II SA/Kr 687/25

II SA/Kr 687/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art 41 ust 1  w zw z ust 6a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 marca 2025 r. znak SKO.BP/4104/11/2025 w przedmiocie negatywnej opinii wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 marca 2025 r. znak: SKO.BP/4104/11/2025 utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy O. z dnia 24 stycznia 2025 r. znak: G7514/1-5/24-25 opiniujące negatywnie wniosek B. sp. z o.o. w W. o wydanie pozwolenia na przetwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 w związku z eksploatacją instalacji B. , zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] w W. gmina O..
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach:
Wójt Gminy O. postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2024 r. negatywnie zaopiniował wniosek spółki o wydanie pozwolenia na przetwarzanie odpadów, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie. Zasadniczym powodem opinii była negatywna ocena bieżącej działalności spółki oraz protesty mieszkańców.
Powyższe postanowienia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1105/24. Sąd wskazał, że dotychczasowa działalność wnioskodawcy może rzutować na treść opinii, jednak organy mają przede wszystkim obowiązek odnieść się do wniosku i zaproponowanych tam rozwiązań.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wójt Gminy O. raz jeszcze negatywnie zaopiniował złożony wniosek, a ocenę tą, po rozpatrzeniu zażalenia spółki, podtrzymało Kolegium.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na dowody, które jego zdaniem przekreślają możliwość pozytywnego zaopiniowania wniosku.
Z zawiadomienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że przeprowadzona w dniu 9 marca 2023 r. kontrola wykazała unoszenie się cząsteczek rozdrobnionych tworzyw sztucznych nad powierzchnią masy pofermentacyjnej.
Naruszenia przepisów sanitarnych zostały z kolei stwierdzone przez Zastępcę Powiatowego Lekarza Weterynarii w Dąbrowie Tarnowskiej, który z urzędu wszczął postępowanie i wydał w dniu 17 marca 2023 r. decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień.
Wreszcie decyzją Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 8 grudnia 2023 r. zakazano spółce wykonywania wytwarzania biogazu rolniczego oraz energii elektrycznej i biometanu z biogazu rolniczego, a decyzja ta jest prawomocna (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1546/24).
Organ powołał się również na pismo Stowarzyszenia "[...]", z którego wynika, że spółka nie spełnia elementarnych norm dla tego rodzaju działalności, degraduje środowisko, powodując liczne uciążliwości dla mieszkańców.
Wskazano też na liczne protesty okolicznych mieszkańców.
W tej sytuacji wszystkie zaproponowane przez wnioskodawcę procedury monitorowania procesów technologicznych istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska, w szczególności: w szczególności pomiaru lub ewidencjonowania wielkości emisji (s. 16), wskazano sposoby zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego wpływu na środowisko (s. 23), opisano dalszy sposób gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów (s. 25), wskazano miejsce, sposób i rodzaj magazynowanych odpadów (s. 28), opisano procesy przetwarzania odpadów oraz miejsca przetwarzania (s. 29-42), opisano czynności podejmowane w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem (s. 43) – nie dają zdaniem organów gwarancji zachowania obowiązujących przepisów oraz wyszczególnionych we wniosku zasad zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów.
W skardze na powyższe postanowienie spółka zarzuciła naruszenie:
I. art. 106 § 1 w zw. art. 6, art. 7a, art. 7b KPA w zw. z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez:
1) wydanie postanowienia i utrzymanie go w mocy przez organ II instancji pomimo, że wydana opinia swoim zakresem bezsprzecznie wykracza poza wyznaczone przepisami prawa kompetencje organu opiniującego - w kontekście ich powiązania z zadaniami tego organu jako organu opiniującego w przedmiotowej sprawie,
2) wydanie postanowienia i utrzymanie go w mocy przez organ II instancji, podczas gdy opinia organu l instancji bezzasadnie ingeruje w kompetencje organu załatwiającego sprawę,
3) wydanie postanowienia i utrzymanie go w mocy przez organ II instancji, podczas gdy wydana opinia narusza obowiązujące przepisy prawa, gdyż jest oparta nie na dowodach, a dowolnie wybranych informacjach dodatkowo sprzecznych ze stanem faktycznym i nieznajdujących oparcia w faktach oraz materiale dowodowym;
4) poprzez niedokonanie oceny wymogów ochrony środowiska w kontekście złożonego przez spółkę wniosku i uwzględnionych tam standardów ochrony środowiska;
II. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i 77 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia w sprawie opinii o tej samej treści, w tym samym stanie prawnym i faktycznym, w oparciu o ten sam materiał dowodowy, w sposób nieuwzględniający stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie z dn. 18.10.2025 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1105/24), w zakresie w jakim Sąd nakazał organom odniesienie się treści wniosku spółki, a nie do dotychczasowej działalności spółki, która niesłusznie zresztą zdaniem organu l instancji nie zachowuje odpowiednich standardów;
III. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 i 80 i w zw. z art. 106 § 1 K.p.a., polegające na niezgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do arbitralnego i dowolnego przyjęcia, że:
1) działalność wnioskodawcy nie daje gwarancji zachowania obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska,
2) działalność wnioskodawcy powoduje negatywne skutki dla środowiska i mieszkańców gminy;
IV. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 i 80 i w zw. z art. 106 § 1 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do zajęcia stanowiska na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, wobec przyjęcia, że spółka nie daje gwarancji w zakresie ochrony środowiska albowiem:
1) decyzją z dnia 8.12.2023 r. KOWR, wydał decyzję dotyczącą zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego oraz energii elektrycznej i biometanu z biogazu rolniczego, podczas gdy:
a) decyzja nie wynikała z negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko i zdrowie ludzi, a w dodatku do dnia dzisiejszego nie jest ona prawomocna,
b) przytoczony fragment orzeczenia WSA w Warszawie oznacza tylko, że w biogazowni wykorzystano śladową ilość odpadów, które zdaniem Sądu nie powinny być wykorzystane w biogazowni o charakterze biogazowni rolniczej, ale nie ma to żadnego wpływu na negatywne oddziaływanie na środowisko;
2) z zawiadomienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że na powierzchni masy profermentacyjnej, zgromadzonej w zamkniętych zbiornikach na działce [...] unoszą się cząsteczki rozdrobnionych tworzyw sztucznych, podczas gdy zdarzenie to nie miało negatywnego oddziaływania na środowisko,
3) Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał decyzję nr 2/UPPZ/2023 z dn. 17.3.2023 r., w której stwierdził uchybienia w prowadzonej działalności, zupełnie pomijając, że decyzją z dn. 11.4.2023 r., nr 3/UPPZ/2023 wygaszono decyzję nr 2/UPPZ/2023 z dn. 17.3.2023 r. w całości;
4) w protokole kontroli MWIOŚ nr TAR 163/2023 stwierdzono, że na terenie sąsiadującym z działkami [...], [...] i [...] znajdują się duże ilości odpadów, podczas gdy zdaniem skarżącego taki protokół nie istnieje, a na pewno nie dotyczy podmiotu wnioskującego - spółki B. Sp. z o. o.;
V. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. poprzez oparcie wydanego stanowiska na poglądach Stowarzyszenia [...] z dn. 8.3.2024 r. i bliżej nieokreślonych skargach mieszkańców gminy, podczas gdy:
1) podmioty te nie mają uprawnień do jednostronnego ustalania wiążących organ l i II instancji faktów, które są istotne z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia zwłaszcza, że opisane zdarzenia nie odpowiadają stanowi faktycznemu i brak jest dowodów uzasadniających przywołane w uzasadnieniu postanowienia zdarzenia;
2) działalność spółki jest kontrolowana przez wyspecjalizowane organy, które w wskazywanym zakresie nie formułują zarzutów względem wnioskodawcy,
VI. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 KPA, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na zawarciu w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz nieprzytoczenia w jego treści faktów i dowodów uzasadniających wskazane tam twierdzenia i wnioski;
VII. art. 15 KPA poprzez jego niezastosowanie polegające na braku samodzielnego i merytorycznego rozpoznania sprawy oraz ograniczenie się do bezpodstawnego przyjęcia twierdzeń sformułowanych przez organ l instancji, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze było obowiązane do ponownego całościowego przeanalizowania sprawy i poddania weryfikacji stanowiska organu l instancji w szczególności z punktu widzenia argumentów wskazanych w zażaleniu skarżącego;
VIII. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 104, a także art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak rozpoznania zarzutów zażalenia skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie i dokonanie wyłącznie wybiórczej oceny zaskarżonego postanowienia;
IX. art. 138 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 136 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, które w kontekście zarzutów podniesionych w zażaleniu z dn. 10.2.2025 r. winno zostać uchylone.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu l i II instancji w całości i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zmianami, dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Podstawą wydania skarżonego rozstrzygnięcia jest art. 41 ust. 1 w zw. z ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. W myśl art. 41 ust. 6a ustawy organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia.
W orzecznictwie sądowym, które Sąd w niniejszym składzie podziela, podkreśla się, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z 2012 r. o odpadach, powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 13/21).
Skoro art. 41 ust. 6a ustawy z 2012 r. o odpadach uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii przez burmistrza, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2019 sygn. akt II SA/Kr 1117/19).
Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 1465) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W art. 7 tej ustawy wskazano zadania własne gminy, m.in. w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołane powyżej przepisy postępowania administracyjnego odgrywają kluczową rolę w prawidłowej subsumpcji. Norma prawna znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny ustalono prawidłowo i nie budzi on wątpliwości.
Odnosząc powyższe wytyczne do okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że tym razem organy wiarygodnie uzasadniły negatywną opinię, dlatego skarga zasługuje na oddalenie.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że tym razem organy poddały analizie wskazane we wniosku procedury monitorowania procesów technologicznych istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska, dotyczące m.in. pomiaru lub ewidencjonowania wielkości emisji (s. 16), sposobów zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego wpływu na środowisko (s. 23), sposobu gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów (s. 25), miejsca, sposobu i rodzaju magazynowanych odpadów (s. 28), procesów przetwarzania odpadów oraz miejsca przetwarzania (s. 29-42), czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem (s. 43).
Jednocześnie, organy miały zdaniem Sądu wszelkie podstawy, aby uznać, że powyższe mechanizmy nie dają gwarancji zachowania obowiązujących przepisów oraz wyszczególnionych we wniosku zasad zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów, a ich ocena w tym zakresie nie była dowolna.
Trudno bowiem polemizować z obiektywnymi dowodami, w postaci wyszczególnionych powyżej decyzji Zastępcy Powiatowego Lekarza Weterynarii w Dąbrowie Tarnowskiej, Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, czy też wyników kontroli przeprowadzonej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Wynika z nich jednoznacznie, że spółka nie przestrzega obowiązujących norm związanych z ochroną środowiska oraz przepisów sanitarnych.
Powyższy wniosek spółka skwitowała stwierdzeniem, że udokumentowane naruszenia nie miały negatywnego oddziaływania na środowisko. Taka ocena nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw i stanowi nic innego jak subiektywne przekonanie spółki, oderwane od norm ustawowych. Skoro wykwalifikowane organy stanęły na odmiennym stanowisku i zobowiązały spółkę do usunięcia naruszeń, nie ma podstaw, aby dokonać odmiennych ustaleń, tym bardziej, że wydane decyzje stanowią dokument urzędowy. Zgodnie natomiast z art. 76 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dla tak ustalonych faktów nie może stanowić wiarygodnej przeciwwagi gołosłowna polemika zawarta w zażaleniu i skardze.
Wbrew zarzutom skargi, organy opierając swoje rozstrzygnięcie na powyższych dowodach nie naruszyły zatem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. ale rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób prawidłowy, nie wykraczając poza granice swobodnej oceny dowodów i dając słuszny prymat ustaleniom wynikającym z dokumentów urzędowych.
Spółka zarzucała, że organy oparły się na zarzutach Stowarzyszenia "[...]" oraz protestach mieszkańców. W tym kontekście zauważyć należy, że w odróżnieniu od uprzedniego stanowiska organu, obecne stanowisko nie ograniczyło się jedynie do zarzutów Stowarzyszenia, czy protestów mieszkańców.
Reasumując, zebrane w sprawie dowody, w szczególności w postaci decyzji i protokołów kontroli jednoznacznie świadczą o tym, że spółka nie spełnia elementarnych norm dla prowadzonej przez siebie działalności, degraduje środowisko i powoduje liczne uciążliwości dla mieszkańców.
W tej sytuacji organy miały zdaniem Sądu usprawiedliwione podstawy, aby negatywnie zaopiniować wniosek spółki o wydanie pozwolenia na przetwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3.
Oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Owszem, organy wydały opinię o tej samej treści, co w uchylonych uprzednio postanowieniach. Należy jednak podkreślić, że w poprzednim wyroku Sąd nie przesądził kierunku kolejnej opinii, w szczególności nie wskazał, że wniosek spółki winien być zaopiniowany pozytywnie. W uzasadnieniu nie wykluczono również możliwości odniesienia się do standardów bieżącej działalności spółki. Błąd organów polegał wyłącznie na tym, że w najmniejszym stopniu nie odniosły się do przedmiotu wniosku oraz w ogóle nie dokonały analizy zaproponowanych przez spółkę mechanizmów mających zapewnić właściwe działanie biogazowni. Tym razem uzasadnienie wydanych postanowień zostało uzupełnione i świadczy o tym, że organy poddały analizie treść wniosku. Odniosły się wyraźnie do zaproponowanych przez spółkę procedur monitorowania procesów technologicznych, jednakże z przyczyn wskazanych powyżej uznały, że procedury te nie gwarantują, iż ustawowe normy i przepisy dotyczące ochrony środowiska będą przez spółkę zachowane.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.