontrolowanej sprawie. Zauważyć należy, że przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, tak więc ustala się je na podstawie wszystkich informacji możliwych do uzyskania przez organ, w tym również na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Najistotniejsze wszakże jest to, że skarżący również podawali ten właśnie adres. Skoro zatem, tak jak w kontrolowanej sprawie, strona postępowania wyraziła swoją wolę dokonywania jej doręczeń pod wskazany przez nią adres, organ winien dokonywać wszelkich doręczeń na ten właśnie adres, a czynienie zarzutu z tego powodu organowi jest pozbawione podstaw.
Dlatego nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi, że organ dysponował ich innym adresem i że oni sami nigdy nie odebrali korespondencji na adres, na który skierowano decyzję, upomnienie oraz tytuł wykonawczy, a część korespondencji w toku postępowania pod tym adresem była odbierana przez Matkę skarżącego, która nigdy nie była uprawniona do odbioru korespondencji i nie była dorosłym domownikiem, wobec czego nie można było uznać skuteczności doręczeń i przyjmować fikcji doręczenia (pod którym to adresem skarżąca miała nigdy nie mieszkać, a skarżący 20 lat temu). Nasuwa się zatem pytanie, dlaczego taki adres podali do protokołu oględzin i w piśmie do organu nadzoru budowlanego? Dlaczego przyzwolili na takie kierowanie korespondencji w toku postępowania przez organ? Dlaczego Matka skarżącego nie podała listonoszowi informacji, że adresat pism się wyprowadził, tylko nadal odbierała korespondencję kierowaną do skarżącego?
Z jakichś powodów skarżący wyrazili wolę kierowania do nich korespondencji na wskazany adres do doręczeń. Nie można obecnie czynić organom zarzutu, że wolę tę respektowaly.
Niezasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz nieustalenie, że skarżący w dacie doręczenia zamieszkiwali pod adresem [...] w K., w tym skarżąca nigdy nie zamieszkiwała pod adresem os. [...]
Okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nawet bowiem gdyby się okazało, że skarżący nie zamieszkiwali pod tym adresem, to adres ten wskazali jako adres do doręczeń.
Przypomnieć należy, że w protokole oględzin z dnia 6.11.2011 r. odnotowano adres skarżących "K., osiedle [...] [...]", a skarżący protokół podpisali bez zastrzeżeń. Nadto, w piśmie do organu nadzoru z dnia 30.03.2012 r., przy którym skarżący złożyli kserokopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy B. H. i A. H. jako swój adres podali właśnie ten adres, na który organ kierował korespondencję: "K., osiedle [...]
Dla przyjęcia skuteczności doręczenia nie ma zatem znaczenia, czy podany przez stronę adres jest jej adresem zamieszkania, czy też adresem do doręczeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptuje się podanie adresu do doręczeń w formie wskazania takiego adresu jedynie w nagłówku pisma. Sąd podziela analogiczne stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 673/08 (dostępnym na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując adres do doręczeń na potrzeby prowadzonego postępowania skarżący oświadczyli tym samym, że jest to adres, pod który organ winien kierować wszelką korespondencję (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. I OSK 3233/19, LEX nr 3032680). Nadto, zauważyć należy, że zgłoszenie przez daną osobę dla potrzeb określonego postępowania adresu do doręczeń jest skuteczne tylko w tym zakresie. Tak więc nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości doręczeń w niniejszym postepowaniu fakt podawania przez skarżących innych adresów w innych postępowaniach (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn.. III FSK 4622/21, Lex nr 3323101).
Warto przytoczyć również pogląd NSA wyrażony w wyrok z dnia 8 lutego 2021 r. sygn.. I OSK 3697/18, LEX nr 3168403, podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę, że celem instytucji doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. jest uniemożliwienie podmiotom uczestniczącym w postępowaniu tamowania postępowania przez celowe uchylanie się od odbioru korespondencji. Instytucja doręczenia zastępczego oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej polegającej na uznaniu, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Regulacja ta ma także na celu umożliwienie prawidłowego i sprawnego przebiegu postępowania administracyjnego w przypadkach, gdy dokonanie doręczenia samemu adresatowi jest utrudnione np. z uwagi na jego nieobecność pod wskazanym adresem. Obowiązkiem strony postępowania należycie zabezpieczającej swoje interesy jest zatem wskazanie takiego adresu do doręczeń, który gwarantować jej będzie możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, bez narażania się na skutki uchybień terminów. Tryb doręczenia, o którym mowa w art. 44 k.p.a. wynika z tego, że adresata obciążają skutki fikcji doręczenia tak, jakby przesyłka została podjęta przez stronę bezpośrednio. To strona wskazująca organowi adres do korespondencji ponosi zatem ryzyko ujemnych skutków odbioru skierowanej do niego na ten adres korespondencji.
Przechodząc do oceny samych zarzutów egzekucyjnych uznać należy, że są one niezasadne.
Ponieważ postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 7 stycznia 2013 r., a doręczonego w dniu 23 stycznia 2013 r., zastosowanie w niniejszej sprawie znajdowały przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sprzed nowelizacji dokonanych ustawami z dnia 11 października 2013 r. oraz z dnia 11 września 2019 r. Zgodnie bowiem z art.123 ust.1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz.U.2013.1289), do postępowań egzekucyjnych w administracji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2-6. Stosownie zaś do art. 26 pkt 1) ustawy egzekucyjnej wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
W myśl art.33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2012.1015 t.j.) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4) błąd co do osoby zobowiązanego;
5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.
Zobowiązani zgłosili zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.) i zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanym upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. (art. 33 pkt 7 u.p.e.a.).
Wyżej przedstawiona już została ocena stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie uznania, że doręczenie skarżącym decyzji rozbiórkowej, upomnienia i tytułu wykonawczego na adres: "K., osiedle [...]" było skuteczne -jest zgodne z prawem. Dlatego też zarzuty oparte na tej podstawie są niezasadne.
Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego dotyczącego sposobu dokonywania doręczeń przez organ i adresów podawanych przez skarżących wynika, że doręczenia te były skuteczne. Prawidłowa jest zatem konstatacja organu, że decyzja rozbiórkowa została skutecznie doręczona skarżącym i że jest ostateczna i prawomocna. Przypomnieć należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 1446/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B. H. i A. H. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 września 2015 r. Nr 1260/2015, znak: WOB.7721.126.2013.MB.51 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r.
Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 41 § 1 i 2 k.p.a. i art. 42 § 1 k.p.a. poprzez dokonywanie doręczeń na adres os. [...] który nie stanowił miejsca zamieszkania skarżących. Nawet, jeżeli nie był to adres zamieszkania skarżących, to był to adres wskazany przez nich do doręczania korespondencji.
Tym samym nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. Organ nie ustalał adresu skarżących, korespondencję kierował na adres w tym postępowaniu przez nich wskazany.
Nie mógł również zostać naruszony art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym udziału w postępowaniu i niedoręczenie upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, skoro - jak wyżej wykazano dokonane przez organ doręczenia były prawidłowe i skuteczne.
Rację ma organ odwoławczy, że podjęcie przez zobowiązanych próby wznowienia postępowania administracyjnego nie powoduje, że decyzja nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r. nie jest ostateczna.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 33 pkt 1 u.p.e.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni i przyjęcie, że egzekwowany obowiązek istnieje pomimo, że w postępowaniu administracyjnym ani też w postępowaniu egzekucyjnym skarżącym nie doręczono pism co uniemożliwiało poszczególnym decyzjom nabycia waloru ostateczności, art. 33 pkt 7 u.p.e.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni i przyjęcie, że skarżącym doręczono upomnienie zgodnie z art. 15 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Nie stanowi naruszenia prawa okoliczność, że ta sama osoba, podpisała decyzję nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., upomnienie z dnia 30 października 2012 r. i postanowienie nr 66/23 z dnia 27 lutego 2023 r. organ Ii instancji wystarczająco wyjaśnił, że osoba podpisana pod tymi rozstrzygnięciami pełni funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, który to organ jest wierzycielem dla obowiązku wynikającego z decyzji nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r., a jednocześnie jest organem egzekucyjnym w sprawie tego obowiązku i w jego kompetencji pozostawało rozpatrzeć zarzuty zgłoszone przez zobowiązanych
Stąd też zarzut naruszenia art. 34 § 1 u.p.e.a. poprzez nieuzyskanie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów również nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wygaśnięcia obowiązku ze względu na przedawnienie. Instytucja przedawnienia, co do zasady, nie ma zastosowania do obowiązków o charakterze niepieniężnym, a wyjątek od tej reguły musi wynikać wyraźnie z przepisu prawa. Tymczasem, jak zaznaczył organ II instancji, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), na podstawie której orzekane są nakazy rozbiórki, nie przewidują takiego wyjątku. Stąd też zdaniem organu odwoławczego, długi czas, jaki upłynął od wydania decyzji nr 351/12 z dnia 24 września 2012 r. nie spowodował, że obowiązek nakazany w tej decyzji (o charakterze niepieniężnym) uległ przedawnieniu.
Prawidłowe jest także stanowisko organu, że art. 189g § 1 k.p.a. nie mógł mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż skutkiem uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku nie mogło by być nałożenie kary administracyjnej.
Rację ma także organ, że w ramach czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym nie dochodzi do oceny prawidłowości i zasadności decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a., jako że zarzuty nie są środkiem odwoławczym od decyzji nakazującej rozbiórkę.
Reasumując, uznać należy, że nie ziściły się przesłanki zgłoszenia zarzutów wymienione w art.33 pkt 1) i 7) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wreszcie, podkreślenia wymaga, że wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie organu odwoławczego jest wyjątkowo obszerne i szczegółowe, a argumentacja prawna w nim przedstawiona - wyczerpująca.
W oparciu o powyższe, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.